转入善治：高校继续教育迈向治理现代化的时代议题

□许日华

从治理理论引入我国教育领域的时间看，高校继续教育治理与高校治理在20 世纪90年代几乎同时引入[1]，但从演变历程来看，目前高校治理研究的文献已经非常丰富，涌现出了一批相对成熟的治理理论、治理模式，而高校继续教育治理的研究却相对滞后。 在这种背景下，高校继续教育治理迈入现代化的路在何方？ 我们认为，国家把各个领域的治理体系和治理能力现代化建设提升到紧要议程，已经不允许高校继续教育治理走跟随型的发展路径，高校继续教育治理不可能再重新演绎我国高校治理的探索历程，而是要选择后发型的策略，即在客观审视高校继续教育治理现状的基础上，立足国内外治理新前沿，批判性地借鉴和吸收公共领域和教育领域已有的相关治理模式，找到最能有效靠近或迈入治理现代化的道路。把“善治”带入高校继续教育治理领域，不但能够为其理论研究与实践推进提供一个较高的起点，还是催生高校继续教育治理尽快走向现代化的关键。

一、高校继续教育传统治理模式的反思

继续教育作为我国高校内部的一个办学领域，长期以来， 在政府和高校科层办学体制的影响下，逐渐形成了三种模式。一是直线制“实体型”一级管理模式，其结构由“校长办公会议→分管副校长→继续（成人）教育学院”组成；二是职能制“非实体型”二级管理模式，由“校长办公会议→分管副校长→继续教育管理处→继续（成人）教育学院及各继续教育办学单位”组成；三是直线-职能制“实非混合型”管理模式，由“校长办公会议→分管副校长→继续（成人）教育学院→相关继续教育办学单位”组成[2]。其中，第一种模式的主要特征是继续（成人）教育学院代表学校集办学和管理于一身；第二种模式是继续教育管理处主要承担管理功能，继续（成人） 教育学院及各继续教育办学单位主要承担办学功能；第三种模式是继续（成人）教育学院既负责办学、又负责管理相关继续教育办学单位。总之，不管是哪种模式，它们都隶属于“以行政管理为主导”的范畴，均把公共行政的管理文化奉为圭臬，恪守以目标、层级、规则、服从和管制为特征的管理信条[1]。 具体言之有以下表现。

（一）治理方向：把调控和服从作为主要的目标

传统模式对影响高校继续教育办学的内外众多主体考虑不够，尤其当不同类型的主体在其利益发生冲突的情况下，它们不是以组织合作、谈判协商、服务监督等形式来解决问题，而是通过一系列的层级设计、制度规则、人事任命、行政施令以及考核评估与奖惩等途径， 突出强调政府教育主管部门→高校→继续教育相关机构→师生群体等自上而下的控制和自下而上的服从。传统治理模式的理念、规则、机制与活动等，主要彰显的是上级管理部门的价值利益和诉求，下级机构或师生群体处于被动执行和受管控的地位。

（二）治理内容：适切“学历型教育”的任务治理体系仍未根本改观

在相当长的一段时间内，我国高校继续教育把补偿成人学生的学历作为一项重要办学任务，为此，它着重突出以学科专业为中心并进行系统化知识的教育与培训，在治理任务体系上以按部就班完成各项教学计划和循规蹈矩遵从各项管理规定为其典型呈现[3]。 随着人们获取高等学历的压力得到大幅缓解，当前高校继续教育办学承担着各类各样的学历教育和非学历教育的多重任务， 这种形势，要求高校继续教育在顺应和引领学员学习需求、招生形式、教育教学以及学习时限等方面采取更加灵活、开放、弹性的形式，并以此再构治理任务体系，但从实践运行来看，高校继续教育在这方面并没有彻底展开适应新形势的治理任务变革。

（三）治理主体：政府和高校没有给其他主体参与治理留下应有的空间

当前社会各领域、各行业、各类机构与组织以及广大社会成员逐渐与高校继续教育办学建立了广泛的互动与联系，相互之间已经演化成一个纵横交叉、利益互涉的复杂关系网络。在这种网络下，高校继续教育治理的主体之间需要进行多中心协同治理，根据各个主体的地位、身份、次序、资源以及信息占有等多种因素综合权衡它们应该在治理体系中占据什么位置、承担什么角色、完成什么任务等。 但目前高度依赖政府、高校等单个治理主体形成的自上而下或简单的单向度治理痕迹仍很突出，对于其他相关利益主体所能发挥的治理作用普遍重视不够，或者即使有也是将各个利益相关主体进行简单地叠加，没有构建一种网络化的治理框架[4]。

（四）治理手段：主要采用工业时代管理学提出的经典“五步法”方式

传统治理模式为实现高校继续教育办学的既定目标和任务，普遍采取计划、组织、指挥、协调和控制“五步法”的方式[1]。这种管理方式过于单一，在官僚体制内能够彰显效率性， 但它很难适用于市场、社会组织等领域的治理主体。例如，在政府与市场或高校与市场之间，这种“五步法”方式不但不能发挥作用，还有可能抑制市场活力，更为有效的方式应该是规范双方合作的契约制度，同时加大各方监督力度，以最大程度避免任何一方无故违约现象发生。

通过以上分析，可以看出高校继续教育的传统治理模式已经遭遇了严重的“治理化”危机，它们既在当前的高校继续教育办学实践中显示出了很大的不适应性，更不能指引高校继续教育治理迈入现代化的建设方向，为此，需要寻求更为有效的治理理论或模式。

二、把“善治”带入高校继续教育治理领域的比较优势

善治（Good Governance）是随着公共治理理论的发展而提出的新概念， 简单来讲就是好的治理，是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征是政府与公民对公共事物的合作管理，是政府与市场、社会的一种新颖关系，而这种关系就是善治模式[5]。 在善治模式中，有两个方面最为重要，一是在治理方向上要求实现公共利益最大化，二是在治理的途径上强调多元主体的共同参与。这两个方面是有机统一而不是相互割裂的关系，也就是说善治要求各参与主体不但要树立为实现公共利益最大化而努力的良好愿望，还要能够采取实现公共利益最大化的治理手段[6]。 把善治引入到高校继续教育领域，恰当的诠释方式是需要各治理主体能够“做正确的事（方向正确）”和“正确地做事（手段正确）”。比如，对政府来说，如果只是确立了实现高校继续教育公共利益最大化的良好目标，而在治理的过程中却过度使用集权和控制的手段，那么就很难称为“善治”，反之，如果市场主体仅是从个人利益最大化的角度去考虑做事情，那么就很难保障这类主体在参与治理的过程中提供的各类资源能够有效服务于继续教育公共利益最大化的目标，因此也不能称为“善治”。

长期以来，大学已经形成了形式多样、种类繁多的治理模式。 早在20 世纪七八十年代，迪特玛·布劳恩（Dietmar Braun）等学者就提出了以美国为代表的顾客/市场模式、以英国为代表的共享模式以及以日本为代表的寡头/科层模式[7]。目前人们普遍认为，高校治理模式主要有学术治理、科层治理、共同治理以及创业式治理四种[8]。 善治模式与这四种模式相比，主要有以下优势。

（一）治理权力的比较

学术治理突出强调教授治校，要求学术同行掌管各项权力；科层治理突出基于合法性的理性权力，在组织结构严密的体系中强调下级服从上级；创业式治理是基于获取更多的外部资源，强调外部力量参与大学治理同时要建立强有力的核心行政领导，确保决策高效和学术服从于行政；善治模式和共同治理两种模式均强调权力的多元、开放与共享，但共同治理主要出于平衡各主体的利益角度来提出权力的配置问题，以此维护和实现自身在治理结构中的权益，而善治模式主要针对政府的强制力量在治理体系中过大乃至唯一由此所引发的弊端提出，强调应该使公共权力中心多元化， 除了政府以外，各种机构只要得到公众的认可，都可以成为公共权力的中心。高校继续教育作为一个关联政府、高校、市场、社会等众多机构的领域，推进其走向治理现代化，目前最关键、最棘手的问题是在政府主导办学的情况下，高校办学自主权不够、缺乏活力，市场和社会等主体参与不充分、缺乏实质性融入。因此，高校继续教育治理需要在合理吸收其他治理模式有益成分的基础上，更多地依赖善治理论的权力观来解决这些问题。

（二）治理边界的比较

学术治理强调教师参与，科层治理主要强调教师与学校高级管理人员参与，创业式治理主要强调大学的高层管理人员参与，从参与的情况看，这三种治理模式主要还是少数群体的单边治理，而共同治理模式则把治理边界引向了“多元共治”。共同治理强调，参与治理的人员除了学校的教师与高级管理人员外，还应包括学校的学生、职工群体以及外部包含各级政府在内的各类利益相关者。善治模式不但强调多元共治，而且还强调治理主体互动的伦理标准主要不是利益对抗与博弈，应是“合法性、法制、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正”等[9]；同时善治进一步模糊了公共领域（国家）与私人领域（社会）的明确界限，以此更加突出二者的依赖关系，但值得指出的是，强调二者的依赖关系主要是基于各自的需求、能力、优势、责任形成一种互补、互联、互制的交互网络，“并不是否定政府的角色、地位和功能，政府不但是教育治理的当然主体，甚至仍然是最重要的主体，具有不可替代的作用”[10]。 由此可见，善治模式不但符合治理现代化的发展导向，也更加符合高校继续教育治理的实际。

（三）治理关系的比较

学术治理强调教师之间的辩论与讨论，至于能否达成一致并不重要；科层治理主要围绕权力运行突出不同岗位和职位之间的命令与合作，强调效率与组织影响力；创业式治理注重以扁平化的管理层级落实高层管理者制定的决策、规则与制度，突出量化评估与绩效管理；共同治理则糅合了不同参与主体的利益诉求（既有冲突也有相同），其互动模式往往是冲突与合作并存，结果常出现为了实现个体或群体的目标和意愿，只能寻求组织目标的次优化；善治模式在处理治理关系上强调各方的有效互动，把合作基础建立在公共利益和市场原则的认同之上，为了能够更好地体现公开、公平和公正，它高度重视灵活的利益表达机制的建构，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同等方式实施对事务的管理。

把善治模式与其他四种治理模式进行对比分析，并不是为了证明善治模式可以在高校继续教育领域占据绝对性的唯一地位。因为从大学的发展历程中来看，任何一种治理模式独霸天下的现象都很罕见，没有严格的最好的权威模式，它们更多地在大学组织变革与治理变迁中共存[8]，鉴于此，我们在选择高校继续教育治理模式上，需要摒弃任何一个治理模式绝对正确的观念，但在树立这种观念的同时，并不妨碍在合适的时空内选择一种主导性的模式运用于特定的领域，这种主导性的模式一方面要保证自身的优势地位，另一方面还要不断汲取其他模式的优势，以此不断地丰富和完善自己。 从这个意义上说，把“善治”模式带入高校继续教育领域并作为一种主导型的治理模式是有充分正当性的。

三、“善治”模式在高校继续教育治理中解决的关键议题

在高校继续教育治理领域推行善治，需要运用善治的核心概念阐述、分析和解决这个领域的关键问题。 公共利益最大化作为善治模式中的核心概念，是一个理想的理论分析工具。 公共利益最大化是一个复合概念，由“公共、利益、最大化”三个简单概念组合而成，在这三个简单概念中，利益、最大化两个概念对于我们日常生活理解和学术研究均构不成大的障碍。利益通常指能够满足人的需要的对象，是人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件；最大化与最小化相对，其背后指向的图式我们也容易形成共识。但在认识“公共”这个概念上还存在颇多歧义，由此而形成的公共利益这个概念更是引起人们的纠缠不休，这诚如美国著名学者珍妮特·V·登哈特（Janet V.Denhardt）等学者在《新公共服务》一书中所言，“在最近的100年里，公共利益这个概念曾受到过各种各样的嘲弄、称赞、拒斥和复兴——在它意指什么或者它是否是一个有用的概念这一点上，人们几乎没有留下什么共识。 ”[11]尽管如此，众多公共管理学家从不同视角对公共利益的有益阐释，还是为我们解读高校继续教育公共利益最大化的相关问题提供了理论参考与反思。

（一）公共利益指谁的利益

公共利益也指公众利益，对于如何确定公众利益的范围，有两种影响力较大的划分标准。 一是由德国学者Leuthold 在《公共利益与行政法的公共诉讼》一文中提出的“地域标准”，即公共利益就是特定地域或空间内的大多数人的利益；二是由德国学者Neumann 提出的“人数标准”，即公共利益代表一个不确定多数人的利益[12]。 我们认为，这两种标准都不能帮助我们精准诠释高校继续教育的公共利益，因为地域标准主要把公共利益限定在特定地域的大多数人身上，但它的弊端在于很难把不在这个地域内但同属于高校继续教育职业共同体的群体容纳进来，而人数标准用“不确定”的多数人来定义“不确定”的公众，涉有同义反复之嫌，很难进行操作，为此需要对“不确定”进行再界定。 我们认为“代议标准”可以解决人数标准中的“不确定”问题，代议标准借鉴了“代议制”的理论思想。代议标准对于高校继续教育的公共利益而言，主要指参与高校继续教育治理的主体以及他们所代表的群体的利益。 代议标准在操作的过程中，要求凡是与高校继续教育利益相关的主体都应该包含进来，否则它所指向的公共利益就有失正义伦理。

（二）公共利益应如何整合

在高校继续教育领域，存在着以学员发展为主的个体本位、以经济社会发展为主的国家本位（政府本位）、以知识创新与传递为主的学术本位以及以产业行业企业为主的社会本位和市场本位等众多不同的利益取向。 多年来，人们都试图整合这些不同的利益取向以形成公共利益。 但不容忽视的是，现实中持不同利益取向的各类主体之间时常存在着尖锐的冲突。 例如，在社会与高校之间存在着价值目标的应然与实然的冲突，在学员与学校之间存在需求目标多元化与产品供给一元化的冲突，在教师与学员之间存在着教学思维的形而上与形而下的冲突[13]。 这些冲突的形成，与长期盛行于公共事务和高等教育等领域的以下三种公共利益整合观有密切关联。

一是取舍式整合观，这种观念主要把公共利益视为某个集团或团体的利益，是对公共利益的一种狭隘理解。例如学术治理模式下所形成的教师群体的公共利益是这种观念的典型体现。二是拼盘式整合观，随着现代管理理论发展，科层治理模式下的高校或政府也逐渐重视各类参与治理主体的利益，但他们所谓的公共利益实质上是各方特殊利益的加总、汇总或拼凑，是表现在政策文件中的各方利益的简单罗列或者仅是形式意义上存在的理事会或董事会，并不是真正意义上的公共利益。 三是妥协式整合观，这种观念较拼盘式利益整合观有长足进步，因为它注重各方利益实质性整合以形成公共利益，但这种观念以理性选择理论为基础，把利益各方视为精致的利己主义者，擅长自利算计，因此这种观念下形成的公共利益往往是各方计算、博弈、妥让的结果，通常只能追求组织目标或利益的次优化。

为进一步优化高校继续教育公共利益的整合，我们主张在善治模式中倡导融合式整合观，这种观念是在进一步反思妥协式整合观的基础上提出的。妥协式整合观最大的弊端是当自我利益与公共利益发生冲突时，往往会为了寻租自身利益的最大化而僭越规则或退出治理集团，从而导致公共利益受到损害或者不稳定。融合式整合观把高校继续教育的公共利益建立在各主体的共同利益基础之上，即主要聚焦、关注、解决以及整合各主体普遍感到的共同需要，比如人人皆可学有所教、学有所成、学有所用的需要。 这些共同利益或需要，是从私人利益内部和私人利益之间产生但同时又离开和超越了私人利益之后所沉淀下来的基于共同价值观的利益， 它着重指向被各主体普遍认可的集团愿景，折射的是集团共同的意志、目标、偏好和意图[11]。 融合式公共利益整合观对于高校继续教育治理参与主体来说，既需要在不同层面达成广泛认同的共同价值取向，比如全球层面、国家层面、区域层面、学校层面等，也需要在长期价值取向和短期价值取向上形成稳固的共识。

（三）公共利益该怎样实现

1.打造各主体共同参与的治理空间。 当前，在高校继续教育治理的外部，办学主导权主要集中在政府层面；在高校继续教育治理的内部，主导权主要集中在学校层面。 因此，打造各相关主体共同参与的良好空间，核心焦点问题就是需要政府和学校分别向相应的治理主体分权。 在外部层面，政府首先需要向学校下放权力，让学校摆脱对政府的过度依赖，增强办学的主体性和专业性；其次要向相关社会组织转移权力，围绕政府想办而办不到或办不好的领域，通过权力资源再配置给予社会组织更多的独立发展空间，使他们在各方的利益表达、独立评估、社会纠偏等领域充分发挥调停人的角色；再次要向市场主体转移权力， 在效率和质量层面，政府应尽可能地多让市场主体有更多的参与权和评判力，通过引入市场的竞争机制，大力激发高校办好继续教育的内驱力。 在内部层面，高校要通过分权，构建对等参与、沟通顺畅、各负其责、各承其重的内部治理格局。宏观层面关于高校继续教育办学规划与方向的任务主要由学校治理委员会承担，中观层面关于办学任务的组织与实施应让职能部门和相关学院有更多的话语权，教育教学的具体组织实施师生应发挥更大作用。

2.提升各主体广泛参与的治理能力。 各主体即使分享了参与治理所需的相应权力，也不一定能够推动高校继续教育治理实现善治。实现善治的第二保障条件还需要具备相应的治理能力。提升治理能力对于政府和高校来说，最重要的是改变以往科层治理模式下所形成的角色惯习，他们应该分别在不同层面发挥“元治理”角色，在确定、表达公共利益最大化的愿景或方向上发挥导向性作用， 另外，在决策和行动上要能够坚守公共利益最大化的道德和伦理标准，例如，当某事对公众有益时，那它就是高于某事只是有益于部分公众时的一个利益标准。提升治理能力对其他参与主体来说，需要在全面提升各主体治理能力的基础上， 着重培育弱势群体、边缘化群体的参与意识和能力。

3.建立各主体互相信赖的信用体系。 由于基于共同价值观的公共利益是在众多私人利益、特殊利益、局部利益的基础上生成的，因此，对于能否超越自身利益而实现公共利益，仅从权力和能力两个方面并不能保障这个问题得到有效解决，还应从精神层面和法制层面建构可靠的信用体系。 为此，一方面要根据公共利益倡导规范和价值，充分激发各主体之间互相激励和自我强化的作用，例如，当政府和高校的关注焦点始终是公共利益并坚决为此而行动时，其他主体对此的信任度也会增强并强化自我践行意愿；另一方面，要通过规范法规流程、实施契约化治理、全方位监督等多种途径，提升威胁公共利益最大化的违约成本，保证信用体系在良好的法治环境下得以运行。

四、“善治”模式下高校继续教育的行动逻辑

在善治模式下，为实现高校继续教育治理的公共利益最大化， 重要行为主体该承担什么样的角色，实施何样的行动方式和规范，也是需要作出回答的现实问题。

（一）高校继续教育治理中的政府调控

从新中国成立以来政府在高校继续教育治理中履行的角色和行为方式来看， 主要有以下两种：一是在改革开放以前，政府集投资者、举办者和管理者于一身，一切办学行为均通过指示、通知、命令等包办方式来体现；二是改革开放以后到“十八大”前，政府开始松动“包办”办学倾向，下放了部分办学权，但行政管治色彩依然浓厚，高校仍处在被动执行的地位。“十八大”尤其是“十九大”以来，党和政府高度重视国家治理体系和治理能力现代化建设。 2019年党的十九届四中全面审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，更是把包含高校继续教育领域在内的各个领域都要加速推进治理现代化建设提上了紧要议程。

以善治推进高校继续教育治理现代化建设，一方面， 政府需要从自身扮演的角色上作出率先改变，应从传统的“全能政府”向现代的“有效政府”转变，从“划桨者”向“掌舵者”转变，从“政策治校”向“依法治校”转变，从“传统管控”向“现代治理”转变。另一方面，在治理方式上，政府既要善于运用规划、拨款、立法、政策、监督和问责等规制性现代治理手段，也要善于运用咨询、听证、协商、服务、特许与奖励、志愿性服务和自我服务等非规制性手段[10]。

在治理内容上应着重做好以下治理任务。一是制定发展新规划，《中国教育现代化2035》 等国家层面的重要规划中已经为高校继续教育发展指明了方向，今后的重点应是各级各地政府结合本区域的情况，从科学发展、统筹协调的角度制定专项的高校继续教育发展子规划。 二是加强宏观立法，依法治国、依法治校均强调法制的重要性，推动继续教育发展宏观立法也是世界发达国家的普遍做法。与教育其他领域相比，目前我国继续教育领域始终没有任何一部国家层面的上位法，为此，今后这项工作理应纳入国家相关机构和部门的重要议事范畴。 三是强化政策制定与实施，现有的政策体系仍比较粗糙且缺乏配套的操作性规定，致使政策无论是制定层面还是实施层面，效果都不太理想，应进一步完善各级各类的发展政策，补充配套协调性的政策，细化各项政策可操作性的实施规定。 四是大力营造良好发展环境， 为进一步调动市场力量、社会力量参与高校继续教育治理，各级政府应该营造更好制度环境、合作环境、竞争环境以及资源保障。

（二）高校继续教育治理中的学校主导

学校自身承担的办学功能与任务，决定了其在高校继续教育治理体系尤其是内部治理体系中的主导地位毋庸置疑。 当前，学校的办学主导行为较善治的要求仍有很大差距。 在学校的决策体系中，仍很大程度上存在着内部治理主体“一言堂”现象，外部行为主体参与不够；在学校与学院之间，由于存在某种委托-代理关系， 使得学院往往利用信息不对称以虚报、诉苦、隐瞒、歪曲的方式从事机会主义行为，加大了学校绩效问责、准确评判的难度，进而稀释了公共利益最大化的追求；在学院与学院之间，在资源争夺和锦标赛模式的诱导下，更多采取了对抗策略而非互相合作。

为此， 需要对学校主导的作用进行更好地完善。一是要在构建终身教育体系的时代背景下强化办学任务的治理，高校继续教育要走与普通全日制高等教育的错位发展之路，在办学理念、学习方式、课程内容等方面进一步打破办学体制和机制障碍，做到依据学员需求而定，注重实效。 另外要高度重视学员的教育质量，特别是非学历教育，在没有毕业证书和学位证书的情况就可结业的现实，学员的水平能否得到社会的认可，完全取决于培养质量的高低。 二是推动高校继续教育内部治理结构的变革。 学校在架构内部治理结构上，应在应对教育市场需求和彰显社会力量参与办学上更具特色和优势，大力邀请企业、行业、产业以及社会等外部治理主体和学校内部被边缘化的治理主体实质性地参与到内部决策、内部改革、内部管理、内部运行等各项事务中来，真正发挥多元善治的有效力量。 三是探索“管、办、督、评”分离协作的治理体制。按照“管办分离和分而不离、集权管理和分权协作、一主两翼和分类指导”的原则，建立“校长办公会议→分管副校长→继续教育与培训处→继续教育学院及学科性学院”为主体、“继续教育管理委员会与继续教育督导委员会”为两翼的分权协作的治理体制。

（三）高校继续教育治理中的学员参与

高校继续教育的学员不同于教育体系中其他类型的学生，他们大多已经成人，具备了相当程度的参与意愿与能力，因此这类主体的重要性不应该被忽视。 学员的参与，一方面学员可以推动高校继续教育的决策更加合理并达到维护自身合法权益的需要；另一方面学员在参与的过程中，能够与各方建立良好的心理契约，更易于在基于信任、合作和共同价值观上达成共识，减少在治理过程中由于隔离或不理解带来的交易摩擦。

学员参与治理， 需要明确参与的边界和范畴，原则上凡是与学员有重要关系事务都应该让其参与进来。 为提升学员参与的效果，一方面需要引导学员充分把握和了解国家、各级政府以及学校发展继续教育的政策和相关知识，弄清从何而来、向何而去的问题，树立良好参与的宏观知识框架；另一方面引导学员参与并承担高校继续教育日常事务中与自身相关的治理责任与义务，使学员着重围绕立德树人、专业学习、社团活动、实验实践、生产劳动等事务，从体制机制建设、人才培养方案制定、管理规章、行为规范上有一定的话语权。

实现学员参与治理，首先需要明确学员与其他治理主体之间在治理体系中是平等的、共在的关系；其次，需要让渡学员参与治理的相关权力，除了将一些直接涉及学员生活和学习的事项交由学员自治外， 还要在合理可控的范围内把诸如行政事务、教学事务、学生事务等方面权力让渡一部分给学员， 使其能够在治理过程中发挥建议、投票、监督、评价、旁听甚至是决策的作用；三是进一步优化和供给学员参与治理的制度保障，除了将现有制度条款中涉及学员参与内容进一步转化为能够具体操作和实践的细则指南外，还可以创设诸如学员听证制度、学员参议制度、学员自治章程等新型制度形式；四是充分利用校园网、在线办事大厅、校园热线、微博、微信公众号等网络平台，探索学员参与治理的“互联网+”渠道。

（四）高校继续教育治理中的专家导引

专家是指在学术、技艺等方面有专门研究或特长的人，专家参与治理是我国推进治理体系和治理能力现代化建设的必然要求和趋势，这是由于随着现代治理的日趋复杂， 仅靠感性认识已经难以胜任，必须更加依赖具有专门知识和才能的知识精英的作用。专家在高校继续教育治理中的导引作用主要体现在批判性的建言、独立性的思考、传承性的创新等方面。

专家导引的领域主要集中在三个方面。一是理论领域， 专家在理论研究中承担着重要的使命，反映在治理领域，从早期的老公共行政理论到后来的新公共管理理论再到当前的新公共服务理论，治理理论之所以能够持续不断地向纵深推进，与众多专家的实践反思与理论建构密不可分。当前在继续教育领域，关于治理理论的研究，与公共领域和其他教育领域相比，已经滞后，这就更加需要专家在批判反思继续教育治理实践的基础上，提出更多的有效治理理论。 二是实践领域，当前高校继续教育治理实践依赖一线工作者的实际“经验”进行推进的现象尤为突出，成为了朝着科学化、现代化的治理方向演进的重大障碍，改变这种现象，一方面需要既有的高校继续教育实践工作者得到专家的更多的指导和帮助，另一方面需要为高校继续教育实践输送新鲜血液，让更多的专家实际参与到高校继续教育治理实践中来。 三是政策领域，专家能够为政策设计与制定提供尽可能全面的信息资源，能够通过循证为政策决策提供依据，能够通过扮演中立角色引导政策标准朝着公共利益最大化的方向打造。

让专家导引的价值产生实效，一是需要政府和高校对于专家提出的意见，能够从理性、偏激等多方面加以研判，真知灼见应认真吸收，既要避免洗澡水和孩子一同泼掉的现象发生，也要避免不分国情和实际需求照单全收。 二是通过优化校、院两级教代会、学术委员会、学位委员会、课程建设委员会、教学指导委员会等组织平台的章程、议事规则，通过拓展党委会、办公会、座谈会、研讨会、专题会的参与范畴，为校内教师专家群体参与高校继续教育治理提供便利条件，同时大力聘请校外专家担任学校各层级的理事成员、顾问以及相关负责人等。三是积极打造高校继续教育治理的智库。智库是围绕理论、实践、政策的有效结合集聚专家的平台，从服务高校继续教育治理层面来看，当前亟需打造三类智库，即官方智库、高校智库以及民间智库，壮大这些智库，需要相关部门在“给名分”“给政策”“给任务”“给资助”上提供更多的创新、更好地扶持。

（五）高校继续教育治理中的社会协同

在与高校继续教育治理相关的利益相关者群体中，除了政府、学员、学校、专家等主体外，还有合作单位、用人单位、社会评价、国际交流、媒体乃至竞争者等系列群体，后者对于高校继续教育治理而言，主要发挥社会协同的作用。 强化这些主体的社会协同运行逻辑，源于高校继续教育的人才培养质量的社会认可度不高，成人学生最大特征就是来源多样化、需求多元化、培养多体化。目前高校继续教育还缺乏真正意义上的开放合作型办学思维，在以校政合作、校企合作、校际合作、中外合作等途径推动与其他众多主体的联动治理上还很不够。

为在高校继续教育的善治中充分发挥社会协同的逻辑，首先需要强化社会协同的制度与平台建设，制度层面要围绕合作的方式举措、资源配置以及相关的权力和义务等领域，通过平等协商达成共识，在平台层面，要着重强化继续教育亟需的合作交流平台、实习教学基地和网络共享平台三大平台建设；二是充分发挥社会机构独立开展质量评估的功能，长期以来，碍于技术和信息等方面的原因，第三方监督机构在这方面所发挥的作用远未达到预期，今后应充分利用“互联网+”技术，充分利用信息的互联互通互享，大力支持第三方监督机构建立基于现代信息技术支撑的高校继续教育质量监控平台，让他们在监控高校继续教育质量方面发挥更大作用。三是打造服务“一带一路”战略的国际社会协同体系，从服务“一带一路”建设出发，在明确各方共同发展愿景的前提下， 从挖掘新的合作伙伴、开拓跨国联合培养新模式、创新校企国际合作模式等方面做好相应的规划与实施，大力开拓高校继续教育国际社会协同创新实践。