从负面清单管理看高校政府采购“放管服”效能提升

吴冠仪

（上海交通大学招投标与政府采购办公室，上海 200240）

0 引 言

2003 年国内高校启动政府采购程序，经过17 年的实践和探索取得了长足发展，特别是近几年国家“放管服”政策的出台，为政府采购高效服务于专业建设和学科发展提供了政策保障。全面推进减政放权，充分发挥科研人员的采购话语权，让专业的人做专业的事，释放科研人员从事研究的时间，是新形势下高校招标采购部门提升采购“放管服”效能常抓不懈的工作。高校积极落实推进采购“放管服”政策，在指导教师及科研人员采购中“什么可以为”方面大有裨益。然而，实践中对于采购“放管服”边界的问题，采购人仍经常遇到一些不知所措的问题，感到“放管服”难以完全落实到位，如政策法规对“放管服”指导针对性不强、采购名词和概念缺乏权威解释、放权后监管不到位等问题，导致“放管服”过程中违规采购屡见不鲜。提出采用“负面清单”管理模式，利用负面清单明确界定模糊概念、明确“什么不可为”“什么不能乱为”，针对“放管服”实践中遇到的未决问题，探索高校采购“放管服”工作中遇到的深层次问题，寻求解决采购“放管服”深水区问题的路径。

1 高校政府采购“放管服”现状

高校政府采购“放管服”按照“简政放权，放管结合，优化服务”的原则，运用编制采购指南、加强宣传和培训、创新信息化系统、重新修订规章制度等多种方式，在不同程度上促进了高校政府采购工作的改革发展和效能的提升，由于高校对政策解读存在差异，“放管服”中边界问题日益凸显。

（1）下“放”权限，增强二级单位自主权的利与弊。高校规定，对于限额标准以下的货物、服务和工程项目，采购审批决定权下放至二级单位，二级单位根据学校相关制度要求组织比价即可完成采购；对于教学科研用途的集中采购目录内产品，二级单位可自行采购。下放权限提高了各院系、直属单位的参与权和话语权，提高了采购人购买到满意设备的效率。但在实际操作中部分高校在制定简政放权规章制度时，放权后的配套管理和与之相适应的内控机制未能及时跟上，在一定程度上形成“想怎么买就怎么买”的局面。这种“一放了之”的情况，表现在审计时的不合规问题屡次出现，给高校采购带来较大的廉政风险。

（2）完善“管”理，加强采购程序规范性的利与弊。高校通过修订完善采购管理相关制度等办法，对采购事权归属、采购岗位责任、采购流程再造等进行梳理，形成从“需求提出—预算立项—计划执行—实施采购—项目验收—新一轮需求提出”的全生命周期管理；同时完善了各类采购项目的询价文件、招标文件、合同模板、公告模板等格式文本，进一步加强采购程序规范性。然而，采购部门较难精准把握相关文件精神，如关于采购预算备案的具体要求和流程、科研仪器设备的内涵、高校办班或捐赠等收入是否严格按照政府采购方式执行、高校教师以个人名义签订出版合同和房屋租赁合同是否纳入学校统一管理、如何完善高校对科研仪器设备采购的内部控制管理等内容没有明确的相关解释说明，不利于高校后续提高落实文件精神的水平和指导“放管服”实际操作。

（3）优化“服”务，提升用户满意度的利与弊。招标采购部门通过官方网站、微信、电话、邮件、现场培训等方式，宣传最新的采购政策、采购程序、信息系统操作要领，既强化了用户的采购意识，又丰富采购人的操作经验。同时，“招采专员制”“限时办结制”对于执行进度较慢的单位提供个性化服务等创新举措，不断提高采购的质量和效益。然而片面强调“用户利益至上”“采购人优先”“一切听从科研人员”，易使采购部门在决策时以偏概全，直接导致“宁松勿紧”的相关程序和细则引发廉政风险。

2 高校政府采购管理新视野——负面清单管理

负面清单管理是相对传统正向思维管理而言，这一管理的实施可提供解决“放管服”实践中遇到的采购权力边界问题的新视角，是采购管理应对管理需求，回应管理痛点的需要。

（1）负面清单管理简介。负面清单是指以清单方式明确列出禁止和限制行为，管理部门依法采取相应措施的一系列制度安排和管理实践，负面清单以外的事项，各类主体皆可依法平等进入。负面清单管理源于2013 年中国（上海）自由贸易试验区的成功实践［1］，2015 年后负面清单管理逐渐运用到市场准入、政府治理、对外贸易等领域。对于高校而言，负面清单主要在师德师风［2］、学生管理［3］、科研经费［4］、行政监察［4］、审计［5］等领域应用并广受欢迎。2020 年10 月，四川大学印发《四川大学采购行为负面清单》，成为首家设立“采购负面清单”的高校。在采购管理中引入负面清单管理，是高校采购“放管服”落实到位、发挥采购人主体责任、优化营商环境，促进政府采购公开、公平、公正、高效廉洁、讲求绩效的有益举措。

（2）负面清单管理的法理基础与作用。法理上，“负面清单”“权力清单”“责任清单”这3 张清单构成了规范权力运行的3 个法治路径［6］。高校政府采购领域引入负面清单管理，使得“法无禁止即可为”的法治原理运用在政府采购方面，赋予采购行为法治意义，最大限度地避免传统管理模式下采购人滥用权力的风险。引入负面清单，既完善政府采购“放管服”的必然选择，也有助于采购部门转变服务职能，提高服务效益，促进廉政建设、加强风险防控。负面清单管理运用在政府采购领域可以最大程度明晰采购人、代理机构、评审专家、供应商各方的权力边界，进而重构采购各方当事人的关系，明晰并规范采购“放管服”中尚未落地的实际采购问题。

（3）高校政府采购负面清单拟解决的问题。高校政府采购领域的负面清单明确界定招标采购实务操作中的违法违规行为，应避免边界问题的扩大，导致负面清单成为法律法规的明细罗列［7］。高校从采购人视角出发，列明采购申请环节、采购文件编制环节、评审环节等方面的禁止行为，做到采购“放管服”依据明确，有法可依。就实践而言，负面清单拟解决以下问题：①促进采购“放管服”政策落实水平的提高。采购“放管服”负面清单是在对政府采购政策和“放管服”文件进行系统深入研究、领会其精神实质，结合高校内部采购具体情况而制定。负面清单管理为高校采购管理部门提高政策解读水平提供了新的思路，通过解决“放管服”过程中遇到问题促进相关政策执行水平的提高，改进采购“放管服”落实不到位现状，提高采购“放管服”政策红利护航高校综合改革质量。②明晰分散在各类规范性文件中的禁止性规定。由于科研人员不熟悉相关采购法律法规，诸多采购禁止性规定散落在各类规章制度中不便于查阅，极易导致在采购需求制定上出现将企业资产总额和从业人员等规模条件作为资格条件、技术指标具有排他性和倾向性等问题。由于招标文件中的各类技术指标涉及具体专业学科，采购人员在制作招标文件时无法对详细指标和采购项目进行甄别，忽视相关禁止性规定易导致采购活动中止或无法为用户采购到满意的产品，影响采购效能。将各类禁止性规定列于负面清单中，能够更好地指导招标采购工作，为用户提前规避风险，提高招采质效。③明确采购人在实际工作中难以辨别的概念。目前高校采购中，采购人对于部分采购概念和要求难以辨别。如关于“设定最低限价”“化整为零规避公开招标”等专业概念和要求缺乏具体和权威的指导性意见和案例，在实际操作过程中，高校大多都自行理解，加之监管的方式也不尽相同，各职能部门间工作衔接和信息互联共享不够充分。在制度办法调整过程中不可避免地存在个别环节衔接不够顺畅等问题。将此类问题在负面清单中予以明确，便于采购人执行。④解决实务操作及审计巡查中经常遇到的问题。在采购活动中，经常遇到无预算采购、超预算采购等行为，采购人违规而不自知；在各高校的历次审计和巡察过程中，部分采购人的规范采购意识不强，甚至出现有意规避、违规操作等问题，然而采购部门却缺乏相应可操作性强的法律条款和制度办法进行惩戒。对于这类现象，采购管理部门将其纳入负面清单，加以规范和警示，全面加强高校整体内控建设、多举措规范采购“放管服”运行环节。

3 政府采购“放管服”效能提升的探索

负面清单管理给深入落实高校招标采购“放管服”提供了新思路，因此，认真研读法律法规，预先做好负面清单各项内容的风险分析，广泛征求财务、审计、经济、法律等相关专家意见，在此基础上科学合理地拟定招标采购管理的负面清单［8］。通过总结违规行为并出台权威性指导意见，不断优化完善负面清单、加强监管力度和风险反馈体系、构建健全的采购考评长效机制，在采购全生命周期维度推进政府采购“放管服”效能不断提升。

（1）实施全生命周期采购“放管服”负面清单管理。依据总体大于部分之和，提出全生命周期采购“放管服”负面清单管理，避免“放管服”过程中因个别节点不畅而影响全局。高校政府采购的计划期、采购期、使用期、处置期，构成高校政府采购管理的全生命周期。找准采购全生命周期“放管服”的关键风险点、负面清单控制点，设计科学可控的负面清单管理流程、构建内控体系，是提高采购全生命周期“放管服”效能的有效举措。从可操作性考虑将采购管理分为4 个流程大类，7 个观测点，若干个负面清单控制点，进行风险控制（见表1）。

表1 高校采购全生命周期负面清单控制点

针对边界问题明确界定“什么不可为”“什么不能乱为”的负面清单管理，回应采购双方对“放管服”实践中感到落实不到位的问题，既是提高采购效益的大势所趋，又是高校政府采购走内涵建设之路、探索创新和生态发展的必然追求，高校既有重新进行资源优化重组的必要性，更有引入负面清单管理后实现流程重新再造的可行性。高校采购“放管服”负面清单管理应随着国家“放管服”政策的不断推进，解决高校诸如招商引资、校外租房等不断出现的新问题，与时俱进地完善采购全生命周期的负面清单。

（2）制定全生命周期采购“放管服”负面清单管理配套制度。高校政府采购“放管服”负面清单管理作为采购管理的新尝试，配套的制度指导和约束是其有效运行的保证。鉴于高校日常采购行为中，参与采购“放管服”操作的基本上是教师，有时甚至是学生，使得负责采购项目的人员分散性和流动性较大，导致其理解和把握相关政策具有一定困难。加之高校采购部门在平时的监督管理和历次审计中都发现存在不少问题，因此制定采购全生命周期“放管服”负面清单管理配套制度尤为重要。

制定补充条款完善制度建设。对现行采购制度指导“放管服”实践中不易明晰的概念、针对性不够强的相关规定、监管漏点等问题，如对于采购实践中常见的“化整为零、拆分合同”等行为，除了通过负面清单予以规范外，采购部门还应配套相应的补救条款；在同一年度内、同一经费账号、同一家供应商处累计采购金额超过采购限额标准时，需追加提交情况说明、单一来源论证、二级部门审批意见等补充材料，并进行信息公示。

制定采购“放管服”负面清单缺位的新制度。①制定采购“放管服”预警制度。运用信息化手段对无预算采购以及超预算采购进行监测。通过财务经费账号自动校验、采购系统自动识别、标书特定字符判定等方式实现智能化预警。②制定采购“放管服”负面清单反馈制度。对负面清单管理的潜在风险，建立风险反馈制度，通过召开座谈会等方式听取科研人员意见，强化采购人明晰负面清单内容，重视合规操作，进而引导师生以强烈的责任感参与负面清单管理下的规范采购活动［9］。③制定采购“放管服”负面清单宣传解读制度，重视对采购负面清单制度的宣传和教育［10］，确保采购“放管服”负面清单的宣传、教育、监督、激励、惩处等各个环节协同配合，在给科研人员足够安全感的同时促进其增强责任感，进一步促成全方位全过程的采购习惯养成［11］。加强“放管服”负面清单可溯源管理，提升采购“放管服”对双一流大学建设的护航效益。

（3）建立各部门分段参与的采购“放管服”监管体系。高校政府采购“放管服”涉及学校的方方面面，仅依靠自我监督和审计部门的把关远远不够，建立采购全生命周期相关部门参与的全面监督，发挥各部门的工作优势精准监督是对采购“放管服”的法律护航。建立采购部门、财务处、审计处、资产处、监察处、基建处、法务室、相关学院主要负责人共同配合的监督体系［12］，将成为采购“放管服”促进学校稳步发展、积极配合国家巡视审计工作的必然要求。充分发挥各部门的监督职能，加强对采购计划、采购预算、采购方式、采购程序等的监督，强化对政府采购违规行为的约束，将政府采购内部控制管理贯穿于政府采购执行与监管的各环节，发挥相关部门的管理优势，将各部门与政府采购工作的相关内容与采购“放管服”负面清单管理建立有机联系，多部门全面协同参与将违规事项锁在制度和监督的笼子里。如重点监管采购中经常出现的易忽视问题，或失误频率较高、需要提高警惕的流程节点。此外，采购部门通过精选一些操作规范、尺度把握适当的采购案例或者经典的的反面案例汇编成册，提供采购相关人员警示参考学习［13］，确保“管采”分离无漏洞，采购安全高效益。

（4）加强全生命周期采购“放管服”负面清单管理的诚信体系建设。全生命周期采购“放管服”负面清单管理诚信体系是“放管服”全面落地的基础，内控体系和考核体系是其建设的重要内容。

负面清单管理并非简单的简政放权，为防止采购权力的滥用，必须加强事中事后的监督管理，更好地建立和完善内控体系［14］。①公开透明采购“放管服”负面清单采购全过程。对每个采购项目的采购意向、预算情况、采购过程、结题验收等信息进行公开，通过加强对违规操作的全面防范推进采购诚信体系建设。②建设完善的内部采购诚信体系，增强科研人员的信用意识和规范采购意识［15］。对违反负面清单相关条款的单位或个人，采购部门可视情节轻重采取削减预算、终止采购活动、取消评审资格等措施；构成违纪的，移交学校纪委；构成犯罪的，移送司法机关。通过加大违规操作和违法成本，助力内部采购诚信体系建设。

利用考核的导向作用，加强内部与外部诚信体系建设。高校内部诚信体系建设应注重，①坚持强化采购考评的硬性规制，体现奖优罚劣的考评原则，推行采购考核负面清单制度，完善诚信记录和失信惩戒机制，着力惩治违规采购等问题。②发挥标杆效应，树立采购“放管服”负面清单管理的标杆单位，制定奖励措施，通过积极引导采购人向采购考核中的标杆学院或课题组看齐。注重弘扬采购正气，既要讲好采购“放管服”故事，又要对采购“放管服”中出现的违规事件警钟长鸣，将正面激励与负面规制相结合，在高校内部营造采购“放管服”依法依规采购的良好氛围［16］。外部诚信体系建设主要通过对委托招标代理公司的负面清单管理，实施全程跟踪和评估，促进委托招标代理公司与采购人诚信合作。如定期检查采购“放管服”负面清单有无漏洞，招标代理公司对负责采购项目开展的全程跟踪和评估，完善委托代理阶段的诚信体系。

4 结 语

《政府采购法（修订草案征求意见稿）》已于2020年12 月发布并向社会公开征求意见，高校的“放管服”改革进入攻坚期和深水区，如逆水行舟，不进则退。面向十四五，高校政府采购工作应借助负面清单完成转型，严宽相济，放管结合，通过不断总结并加强监管体系、诚信体系、风险反馈体系、考评体系的建设，最终实现“优质高效并肩，护航守门同行”。