“避害型”府际合作中的纵向介入：一个整合性框架*

李 辉

内容提要 与“趋利型”府际合作相比，“避害型”府际合作面临着更为复杂的集体行动困境，也更需要中央政府的纵向介入。本文遵循“集体性-选择性”“收益-损害”两种逻辑，对地方政府区域合作动机进行“二维-四分”的阐释，构建起关键行动者和合作动机的整合性框架。研究发现，“集体性损害≠选择性损害”是“避害型”府际合作困境的根源，包括合法性问题、理性主义陷阱、外部性困境以及合作成本障碍。纵向介入的工具和机制包括以纵向授权解决合法性困境的保障型介入、以纵向沟通规避理性主义陷阱的信息型介入、以纵向统合回应外部性困境的权威型介入、以纵向命令反制合作成本障碍的强制型介入。不同的介入方式形塑了“避害型”府际合作的不同生成模式，包括自主探索型、应景响应型、压力回应型、命令强制型、直接组织型。针对不同程度的府际合作困境选择恰当的介入工具和机制，有利于准确把握纵向介入的尺度，以最小介入成本达到促进府际合作的效用。

引 言

近年来，随着区域一体化从经济领域向公共治理领域的拓展，特别是流域污染、空气污染等跨界治理问题的凸显，发生在公共治理领域的“避害型”府际合作①渐成趋势。与经济领域的“趋利型”府际合作相比，“避害型”府际合作面临着更为复杂的集体行动困境。单纯依靠地方政府间的横向协调很难顺利推进合作，上级政府(主要是中央政府，以下均采用中央政府的表述)的纵向介入在地方政府区域合作中的作用日益凸显，甚至超越横向协调的地位，成为新时期区域合作的重要线索。但在理论层面，现有研究多将地方政府间横向协调作为区域合作的主线，而对纵向介入的关注尚显不足。尽管也有少量文献提出了纵向嵌入式治理机制，②但是，与“趋利型”府际合作相比，为什么“避害型”府际合作中更需要纵向介入？“避害型”府际合作中纵向介入的方式及作用机制如何？关于这些问题的学理探讨一方面为“避害型”府际合作中的纵向介入提供理论支撑，另一方面也为讲好跨域公共治理的中国故事奠定理论基础。

文献回顾

国内地方政府合作研究肇始于20世纪末，并与区域一体化进程相伴生。研究范式从区域行政、③区域公共管理④逐渐转向区域治理；⑤研究范畴从发达地区⑥逐渐扩展至大部分区域；⑦研究领域从经济一体化⑧逐渐扩展至环境治理、⑨公共危机管理⑩等公共治理领域；研究内容从对合作模式、实现路径等“何以可为”的研究，逐渐转向对“何以可能”的关注，并主要集中于关键行动者和合作动机的讨论。

(一)关键行动者的讨论

一种观点指出，区域合作是主体(地方政府)基于收益-成本的纯粹考虑和重复博弈的自主过程。这一观点仅将地方政府作为区域合作的关键行动者，将地方政府间横向协调和重复博弈作为区域合作研究的主线，将收益-成本的纯粹考虑作为影响区域合作进程的关键变量。在这一对关键变量的役使下，地方政府区域合作可以通过类似于市场交易协商谈判的方式来解决，不需要第三方的干预。另一种观点则认为，区域合作不仅是地方政府基于收益-成本的纯粹考虑和重复博弈的自主过程，还是基于外部权力压力的权变互动。这一观点将地方政府以外其他行动者的力量纳入区域合作的分析框架中，将外部压力与横向协调间的互动视为理解区域合作行动的主线。在中国单一体制和自上而下的治理场景下，地方治理依赖于政治权威的动员和整合，国家与地方是一种“嵌入”与“反嵌”的互嵌关系，纵向介入与横向协调并存既具有合理性，也是一种客观存在。

(二)合作动机的讨论

已有研究对合作动机的研究至少呈现出两个维度的分化。一是“趋利”动机与“避害”动机的分化；二是集体性收益与选择性收益的分化。在“趋利”动机和“避害”动机的分化研究中，杨龙较早将地方政府区域合作区分为“合作可以给区域经济发展带来好处”和“不合作可能会给区域环境及社会治理带来损失”两种。麻宝斌、李辉根据合作动机将地方政府区域合作分为“开发型”和“回应型”两种。李辉、黄雅卓等明确将地方政府合作区分为“趋利型”和“避害型”，并指出，“趋利型”府际合作通常是顺应区域一体化(特别是区域经济一体化)中重大机遇和趋势的主动开发，根本动因为对合作可能带来区域共同收益的期待；“避害型”府际合作则更多是针对区域环境治理、社会发展、公共服务等领域突出矛盾或现实问题的被动回应，合作的根本动因则源于对不合作可能导致区域共同损失的回避。在集体性收益和选择性收益的分化中，早期的研究简单地认为共同利益和资源依赖就会带来地方政府间的合作。但制度性集体行动理论则关注到区域共同利益与地方利益间的异质性，将合作收益区分为集体性收益和选择性收益。

(三)文献述评

霍奇逊指出,最富有解释力的理论往往不是单一的理论,而是复合的或者杂交而成的理论。基于此，应从复合性的视角来看待“趋利”和“避害”两种合作动机、集体性和选择性两种收益，并尝试将关键行动者和合作动机置于同一个整体性框架内做进一步讨论。

1.合作动机的整合性框架

合作动机是理解地方政府合作行为的一个关键变量，也是地方政府区域合作研究的出发点。一方面，“趋利”和“避害”两种动机的区分为理解不同动机下地方政府合作的内在逻辑开辟了新的思路。发生在经济领域的“趋利型”府际合作与发生在公共治理等领域的“避害型”府际合作因初始动机不同而呈现出不同的行为逻辑。为此，与已有的笼统研究相比，应着重开展专门针对“趋利型”或“避害型”府际合作的分类研究。特别是在区域一体化由经济领域向公共治理领域拓展的总体形势下，针对“避害型”府际合作的专门研究变得尤为紧迫和重要。另一方面，制度性集体行动理论(ICA)针对合作动机提出了集体性收益和选择性收益的区分，将对地方政府区域合作动机的关注从应然转移到实然。也就是说，集体性收益只是地方政府区域合作的应然动机，选择性收益才是地方政府区域合作行动的实然动机。在很多情况下，促使地方政府采取合作行动的并不是整个区域的集体性收益，而是合作主体的选择性收益。

从理性选择的角度出发，任何组织和个人的行为选择均是对利弊得失进行综合权衡的结果，即“无利不起早”。那么，对合作动机的讨论说到底便是对合作收益的计算。当然合作收益这一概念的内涵是相对宽泛的，地方政府在共同利益驱使下即可产生合作的想法也是过于理想的。在已有合作动机研究的基础上，可以遵循“集体性-选择性”“收益-损害”两种逻辑，构建一个“二维-四分”的分析框架(如图1)，将地方政府区域合作的动机置于这一框架下予以考量。第一，制度性集体行动理论已对集体性收益和选择性收益做出区分。第二，可以将“趋利型”府际合作中的收益理解为正收益，将“避害型”府际合作中的收益理解为负收益(即损害)。那么，在经济领域的“趋利型”府际合作中，将集体性收益的预期转化成选择性收益的预期是“趋利型”府际合作的必要条件。在公共治理领域的“避害型”府际合作中，集体性损害的压力转化为选择性损害的压力，则是“避害型”府际合作的必要条件。

2.以关键行动者回应合作动机困境的整合性框架

在中国单一体制和自上而下的治理场景下，地方政府合作的关键行动者不仅包含作为合作当事人的地方政府，还包括作为外部权力和纵向介入力量的中央政府。地方政府合作的实现不仅取决于地方政府基于合作动机和现实选择的权衡，还取决于纵向介入和横向协调的互动。以纵向介入和横向协调的互动为主线，充分考察关键行动者对合作收益-成本两个关键变量的影响，进而构建一个地方政府区域合作研究的整体性解释框架。即，在中国单一体制和自上而下的治理场景下，地方政府区域合作的实现过程可以理解为中央政府通过纵向介入来激发地方政府横向协调动机的过程。特别是由于初始动机的差异，在“避害型”府际合作中，由集体性损害的压力转化为选择性损害的压力显得尤为复杂，中央政府纵向介入的价值也更加凸显。

“集体性损害≠选择性损害”：“避害型”府际合作的难解之题

在公共治理领域的“避害型”府际合作中，合作的关键在于将集体性损害的压力转化为选择性损害的压力。区域合作的主体是地方政府及其决策者，那么，在“避害型”府际合作中，唯有不合作可能导致共同损失的压力转化为地方政府及其决策者的压力，才能促进合作的实施。但现实情况却是，在不存在外部压力的情况下，区域集体性损害的压力无法自动转化为地方政府及其决策者的压力。“集体性损害≠选择性损害”使“避害型”府际合作面临着动机之困。

(一)自组织机制的合法性问题

在自上而下的科层治理体系下，地方政府间的横向协调类似于科层组织底部不同属地间直接关联的自组织机制。自组织机制极大地降低了纵向层级间的沟通成本，提升了组织的整体沟通效率。但在科层组织中，自组织机制的存在需要一个重要前提，即因上级的许可而具备了合法性基础。在中国单一制国家和自上而下的治理场景下，地方政府间自组织机制的合法性来源于中央自上而下的授权。也就是说，地方间横向维度上的自组织机制要以纵向维度上的科层授权为前提。

(二)横向协调的理性主义陷阱

哈耶克指出，“人之理性既不能预见未来，亦不可能经由审慎思考而型构出理性自身的未来”。在奥尔森看来，处在大集团中的理性个人与处在社会过程中的理性集团具有类似的理性行为特质。在集团中，个人的理性选择有可能导致集团的非理性后果(集团福利的损失)。在社会中，集团的理性选择也会导致社会的非理性后果(社会福利的损失)。地方政府间横向协调过程中集团理性导致社会非理性后果的情况十分常见。特别是在环境污染等问题的治理过程中，在缺乏外部权力压力的情况下，不合作给区域环境带来的损害并不会在短期内直接导致地方性损害，反而是信息不对称下的有限理性和晋升锦标赛机制下的短期理性更能形塑地方政府及其决策者的行为。一方面，受到治理环境不确定性和公共问题复杂性等因素的影响，地方政府无法在任何情况下都精确地计算出自己的利弊得失，因而很容易陷入有限理性的陷阱。另一方面，在政绩晋升锦标赛机制下，经济绩效始终是地方政府追求的主要目标。地方政府容易陷入短期理性的误区，执着于短期的经济利益而忽略对生态环境的长期影响。

(三)本位主义下的外部性困境

外部性可以分为正外部性和负外部性。其中，负外部性是指某一组织的行为对社会或者其他组织造成了影响(例如环境污染)却没有承担相应的义务，亦称负外部成本、负外部效应。发生在流域治理、空气污染治理领域的“避害型”府际合作通常是基于环境污染负外部性问题的府际合作。负外部性问题要求区域内不同属地间围绕流域或空气污染给一方、双方或多方带来的损害开展补偿性合作。但由于外部性问题触及不同属地间的治理边界，在缺少外部权力压力或外部约束制度缺失的情况下，受到属地本位主义的影响，地方政府都希望区域内的其他地方政府在环境治理方面积极投入、努力作为，进而使不同地方政府间的横向协调遭遇困境。正如蔡岚指出的，当一个政府无法独自有效地提供理想的公共服务时，或者当一个政府在生产公共服务时导致跨越行政区域的负外部性问题时，往往会出现横向合作困境。

(四)入不抵出的合作成本障碍

由于合作成本的存在，地方政府是否采取合作行动不仅取决于合作直接收益的计算，还取决于扣除合作成本的净收益计算。制度性集体行动理论指出，当合作收益大于合作成本时，地方政府才会选择合作。但现实情况却是，在缺少外部权力压力的情况下，在“费力不讨好”的“避害型”府际合作中，合作收益无法超越合作成本的阻力。在通常情况下，组织或个体间的合作行为至少存在两个方面的成本：一方面是组织或个体间开展合作行动时的交易成本，例如信息成本、谈判成本、监督成本；另一方面是个体或组织为维持良好的合作状态所需要付出的合作成本。与信息成本、谈判成本、监督成本等直接交易成本相比，“避害型”府际合作更应关注的是因合作所要付出的合作成本。在流域治理、空气污染治理等“避害型”府际合作中，交易成本以外的合作成本至少包含三个方面：一是地方政府间围绕流域治理、空气治理等开展合作可能增加的区域环境政策执行成本，可以归纳为行政成本。二是因共同应对流域污染、空气污染而采取节能减排措施，导致的地方财政收入减少，可以归纳为经济成本。三是在特定情况下，区域空气质量统一监测、区域空气污染物统一排放标准，甚至区域重大建设项目环评会商等合作形式还会带来地方政府自由裁量权的缩小，可以归纳为政治成本。

纵向介入：化解“避害型”府际合作难题的中国方案

受到收益-成本双重困境的影响，地方政府间基于横向协调的自组织行为难以冲破本位主义和短视政绩观的藩篱。在中国单一制国家和自上而下的治理场景下，中央政府的纵向介入成为化解“避害型”府际合作难题的中国方案。邢华等将地方政府区域合作中的纵向介入，称为纵向嵌入式治理机制，即将纵向政府关系嵌入区域合作过程之中，通过纵向政府关系与横向政府关系的有机结合来解决区域合作问题的一种治理途径。在地方政府区域合作中，横向协调既是一种方式也是目的所在。地方政府区域合作中纵向介入的实质是以纵向维度上的优势来弥补横向维度上的短板。“避害型”府际合作中的纵向介入可以理解为，以纵向维度上科层机制的优势来克服横向维度上自组织机制的短板，构建集体性损害与选择性损害的衔接机制，促使区域环境污染等治理难题从“与我何干”走向“与我有关”。

(一)保障型介入：以纵向授权回应合法性问题

从科层组织的金字塔结构出发，地方政府区域合作可以理解为金字塔中某一层级不同属地间直接关联的自组织机制。不同属地间直接关联的重要前提是自组织机制具有合法性。从科层组织的基本特征出发，这一合法性通常来自整个科层体系自上而下的纵向授权。授权是指上级给下级一定的权力，使下属在一定的监督之下，有相当的自主权和行动权。在中国单一制国家和自上而下的治理场景下，不同属地间自组织机制的合法性基础通常来自中央政府的纵向授权。中央政府只要允许地方政府间建立直接关联，开展自组织合作即可，而无须做过多干预。依据区域合作中纵向介入的强度，或者说纵向介入与横向协调的占比，可以将这种纵向授权称为保障型介入。在保障型介入中，地方政府间的横向协调依然占据着主导地位。

(二)信息型介入：以纵向沟通规避理性主义陷阱

在很多情况下，个体理性导致集体非理性的情形主要源于个体与集体间的信息不对称以及个体盲目追求短期利益所导致的冲突和偏差。寻求个体理性和集体理性的良性契合，就是要通过正向力量消除两者之间的冲突与偏差。在中国自上而下的治理场景下，最恰当的正向力量就是通过自上而下的信息传递释放符合中央意图的政治信号或明确提出区域合作的政策要求，以弥补地方间横向协调中信息不对称的短板，进而减少晋升锦标赛机制下地方政府短期政绩观的负面影响。可以将这一介入方式称为信息型介入，即发挥纵向沟通在保持信息完整性和长期共同利益规划方面的优势，通过释放政治信号和政策信号提示地方政府暂时让渡个体利益，摒弃短期政绩观，积极推进地方间的横向协调。

(三)权威型介入：以纵向统合化解外部性困境

跨界环境污染等公共问题是相对于属地管理的外部性问题，涉及不同属地间的横向博弈和集体行动。从公共选择理论出发，地方政府是具有其自身利益和价值追求的代理人。一方面，从区域整体利益和长远利益来看，唯有加强横向协调和合作才能有效避免对区域环境造成的损害。但另一方面，集体性损害与地方政府选择性损害间并不存在完全意义上的时空同一性。不同属地在处理环境污染等外部性问题时很可能从本位主义出发，而无视可能发生的区域集体性损害。为此，需要将不同属地间的外部性问题纳入整个科层组织的内部管理中，将分散的权威进行整合。整合的途径不外乎两种：一种是将特定区域内不同地方政府整合为统一的区域性政府；另一种是以自上而下的科层制权威来敦促地方政府共同解决区域公共问题、共同提供区域公共服务，从而实现跨界公共事务的有效治理。而第二种方式就进入了中央纵向介入的范畴。可以将这一介入方式称为权威型介入，其价值就在于以纵向权威促使环境污染等外部性问题的内部化。

(四)强制型介入：以纵向命令反制合作成本障碍

与“趋利型”府际合作相比，流域治理、空气污染治理等领域的“避害型”府际合作除了面对信息、谈判、监督等直接交易成本外，还可能面临更复杂的合作成本，即环境政策执行带来的行政成本、节能减排导致财政收入减少的经济成本，以及联合行动带来自由裁量权缩减的政治成本。显然，上述三种成本对“避害型”府际合作的阻碍强度是逐一递增的。当地方政府区域合作涉及地方财政收入的减少，特别是涉及自由裁量权的缩小时，合作成本对横向协调的阻碍会最大化。此时，单纯地将外部性问题纳入内部管理不足以克服这些成本障碍。中央政府需要采取更加刚性的介入方式，强制地方政府不惜成本、积极推进合作。可以将这一介入方式称为强制型介入，即通过强制命令敦促地方政府合作，甚至直接组织整个合作过程。

张弛之间：纵向介入下“避害型”府际合作的差异化生成模式

在系统分析“避害型”府际合作中纵向介入的价值、方式及作用机制的基础上，有关纵向介入问题的研讨重点将转向介入尺度的把握。不同尺度的纵向介入不仅相机回应了“避害型”府际合作中横向协调的困境，且形塑了“避害型”府际合作的差异化生成模式。对纵向介入尺度及“避害型”府际合作生成模式的分类归纳可以为地方政府区域合作提供更具解释力的分析框架和更具操作性的理论借鉴。从权力配置方式来看，周雪光较早论述了目标设定权、检查验收权、激励分配权三种权力在中央政府、中间政府和基层政府三层委托、承包、代理方之间的配置。夏能礼提出整体性集权形成的秩序导向型治理模式、整体性放权形成的发展导向型治理模式、选择性放权形成的相机抉择型治理模式。从介入方式来看，邢华遵循中国语境下地方政府区域合作的政治化和政策化特征，参照政策工具的类型划分，提出了权威型干预、激励型干预、信息型干预。李辉、黄雅卓等依据京津冀大气污染联防联控中纵向介入的强度，将“避害型”府际合作的生成模式更加细致地归纳为自主探索型、应景响应型、压力回应型、命令强制型、直接组织型。正如邢华等指出的，过度介入或介入不足是地方政府区域合作中纵向介入的难题，纵向嵌入式治理机制运用的关键是要把握好纵向政府关系嵌入的“度”。笔者认为，相对于权力配置方式、政策工具类型等研究，以纵向介入强度为依据对地方政府区域合作的生成模式进行分类解析，更具有现实意义。本文选择京津冀大气污染联防联控中5项合作案例，系统阐述不同纵向介入强度下“避害型”府际合作五种生成模式的内涵及其特征，并深入分析其关键机制。

表1 纵向介入下“避害型”府际合作的差异化生成模式

(一)自主探索型

自主探索型是上级政府纵向介入强度最低，主要依靠地方政府间横向协调来实现的一种合作生成模式。这一模式通常适用于成本低、难度小、利益关系简单的“避害型”府际合作。中央纵向介入的机制在于以纵向授权为合作提供合法性背书，介入工具主要表现为保障型介入。例如，京津冀大气污染联防联控中的联合宣传。2014年，京津冀协同发展上升为国家战略。《北京日报》随即将《关注首都经济圈》更名为《聚焦京津冀协同发展》，《天津日报》则将京津冀协同发展战略作为两会报道的一个“重头戏”，并与《北京日报》《河北日报》取得联系，就策划方案沟通想法。同年3月，《北京日报》《天津日报》《河北日报》以全国两会为契机，同步推出《京津冀协同发展》专栏。2014年3月31日至4月10日，北京、天津、河北三地党委宣传部门策划组织联合采访活动“京津冀大气污染防治措施和进展”，集中宣传三省市为治理大气污染付出的努力和取得的成效。在联合宣传合作的实施过程中，京津冀三地基于横向协调的自组织机制占主导地位，中央纵向介入的痕迹并不明显。但京津冀协同发展战略是三地联合宣传的契机。《北京日报》将《关注首都经济圈》更名为《聚焦京津冀协同发展》，《北京日报》《天津日报》《河北日报》同步推出《京津冀协同发展》专栏，这些做法可以理解为在中央层面上京津冀协同发展战略的实施为京津冀联合宣传提供了合法性背书。

(二)应景响应型

在应景响应型合作中，地方政府间基于横向协调的自组织机制依然占主导地位，但中央也会通过战略规划、政治任务等对地方政府间横向协调起到倡导、引导甚至激励的作用。在这一模式中，纵向介入的工具主要表现为信息型介入，纵向介入的作用机制主要是以纵向维度上政治信号、政策信号的释放，规避横向协调中因信息不对称和短期政绩观影响所导致的理性主义陷阱。与保障型介入相比，信息型介入是一种强度更高的介入工具，是从无为而治的授权，到积极有为的提供信息。在应景响应型合作生成模式中，尽管合作成本、合作难度和利益关系复杂程度都略高于自主探索型，但中央释放的政治信号或者明确提出的合作要求足以克服这些合作障碍。例如，京津冀大气污染联防联控中的联合立法。2014年2月，京津冀协同发展上升为国家战略。随后，京津冀三地围绕联合立法开展了交流磋商、初步实践、达成共识、建章立制等系列尝试。2015年，《河北省大气污染防治条例》的出台，标志着京津冀首次实现大气污染联合立法。尽管联合立法和联合宣传均是以京津冀协同发展战略实施为契机，但在联合宣传中，京津冀协同发展战略的作用主要体现在为合作提供合法性基础，而在联合立法中，京津冀协同发展战略的作用则主要体现在释放重大政治信号。大气污染联合立法这一合作形式刚好契合了京津冀协同发展战略的要求，客观上成为京津冀三地响应国家战略的重要突破口。

(三)压力回应型

压力回应型，是指依靠自上而下的权威统合和压力施加才能实现的合作生成模式。在这一模式中，中央纵向介入的强度较前两种模式有所提升，介入工具一般体现为权威型介入。即在释放政治信号、政策信号等信息型介入不足以消除属地间冲突和偏差的情况下，采取更强势的权威型介入方式，依靠权威统合将不同属地间流域污染、空气污染等外部性问题纳入整个科层组织的统一管理范畴。也就是说，从大局出发，“两家之事”本质上是“一家之事”。例如，京津冀大气污染联防联控中的协同共治。2014年1月，环境保护部与31省(区、市)签署《大气污染防治目标责任书》，明确了各地空气质量改善目标和重点工作任务，并要求京津冀及周边地区相互协作、共同推进区域大气污染联防联控工作。此后，中央先后通过完善法律规制、印发工作条例、领导人讲话批示等方式进一步敦促京津冀及周边地区围绕大气污染开展联合行动。2015年3月9日，京津冀等六省区市机动车排放控制工作协调小组正式成立，标志着京津冀及周边地区机动车排放污染监管平台正式搭建，机动车排放污染控制区域协同工作机制正式建立。

(四)命令强制型

在命令强制型合作生成模式中，上级纵向介入的程度较强，地方政府间横向协调的积极性和作用较弱。当权威统合无法有效化解不同属地间的冲突和偏差，特别是在合作成本较高、合作难度较大、利益关系较复杂时，中央可能会采取更加刚性的介入手段以促进地方间的横向协调。这一模式中的纵向介入工具通常表现为强制型介入，即中央出台相关法律法规或直接发布强制命令敦促地方政府积极推进合作进程。例如，京津冀大气污染联防联控中的统一标准。由于统一标准牵涉到京津冀三地经济发展不平衡、减排责任难划分等复杂问题，单纯依靠地方政府间横向协调，或仅仅依靠中央释放政治信号和政策信号，甚至以纵向权威将外部性问题内部化等方式都无法化解统一标准可能带来的合作成本的难题。在这种情况下，中央进一步升级纵向介入强度，明确提出统一标准的强制性要求。2016年2月5日，京津冀地级及以上城市试行统一重污染天气预警分级标准，标志着京津冀三地首次实现大气污染治理统一标准。

(五)直接组织型

在一些特殊情况下，由于合作成本过高、合作难度过大、利益关系过于复杂，中央的强制命令可能依然无法推动地方政府间的横向协调进程，中央政府可能会被迫“下场”，直接组织区域合作。可以将这一合作生成模式称为“直接组织型”。在这一模式中，中央纵向介入的工具也可以理解为强制型介入，所要回应的横向协调困境也同样是合作成本的障碍。但由于合作成本过高，这一模式中的纵向介入可以说是规格最高的强制型介入。在严格意义上，这已不是通过地方政府间横向协调来化解集体行动的困境，而是通过中央直接组织的方式，完成地方政府间横向协调不可能完成的任务。例如，京津冀大气污染联防联控中的统一监测。2013年12月6日，中国气象局与环境保护部共同组织中央气象台、环境监测总站、京津冀环境气象预报预警中心开展京津冀及周边地区区域重污染天气预警应急演练。在这一合作中，为确保合作达成，中央政府直接组织开展了京津冀及周边地区重污染天气监测预警预报应急演练，在演练过程中推动了统一监测的实现。

结论与讨论

与“趋利型”府际合作相比，“避害型”府际合作通常面临着更为复杂的集体行动困境。由于单纯依靠地方政府间的横向协调很难顺利推进合作，中央政府的纵向介入在地方政府区域合作中的作用日益凸显，甚至超越地方政府横向协调的地位，成为新时期区域合作的重要线索。本文将地方政府区域合作动机置于“集体性-选择性”“收益-损害”的“二维-四分”框架下，并进一步构建关键行动者与合作动机的整合性框架。在此基础上，深入分析“避害型”府际合作的集体行动困境，系统归纳纵向介入的工具选择及其作用机制，进一步总结不同介入强度下“避害型”府际合作的差异化生成模式。

第一，“避害型”府际合作是化解区域流域污染、空气污染等外部性问题的重要途径，但在缺乏外部权力压力的情况下，单纯依靠横向协调来实现“避害型”府际合作依然面临集体行动的困境。系统分析“避害型”府际合作中横向协调的集体行动困境，是理解中央纵向介入价值的逻辑起点。“集体性损害≠选择性损害”是“避害型”府际合作困境的根源，具体而言包括四个方面：一是自组织机制的合法性问题。尽管“趋利型”府际合作中也同样存在自组织机制的合法性问题，但在“避害型”府际合作中，合法性问题可能成为地方政府间拖延合作的“借口”。二是横向协调的理性主义陷阱。受到多种复杂因素影响的有限理性、政绩晋升锦标赛机制下的短期理性都可能使地方政府陷入理性主义的陷阱。三是本位主义下的外部性困境。受属地本位主义的影响，地方政府寄希望于区域内的其他地方政府在环境治理方面积极投入、努力作为，而自己则坐享其成。四是入不抵出的合作成本障碍。在“费力不讨好”的“避害型”府际合作中，当合作成本过高，特别是涉及地方财政收入的减少甚至自由裁量空间的缩减时，区域合作将面临巨大阻力。

第二，纵向介入是化解“避害型”府际合作难题的中国方案。在中国单一制和自上而下的治理场景下，来自中央政府的纵向介入成为化解“避害型”府际合作难题的中国方案。依据介入工具的差异，可以将“避害型”府际合作中的纵向介入分为四种类型。一是保障型介入，以纵向授权来解决地方政府间自组织机制的合法性问题。即中央政府允许地方政府间建立直接关联，开展自组织合作即可，而无须做过多干预。二是信息型介入，以纵向沟通规避地方政府的理性主义陷阱。即发挥纵向沟通在信息完整性和长期共同利益规划方面的优势，通过释放政治信号和政策信号提示地方政府暂时让渡个体利益，摒弃短期政绩观，积极推进地方间的横向协调。三是权威型介入，以纵向统合回应外部性困境。即发挥中央在整个科层体系内的权威优势，将不同属地间的外部性问题纳入科层体系内部来解决。四是强制型介入，以纵向命令化解合作成本的障碍。即当合作成本涉及地方财政收入和自由裁量权等根本性利益时，中央可以通过更加刚性的介入方式来敦促因成本过高而无法推进的合作，甚至直接组织合作。

第三，不同尺度的纵向介入不仅相机回应了“避害型”府际合作中横向协调的困境，且无形中形塑了“避害型”府际合作的差异化生成模式。按照纵向介入的强度差异可以进一步将“避害型”府际合作细分为五种生成模式。即自主探索型、应景响应型、压力回应型、命令强制型、直接组织型。在自主探索型生成模式中，中央纵向介入的强度最低，介入工具为保障型介入，介入方式表现为纵向授权，作用机制为提供合法性背书。在应景响应型生成模式中，中央纵向介入的强度较低，介入工具为信息型介入，介入方式表现为纵向沟通，作用机制为规避理性主义陷阱。在压力回应型生成模式中，中央纵向介入的强度适中，介入工具为权威型介入，介入方式表现为纵向统合，作用机制为外部性问题内部化。在命令强制型生成模式中，中央纵向介入的强度较高，介入工具为权威型介入，纵向介入方式表现为纵向命令，作用机制为化解合作成本障碍。在直接组织型生成模式中，中央纵向介入的强度高，介入工具为权威型介入，介入方式更加刚性，表现为直接组织，作用机制为反制合作成本障碍。

相较于已有研究，本文的理论贡献在于：第一，立足中国场景，围绕“避害型”府际合作开展细分研究，专门阐释“避害型”府际合作中纵向介入的价值，专门描述“避害型”府际合作中纵向介入的工具、机制，并归纳其如何形塑了“避害型”府际合作的生成模式。第二，对地方政府区域合作影响因素的整合研究。一是在遵循“集体性-选择性”“收益-损害”两种逻辑的基础上，提出地方政府区域合作动机的“二维-四分”框架。在此基础上，析出“避害型”府际合作困境的根源，即“集体性损害≠选择性损害”。二是对关键行动者与合作动机的整合研究。即以中央政府的纵向介入来化解地方政府横向协调过程中的集体行动困境。第三，对“避害型”府际合作的困境，纵向介入的工具、机制以及“避害型”府际合作生成模式的整合研究。系统展现了中国场景下，“避害型”府际合作中纵向介入的逻辑图景。即中央政府的纵向介入以恰当的工具相机回应了“避害型”府际合作的多重困境，又反过来形塑了“避害型”府际合作的生成模式。

本文的启示在于：第一，与其在笼统意义上争论地方政府区域合作中纵向介入“是否应当”的问题，不如结合中国场景和“避害型”府际合作这一特定的合作类型，基于“避害型”府际合作的集体行动困境来探讨纵向介入的必要性和价值。第二，从国家治理的科层架构出发，纵向介入可以理解为纵向治理体系与地方政府横向治理体系间的一种互动过程。因此，不存在整齐划一的介入方式和合作生成模式，而是需要中央和地方根据“避害型”府际合作的具体情境做出相机回应。第三，“避害型”府际合作困境的差异化决定了纵向介入强度的差异化。这提示我们，应根据府际合作困境的理性分析，准确把握纵向介入的尺度，选择恰当的介入工具，以最小介入成本达到促进“避害型”府际合作的效用。

③陈瑞莲、张紧跟：《试论我国区域行政研究》，《广州大学学报(社会科学版)》2002年第4期。

④金太军、沈承诚：《区域公共管理趋势的制度供求分析》，《江海学刊》2006年第5期。

⑤张紧跟：《从区域行政到区域治理:当代中国区域经济一体化的发展路向》，《学术研究》2009年第9期。

⑥汪伟全：《长三角经济圈地方利益冲突协调机制研究:基于政府间关系的分析》，《求实》2008年第9期。

⑦王佃利、梁帅：《跨界问题与半岛蓝色经济区一体化发展探析》，《山东社会科学》2012年第3期。

⑧杨爱平、黄泰文：《区域府际契约执行中地方政府的决策偏好分析——以珠三角一体化为例》，《天津行政学院学报》2014年第4期。

⑨赵新峰、袁宗威：《京津冀区域政府间大气污染治理政策协调问题研究》，《中国行政管理》2014年第11期。

⑩鲍芳修：《地方政府应急管理中的跨域合作:基于组织间网络的分析框架》，《甘肃理论学刊》2013年第4期。