利益相关者视域下高校继续教育治理的博弈分析

□于莎

一、问题的提出

党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》， 其中明确提出基本实现国家治理体系和治理能力现代化是二〇三五年基本实现社会主义现代化的远景目标之一[1]。 与此同时，在“建成中国特色、世界一流的高等教育体系”的目标指引下，政府、高校和社会各方协同聚焦高校组织方式、内部服务和支撑手段，进一步拓宽和优化高校治理创新路径，已成为全面、快速、持续提升高校治理能力的关键之举[2]。 作为高校治理体系的重要组成部分，高校继续教育治理体系的建设和治理能力现代化的实现，不仅是对国家治理体系和治理能力现代化实现号召的相应，而且也是世界一流高等教育体系构建的要求。 作为跨机构、跨部门合作的利益共同体，高校继续教育治理利益相关者具有主体繁多，涉及机构和部门庞杂的特点。 利益主体参与治理的程度不同， 发挥的作用也不同。因而，正确认识并处理好高校继续教育治理中各主体的利益关系，形成良性互动局面，是实现高校继续教育可持续发展的关键。

近年来，学界基于利益相关者视域对高校继续教育治理展开了一系列研究，主题主要聚焦在以下方面：一是通过对高校继续教育利益相关者利益博弈的描述性分析，从利益共同体的外部和内部两个维度，提出利益协调方式[3]，基于质量管理视角从质量利益协调、质量管理责任分担和质量监测与风险预警等方面构建管理运行机制[4]。 二是通过对阻滞继续教育发展问题的深描，构建基于合作博弈的资源共享模型， 在归纳影响合作博弈因素的基础上，提出协同发展策略[5]。 三是基于高校继续教育治理利益相关者关系的分析，提出基于利益主体核心利益及优势资源的运行机制[6]。 四是对利益相关者所产生的利益博弈和价值冲突根源展开剖析，运用系统论思想构建供需主体的利益协调机制[7]。 五是依据利益相关者的重要性，将高校继续教育治理主体分为三个层次，并从问题、目标、主体和工具四个方面提出治理机制的构建路径[8]。

综上，在以往文献中，对高校继续教育利益相关者博弈研究更多侧重于定性规范分析，即使涉及到利益主体的博弈关系，也基本聚焦于对各利益主体之间的描述性分析，而对多元利益主体间的博弈策略抉择问题探讨较少。然而，在高校继续教育治理过程中，利益相关者众多，其合法性、合理性和权威性各不相同[9]，仅从办学所具备的基本要素及高校继续教育办学的特殊性来看，就涉及政府、高校、继续教育学院、学科性学院、教师、学习者、校外办学机构、用人单位等利益相关者[10]，且它们在运行与发展过程中形成了复杂的利益关系网络。 因而，如何在这错综复杂的关系中理顺利益相关者彼此之间的关系及行动策略的选择是提升高校继续教育治理水平的基础。 基于此，本研究基于博弈论，选取影响力最大、关系最为密切的政府、高校继续教育办学机构、社会公众三大核心利益主体，通过对利益主体在高校继续教育治理过程中的利益诉求及各利益主体的目标相关性分析，从微观主体的良性互动角度优化高校继续教育利益相关者的治理路径。

二、高校继续教育利益相关者博弈关系分析的适切性

博弈论，又称对策论，来源自英文“Game Theory”（游戏理论），属于运筹学的一个分支，主要研究各主体之间在进行选择时所产生的相互影响和作用[11]。博弈的目的是使各主体在平等对局中，通过对方策略来变换自身的对抗策略，从而实现获利[12]。 具体而言，博弈是指在特定条件中，基于自身利益最大化原则，参与主体同时或先后做出决策，并予以实施互动的过程[13]。 它对利益共同体中的各主体利益关系和行动策略的选择有着较强解释力。

在高校继续教育治理中，政府、高校继续教育办学机构、社会公众三大核心利益主体之间，既有共同利益追求，同时也存在着利益冲突。首先，政府可规制高校继续教育办学机构的办学行为，同时拥有较高的社会公信力，因而政府的介入不但有利于提高高校继续教育办学的质量，而且也容易获得社会公众的支持。 其次，对于高校继续教育办学机构而言，有着在短期内获得利益最大化的期许，从而会压缩办学成本，甚至违规办学，而对违规办学行为的遏制往往源自政府管控和社会公众的监督。最后，社会公众出于对自身利益的维护，通过对高校继续教育办学机构的监督以确保自身利益不受损害。 可见，这三大核心利益主体之间存在利益交织关系，因此适宜用博弈论分析各利益主体在博弈过程中的策略选择，从而使各利益主体通过科学决策与精准施策促进资源共享和优势互补，避免合理诉求被忽视或产生资源冗余现象。

三、高校继续教育利益相关者博弈关系中相关主体的地位与利益诉求

（一）政府

作为权力机构，政府往往会通过对教育提供者的准入、投资、服务质量以及学费方面的控制，干预高校继续教育的发展。政府在推进高校继续教育发展时，需兼顾社会效益和经济效益，因而对高校继续教育的发展有着监管办学市场和规范办学机构的责任。 在治理过程中，体现出以政府为主导计划性治理特色。政府在高校继续教育治理过程的策略可分为“作为”和“不作为”。 “作为”策略，指的是政府在高校继续教育发展过程中积极行动，包括对高校继续教育办学质量监控和社会公众监督行为的奖励。 “不作为”策略，指对高校继续教育办学机构违规办学，政府不予管理，既不出台奖惩措施，也不对主动参与监督的社会公众给予奖励。

（二）高校继续教育办学机构

高校继续教育办学机构的情况相对复杂，从严格意义上讲，可细分为高校内办学单位和校外办学机构，两者均为继续教育的实施者和执行者。 对于高校内办学单位而言， 期许拥有更大的办学自主权，希望得到政府的财政和政策支持，致力于提升高校继续教育治理的绩效。 对于校外办学机构而言，提高办学质量可能并不是出于自愿，而是受制于政府的奖惩或源自于与其联合办学高校和社会公众所给予的压力。 但是无论是高校内办学单位，还是校外办学机构都有会出现在短期内因追求利益最大化而降低办学经营成本的问题。 由此，便于博弈关系分析，将这两类利益主体统称为高校继续教育办学机构。这一群体在博弈过程中选择的策略为“依法办学”和“违规办学”。假定高校继续教育办学机构“依法办学”，其行为表现为严格按照政府相关规定办学，认真开展日常教学活动，并对教学质量严格把控。反之，高校继续教育办学机构“违规办学”则表现为对办学质量并无保证，通过尽可能压缩办学成本的方式使自身利益最大化。

（三）社会公众

社会公众包括学生、家长、用人单位等。社会公众希望政府在高校继续教育治理中有所作为，他们对经济效益和社会效益的追求中，更渴望获得包括经济和社会效益在内的综合收益，对于高校继续教育的发展拥有监督权，并可通过向政府相关部门投诉等手段保证自身的权益。而社会公众与高校继续教育办学者之间，存在着“供求”关系和监督与被监督关系。 社会公众从自身的利益角度考虑，其策略选择为“监督”和“不监督”。 假定“监督”，其行为表现为督学热情较高、主动性较强。 而“不监督”行为表现为事不关己，将高校继续教育的质量监控职责推给其他利益主体，参与监督的意愿不强、积极性不高。

四、高校继续教育治理中的利益博弈关系分析

博弈分析是用公式化的数学语言，表述各主体间的相互影响和作用，研究各利益主体间的策略互动行为[14]，它有高度抽象化的特点，能够抓住问题的本质与关键，适合用以分析利益相关者的复杂行为[15]。 由此，本研究以上述核心利益主体为研究对象，分析各主体在两两利益博弈过程中的策略选择。

（一）政府和高校继续教育办学机构的博弈分析

政府和高校继续教育办学机构作为主要的利益相关主体，彼此之间存在博弈关系。 政府为满足社会公众的学习需求，必须助力高校继续教育办学机构健康可持续发展。 在这一过程中，会对高校继续教育办学机构给予有效监管。 就政府而言，政府的目标是运用最少的财政支出，保证社会公众获得优质的学习资源。而高校继续教育办学机构的目标则是支付最少的办学成本，获得社会效益和办学利润最大化。 基于此，本研究提出以下假设：

假设1： 政府和高校继续教育办学机构都是“理性”利益相关主体。

假设2：政府可通过高校继续教育办学机构依法办学获取社会效益Rg。 但在这一过程中，政府需支出相应的财政成本Cg用于对高校继续教育办学机构的约束和管理。 若高校继续教育机构依法办学，通过质量提升保证办学品质，政府则会对参与办学的高校继续教育办学机构给予一定的补助奖励λCg（0≤λ≤1）。 如果，高校继续教育办学机构为追求经济利益最大化，缩减办学成本，违规办学并造成不良社会影响，政府则对其实施惩罚Pg（Rg＞Pg）。

假设3：高校继续教育办学机构为确保正常有序办学需投入成本Cce， 同时因依法办学带来社会效益Rce。如果，高校继续教育办学机构为追求经济利益最大化，违规办学并造成不良社会影响，总效益为－Rce。

在政府与高校继续教育办学机构博弈中，政府的博弈策略为：作为和不作为。 高校继续教育办学机构的博弈策略： 依法办学和违规办学。 通过政府—高校继续教育办学机构博弈收益矩阵分析可以得出以下结论（见表1）：

表1 政府—高校继续教育办学机构博弈收益分析

1.政府的博弈策略。 若高校继续教育办学机构选择依法办学时，通过Rg-Cg-λCg＜Rg可知，政府即使没有对高校继续教育办学机构实施监管，却获得了比监管时更好的社会效益， 那么政府就易产生“不作为”的行为抉择。 若高校继续教育办学机构产生违规办学行为时，那么（-Cg+Pg）-0=Pg-Cg，此时政府作为理性利益主体考虑到罚金等收入大于监管成本，会选择“作为”的行为抉择。通过算式推导可见，政府参与高校继续教育办学意愿和依法办学所获得的社会效益Rg、收取违法办学处罚Pg成正相关，而与政府需支出相应的财政成本Cg成负相关。

2.高校继续教育办学机构博弈的策略。 当政府在高校继续教育治理过程中选择“作为”，那么高校继续教育办学机构选择依法办学， 需付出一定成本， 同时也可获得社会收益及政府给予的奖励，这时其总收益为Rce-Cce+λCg。若进行违规办学且被政府处罚，总效益则为-Rce+Pg。 通过（Rce-Cce+λCg）-（-Rce+Pg）=2Rce-Cce+λCg-Pg可知，在政府选择“作为”这一前提下，决定高校教育办学机构是否依法办学的主要因素是社会效益Rce、办学成本Cce、政府对违规办学机构的惩罚Pg及政府给予的补助奖励λCg。其中，高校继续教育办学机构愿意依法办学与社会效益、政府对其的惩罚、资助奖励等要素呈正相关，与办学成本呈负相关。 假如，政府选择“不作为”策略，高校继续教育办学机构依法办学的总收益为Rce-Cce，违规办学却未被政府发现并处罚时的效益为-Rce，通过（Rce-Cce）-（-Rce）=2Rce-Cce可以推出，只有当Rce＞Cce时，获得的社会效益Rce高于违规办学的成本投入Cce， 高校继续教育办学机构会选择依法办学。

（二）高校继续教育办学机构—社会公众博弈分析

高校继续教育的可持续发展中，除政府与高校继续教育办学机构存在利益博弈外，高校继续教育办学机构与社会公众也存在利益博弈。 一方面，高校继续教育办学机构会通过缩减办学成本，增加收入提升总效益；另一方面，社会公众为获得良好的学习效果，要求高校继续教育办学机构向其提供优质的教学服务。因而，双方存在利益博弈关系，设定以下假设：

假设1：高校继续教育办学机构和社会公众均为理性利益主体。

假设2：高校继续教育办学机构保证依法办学需投入成本Cce， 实施依法办学可提升自身知名度Ace，同时会给社会公众带来效益Rs。 高校教育办学机构进行违规办学，会造成收入损失Lce。

假设3：社会公众不进行监督，高校继续教育办学机构若能依法办学，可保持初始收益不发生变化。如果，社会公众监督举报高校继续教育办学机构为追逐利益而出现违规办学行为，相关政府部门对高校继续教育办学机构进行处罚Pg，社会公众对于高校继续教育办学机构违规办学行为进行监督举报需付出成本Cs，同时会获得奖励ρCg（0≤ρ≤1）。

在高校继续教育办学机构与社会公众的利益博弈过程中，高校继续教育办学机构有两个选择策略：依法办学和违规办学。社会公众的博弈策略：监督和不监督。 通过高校继续教育办学机构—社会公众博弈收益矩阵分析可以得出以下结论（见表2）：

表2 高校继续教育办学机构—社会公众博弈收益分析

1.社会公众的博弈策略。 当高校继续教育办学机构依法办学时，当-Cs+Rs＜+Rs时，此时社会公众在没有参与监督的情况下，却获得更好的高校继续教育支持服务，作为理性利益主体，社会公众自然会选择不参与监督的行为抉择。当在社会公众监督的情况下，高校继续教育办学机构违规办学为（-Cs+ρCg-Rs），若社会公众不监督，高校继续教育办学机构违规办学的收益是-Rs，通过（-Cs+ρCg-Rs）－（-Rs）=-Cs＋ρCg可知，社会公众参与监督所付出的成本Cs小于政府给予举报高校继续教育办学机构违规办学行为的奖励ρCg，这时社会公众会选择监督。

2.高校继续教育办学机构的博弈策略。 当高校继续教育办学机构在社会公众选择监督的情况下，依法办学收益为（-Cce＋Ace），而在社会公众选择监督下却违规办学，其收益为（-Ace-Lce-Pg），那么通过（-Cce＋Ace）－（-Ace-Lce-Pg）＝－Cce＋2Ace+Lce+Pg可知，影响高校继续教育办学机构依法办学因素包括依法办学所需投入的成本Cce、提升高校继续教育办学机构知名度Ace、违规办学造成的收入损失Lce及处罚Pg，除与办学成本呈负相关外，与其他三个要素均呈正相关。如果，社会公众不参与监督时，通过（-Cce＋Ace）-（-Ace-Lce）＝-Cce+2Ace+Lce可推出，依法办学成本Cce、提升办学机构知名度Ace和违规办学造成的收入损失Lce是决定其是否依法办学的主要因素。

综上，在高校继续教育治理过程中，各利益主体间很难达到信息对称，但为清晰勾勒出各利益主体在博弈策略选择过程中的行为机制，本研究通过完全信息的静态博弈，推演出以下结论：一是政府所支付的监管成本和收取违法办学处罚，分别与其参与高校继续教育治理的意愿成负相关和正相关。因此，在博弈过程中，政府作为理性利益主体面对监管成本较高时，会做出理性判断，以辨别该项投入是否能达到既定的目标与期望。 若投入成本高，而收益较低，会在一定程度上削落参与热情，做出“不作为”的行为抉择。二是高校继续教育办学机构依法办学的概率与政府对违规办学机构的社会效益、提升知名度、奖惩收入等呈正相关，而与办学成本呈负相关。故而，为保证高校继续教育教学、人才培养质量，需要投入一定的办学成本，但是政府若能给予相应的财政支持，则可在一定程度上杜绝为压缩成本而产生违法办学行为。三是社会公众参与监督的意愿和奖励、高校继续教育机构依法办学为其带来的效益呈正相关， 而与监督成本呈负相关。因而，若其所需付出的监督成本符合自身预期，该群体将成为这一教育公共产品忠实且负责的监督者。但是，在现实博弈情境中，任何一方都难以在高校继续教育治理过程中，实现自身利益最大化，各利益主体间均有自身的需求与目标，同时各利益主体间存在着一定的利益冲突。为保证高校继续教育治理利益相关者内部平衡，确保其持续发展，利益主体之间需通过互相妥协和制约，重塑新的协作关系。

五、研究启示

为保证高校继续教育治理体系的顺畅运行，需优化各利益主体间的利益分配方式和明确利益主体的权责目标。 在治理实践的推行过程中，要在以下方面做出改进：

（一）转变政府职能，增加办学投入

当前，政府与高校继续教育办学机构之间存在行政管控与简政放权上的对立，受社会主义性质和计划经济体制的影响，我国高等教育管理带有“政策治教”的特色，强调权力控制和集中，偏重政府的直接管制[16]。 因此，完成从“管理型”政府向“服务型”政府转变显得尤为重要。 在治理运行过程中需明确政府职责，发挥服务形象，保障其有所作为，提高社会公众满意度。 另外，政府需进一步加大对高校继续教育办学机构的扶持力度。 “国家投资教育的终极意义还在于促进社会良性流动”[17]， 人力资本的重要性在这几十年来得到广泛重视，教育投资的回报政府也有所预见，对于通过高校继续教育发展培养应用型人才的期待也是政府投资的出发点之一。 具体可实施如下举措：一是根据高校继续教育办学机构承担的工作任务和取得的实际绩效，给予相应的经济奖励和补助，缓解办学机构的经费压力，以此调动和激发高校继续教育办学机构依法办学的积极性和主动性。二是对参与高校继续教育监督的社会公众群体给予肯定和物质奖励，激发社会公众参与的积极性和责任感。

（二）明确办学机构目标定位，健全约束机制

教育是一种服务型事业， 而非盈利性事业，在继续教育发展过程之中，需由“利益”育人转向“发展”育人。对于高校内继续教育办学单位来说，要明确管理定位，用好办学、招生自主权，重视教学质量，杜绝“重创收轻教学”现象。一方面，要提升教学资源的利用率，以降低参与高校继续教育发展的投资成本。另一方面，需建立利益约束制度，遏制过分逐利行为。利用法律及道德手段来规范和约束利益主体，及时有效地制止、引导和惩处不规范、不道德、不合法的逐利行为。同时，加强对校外联合办学机构的法律约束和制度规范，把高校继续教育利益相关者追求利益行为规范在政府所认可的范围内，引导其通过合法的手段获取利益。增强每一利益主体的利他主义意识，自觉坚持通过不损害他者利益的方式提升办学效益， 进而通过内外部的联动，形成良性磁场约束，确保高校继续教育办学机构健康可持续发展。

（三）提高公众维权意识，完善参与机制

高校继续教育质量高低直接触及包括学生、用人单位在内的主要社会公众的利益。 具体而言，高校继续教育所培养的人才质量高低，会对他们的经济利益产生直接影响，他们是高校继续教育最直接的利益群体。 因此，要将社会公众纳入高校继续教育监督管理体系，建立健全信息反馈治理机制和诉讼机制。 从而，确保接受继续教育对象的利益。 然而，社会公众受角色限制，参与学校事务管理有限，较少关注学校管理实务，而这一现象在普通高等教育中也较为普遍。 在高校继续教育治理过程中，由于政府相关部门、高校继续教育办学机构占据着资源优势地位，并享有分配、控制权，政府和高校管理人员相较社会公众有着更多的话语权，从而导致社会公众在参与高校继续教育治理过程中产生角色认知和身份定位的偏差。 因此，在高校继续教育治理过程中，需明确社会公众参与范围与职责，并通过奖励举措，促使其严格落实课程、教学的监督和评价工作，致力于高校继续教育办学质量的提升。

总之，治理是多元化社会变革中重建各利益相关主体力量平衡的一种机制，其实质要义是重构各利益相关主体的权责或利益[18]。 改善高校继续教育治理体系，促进科学发展的关键是协调具有各自诉求的利益主体特定目标和它们之间的矛盾与冲突[19]。高校继续教育利益相关者的利益协调与整合，不仅可以使各利益主体更好地秉承共建共治共享的高校继续教育治理格局，而且也可使其真正遵守集体公约，实现一荣俱荣、一损俱损的集体效应。 当前，高校继续教育管理模式正向“协同治理”转变，在这一转型过程中，需“解构”与“重构”利益主体之间的关系，促进政府、高校继续教育办学机构与社会公众的积极互动，保证各主体间的信息对称。 通过创新协调发展机制，促使利益相关各方形成合力，从而促进高校继续教育利益相关者协同治理的实现。

注释：

①文中博弈公式字母含义及其简称，政府government（g）、继续教育continue education（ce）、社会公众Social-Public（s）、效益return（R）、惩罚punishment（P）、成本cost（C）、知名度awareness（A）、损失loss（L）。