技能型社会的内涵、功能与核心制度

□张学英 张东

一、问题的提出

尽管各国在政治体制、经济体制等方面有很大差异，但均将劳动力技能开发与就业视为重要的民生问题。比如，日本以企业内培训著称，企业承担了特殊技能培训，但政府仍以公共职业训练的形式推出针对通用技能、岗前培训、弱势群体的公益性人力资本投资， 同时对企业内训练给予经济资助、制定制度规范；新加坡建构了面向存量劳动力技能开发的劳动力技能资格鉴定制度（WSQ），为院校毕业生、失业者、转职者、技能深化需求者等多个群体提供适切的职业培训项目，旨在通过技能提升促进劳动力平抑就业波动；韩国政府推动建立劳资民政相生的劳动力开发机制，旨在通过多主体参与、工作岗位创造帮助劳动力应对技术进步下的就业变迁。

中国作为人口大国，低端劳动力推动了劳动密集型产业几十年的迅猛发展，但遭遇了人口老龄化、少子化导致的青年劳动力短缺，在从劳动密集型产业向技术密集型产业转型升级中，存量劳动力和传统劳动力开发均面临着转型压力。 基于此，中国政府出台了一系列针对劳动力技能开发的政策：2017年出台的《新时期产业工人队伍建设改革方案》提出“构建产业工人技能形成体系”，2019年出台的《职业技能提升行动方案（2019—2021年）》提出“全面提升劳动力技能水平和就业创业能力”，2021年4月全国职业教育大会提出建设 “技能型社会”，2021年6月人力资源和社会保障部印发 “技能中国行动”实施方案，2021年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》提出于2035年基本建成技能型社会。在中国，劳动力技能开发不仅仅是关乎就业的民生问题，更是关乎国家经济转型的发展战略问题。

中国的劳动力技能开发被提升到国家建设技能型社会的战略高度，这无疑彰显了劳动力技能开发的重要性。那么，技能型社会的内涵是什么？技能型社会有哪些功能？ 技能型社会建设有哪些经验可循？怎样建构技能型社会？ 这些将是本研究思考的主题。

二、建构技能型社会的理论基础

（一）人力资本理论

20 世纪60年代， 美国经济学家西奥多·舒尔茨（Theodore W.Schultz）提出，现代农业增长的重要原因已发生变化，不再是土地、劳动力或资本存量的增加，而是人的技能提升与知识增加[1]，由此提出了人力资本的概念，并与加里·贝克尔（Gary S Becker）和雅各布·明塞尔（Jacob Mincer）并称为人力资本投资的三大代表人物。人力资本是寓寄在人身上的知识、技能、经验和健康等，通过人力资本投资，劳动力的人力资本存量增加可以促进收入提升和经济增长， 人力资本投资的形式有正规教育、在职培训、迁移和健康投资等。不过，人力资本存量会随着时间的推移而贬损，因此，从劳动力的经济生命周期看，为应对人力资本存量贬损，动态的人力资本投资是非常必要的[2]。 雅各布·明塞尔（Jacob Mincer）建构了人力资本贬值—补偿模型，他指出在人的经济生命周期内，人力资本存量贬损是年龄的增函数，而人力资本投资效率是年龄的减函数[3]。

从经济增长的角度看，人力资本理论为建构技能型社会提供了指引。 其一，人力资本理论将劳动力从单一的数量概念拓展至包含数量和质量两个规定性，促进世界各国重视教育投资，发展知识型经济、信息经济，促进了经济增长，反过来又进一步促进了技术进步。 因此，在工业4.0 的技术进步与经济转型中，在中国从粗放型经济增长向集约型经济增长的转型过程中， 投资劳动力的素质提升，建构技能型社会才能匹配技术进步下全产业链发展的需求。其二，在劳动力的经济生命周期内，考虑到人力资本投资效率是年龄的减函数，建构技能型社会要从全生命周期为劳动力供给适切的技能提升项目， 尤其是在科技进步速度加快的当今时代，劳动力面临着更为频繁的就业变迁，技能知识积累和技能提升的主动需求比以往更为迫切。 同时，还要特别帮助处在经济生命周期后期的弱势群体提升技能以防范或应对失业，技能型社会的技能形成制度是充分体现包容性发展理念的制度集合。

（二）吉登斯的社会投资型国家

英国社会学家安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）认为，传统福利制度是为应对外部风险而采取的被动的事后补偿，是消极的福利制度，他提出“事先防范”的理念，实施积极福利制度以切断风险根源[4]。吉登斯倡导从福利国家模式转向社会投资型国家模式[5]，对失业的治理从以往发放失业救济金维持失业者生存的简单保障方式，转向由国家将资金用于教育和培训以提升劳动力的技能水平和就业能力；倡导“机会均等”，通过提升弱势群体的抗排斥能力以实现公平。

从国家治理的角度看，吉登斯提出的社会投资型国家为技能型社会的建构提供了指引。 其一，技能型社会旨在通过提升劳动力的技能水平和就业能力改变其生存状态，确切地说，是促进其建构可持续的生计，以防范失业风险。 其二，深入地看，在多个技术进步周期中，满足劳动力动态技能提升需求的技能形成制度，能够确保劳动力在经济生命周期中不断提升生计的稳定性以从容应对多次就业变迁。 其三，建构技能型社会是基于“机会公平”促进社会公平，具有充分的包容性，因此技能形成制度既要从国家竞争力提升的视角拓宽、深化中高端劳动力技能水平，更要将弱势群体纳入其中，通过技能提升帮助其迭代到更好的就业领域、走进未来技能，在社会的发展中不会掉队。

三、技能型社会画像

（一）技能型社会的涵义

学界目前对技能型社会的定义尚无统一的认识。石伟平从社会学的技能形成理论、劳动经济学、职业教育学三个视角指出了技能型社会的内涵，认为技能型社会可使技能形成路径多元化、提高技能形成的效率，可推动劳动者实现劳动就业市场迭代，可创造人人接受职业教育与培训的氛围与机会[6]。张元宝提出技能型社会是一种以技能促进发展的新型社会发展理念，学习与掌握一定的技能是一种常态化的社会生活方式[7]。 王星从经济社会学的视角阐释了技能形成与技能形成制度两个概念，认为技能形成是一个包括技能知识学习和技能经验积累两个环节的过程，而技能形成制度是链接这两个环节的制度安排，包括财政制度、职业培训认证制度、劳动过程制度[8]。

本研究认为，技能型社会是在吉登斯社会投资型国家模式下的一种促进技能知识积累和技能习得的社会发展理念，通过建构社会合作的制度集合将劳动力全员纳入其中，每个劳动力都有习得技能的机会，通过机会公平促进社会公平；通过设置贯穿劳动力整个经济生命周期的教育和培训制度/项目， 劳动力能够依据技能存量和增量设计/调整职业生涯规划，以预防/补偿人力资本存量贬损，建构可持续生计以防范科技进步下频繁的就业变迁风险[9]；通过建构覆盖全产业链的教育和培训制度/项目，促进中高低端所有劳动力习得技能、实现技能升级，社会全产业劳动力均能走进未来技能，最终实现社会技术技能升级，确保一国占据国际科技竞争力的制高点。

（二）技能型社会的“三全”特征

2021年4月全国职业教育大会提出， 高举技能型社会的旗帜，加快构建面向全体人民、贯穿全生命周期、服务全产业链的职业教育体系，加快建设国家重视技能、社会崇尚技能、人人学习技能、人人拥有技能的技能型社会。这个阐述一是表明了技能型社会是一种促进技能学习的发展理念，二是揭示了技能型社会的“三全”特征，即技能形成制度集合在技能开发对象上要覆盖全体劳动力、在开发项目上要贯穿劳动力的全生命周期、在开发内容上要囊括社会的全部产业链。

1.技能形成制度集合覆盖全体劳动力。 技能型社会要促进全体劳动力的技能知识积累和技能习得，这里的全体劳动力是一个集合概念，同时也是一个分层的概念。 从集合概念看，技能型社会中人人机会均等，每个劳动力都可通过技能形成制度习得所需的技能，技能型社会通过人人拥有技能实现社会公平。 从劳动力分层看，技能型社会的制度安排既要着力解决劳动力市场中存量劳动力的技能更新与深化，从应对失业的民生视角促进劳动力技能形成；同时要关注增量劳动力（各层次毕业生）和潜在劳动力（各层次在校生）的技能形成，在专业知识、职业知识、技能知识和技能习得等学习成果中达成平衡，缩短进入职业的周期。 技能型社会在分层理念下既要关注常规劳动力的技能形成，通过技能水平提升匹配技术进步下的产业发展需求以获得发展的效率，同时要拉动弱势群体走进未来技能以实现发展中的社会公平，基于包容性发展的理念为弱势群体赋能。

新加坡促进劳动力技能形成的制度集合是非常丰富的[10]。未来技能计划（SF）注重全员劳动力的未来技能习得，一是面向全体公民推出数字化知识以普及未来技能，营造技术升级的氛围，树立持续学习新技能的理念；二是为存量劳动力、在校生、雇主、培训机构提供针对未来技能适应性的匹配的技能培训项目，全方位引导技术升级和技能升级。 新加坡专门针对劳动力市场上的存量劳动力推出劳动力技能资格鉴定制度（WSQ），具体包括技能培训、资格认证、经济资助三个模块。 技能培训模块涵盖通用技能和产业技能；资格认证模块建构了从初级证书、高等证书、高级证书、普通大专文凭、专业大专文凭、研究生文凭六个级别的职业资格证书认证体系；经济资助模块指政府推出技能发展资金（SDF）和技能深造计划（SRP）为劳动力技能形成提供资金支持。 新加坡针对在校生从职业规划和实习、教育和培养模式两方面推出深度实习（EI）、半工半读学位课程项目（SFWSDP），旨在链接院校的技能知识和企业的岗位技能。新加坡面向未来的技能形成制度集合还涵盖了针对低薪员工的重新改造职业计划（JRP）、就业援助与激励计划，在提升工作岗位技术含量和吸引力的前提下吸引、督促低薪低技能员工提升技能。

2.技能形成制度集合贯穿劳动力全生命周期。技能型社会的技能形成制度集合能够覆盖劳动力全生命周期的技能形成需求，这里的全生命周期主要指劳动力的经济生命周期（在劳动力市场内的时期）， 也可以拓展至即将进入劳动力市场的在校生和毕业生阶段。全生命周期的技能形成制度主要涵盖四个时段的技能形成需求： 新增/潜在劳动力进入劳动力市场的准入性技能开发需求，存量劳动力的技能深化需求，中期转职的技能开发需求，老年劳动力的技能开发需求，旨在熨平劳动力在整个经济生命周期中可能的就业变迁波动。 具体而言，新增/潜在劳动力通过正规教育的外部技能形成路径习得的技能知识和职业技能，总是与行业/企业的真实技能需求有错位，因此该群体顺利进入劳动力市场需要行业/企业的准入性技能，以解决学校技能供给滞后问题。 在技术进步下，存量劳动力在劳动力市场上面临的就业变迁最为频繁，比如，因为被技术或其他劳动力替代而被迫迭代到其他就业领域，因转职而产生技能提升需求；因传统产业技术升级而面临技能升级压力；因（想）转到前沿技术领域就业而产生技能深化需求；因老年人力资本存量贬损而产生技能开发需求。技能形成制度集合的教育和培训项目设置贯穿劳动力全生命周期不是指针对某个劳动力个体设置具体项目，而是指任何劳动力在上述任何一种或多种技能需求前提下，都能链接到匹配的教育和培训项目以满足技能开发需求。

日本的劳动力技能开发以企业内职业训练著称，政府根据政策需要提供资金资助、制定技能开发规范，如面向企业的人才开发补助金制度等。 此外，政府基于包容性发展理念会推出补充性的技能开发项目以弥补企业内训练的不足，比如，日本政府主导提供公共职业训练项目，面向应届毕业生、离职者、残障者、女性提供行业/企业准入性的通用技能培训，包括毕业生训练、离职者训练、求职者支援训练、在职者训练等四个类型，囊括了劳动力从预备进入劳动力市场、失业、在职技能升级与深化的多种技能开发需求[10]。 此外，日本针对老龄化社会劳动力短缺的现实，出台《中高龄者雇佣促进法》《高龄者雇佣安定法》，推出高龄者就业援助与激励政策，通过老年人才中心等机构促进老年人就业，为雇佣老年人的企业提供资金补贴。新加坡设有卓越技术培训计划（SETP）面向专业人员提供继续教育和培训，专业人员转业计划（PCP）则面向职业中期劳动力通过技能提升迭代到更好的就业领域，转入关键性行业计划（SMCP）面向新兴产业部门遴选雇员参加技能深化以免受技术进步带来的就业冲击。

3.技能形成制度集合囊括全产业链需求。 技能型社会的技能形成制度集合能够满足全社会全产业链的劳动力技能开发需求，主要包括：高新技术产业的劳动力技能深化与升级，国家基础产业领域的劳动力技能更新，传统产业领域、弱势中小企业的生产力提升引发的劳动力技能开发需求等，旨在推动所有产业、所有企业走进未来技能。 这里的全产业链需求，主要指的是市场体制之外需要政府主导推动技能开发的产业领域。高新技术产业是引领一个经济体科技发展的未来和前沿的战略性产业，这类产业的外部效应很强，是政府要调控和主导的领域，技能形成制度集合要能够供给培训先导产业高技术技能人才的教育和培训项目。国家基础产业领域的技术进步是整个社会技术进步的基础，涉及范围广、劳动力规模大、经济效益小，技能形成制度集合要能够供给匹配的制度引导技能开发资金流向、人员流向。传统产业、中小企业在技术进步中须借助技术改造与升级提升生产率，因自身的技术升级动力弱、资金缺乏等问题，需要技能形成制度去推动实现技术改造以形成对劳动力技能开发的需求。

新加坡的未来技能计划（SF）既是一个引导全民走进未来技能的技能形成制度集合，更是一个抢占未来科技发展制高点的技能开发战略规划。政府主导实施企业发展计划（EDG）和生产力解决方案津贴（PSG），为企业技术升级提供资金支持、培训支持、技术改造方案支持，在推动企业实现技术升级的同时改造传统工作岗位，在此基础上推动劳动力参与匹配的技能提升项目。韩国的雇佣劳动部出台了多项针对产业发展需求的技能开发政策，其中，国家基础产业及战略产业训练政策面向失业者、非升学预定高中3年级在校生（非升学预定：不打算继续升学的人）、大学毕业预定者（大学即将毕业者）、中小企业员工、期间制（临时工）等弱势群体，为劳动力供给不足或劳动力技能供需错位的国家基础产业及战略产业有针对性地培养劳动力；工业4.0 先导人才培训政策围绕第四次工业革命中新产业领域的专业技术人才需求以及未来产业的先导性人才需求培养新领域的融合型高技能人才，是高端人才技能开发与训练政策[10]。

（三）技能型社会的功能

1.促进技能均衡模式转变。 世界上很多国家的经济发展都经历了从低技能均衡向高技能均衡的转变，即从劳动力低水平技能供给与企业低技能水平需求的均衡走向劳动力高水平技能供给与企业高水平技能需求的均衡，通常认为低技能均衡是坏的均衡，而高技能均衡是好的均衡[11]。 技能均衡模式的转变也意味着一个经济体从劳动密集型的经济增长方式向技术密集型增长方式的转变。在劳动密集型经济中，经济增长依赖于劳动力要素投入数量的增长，无法摆脱边际收益递减的约束，且企业的技术性岗位很少，限制了劳动力通过技能提升向更好的就业领域迭代的可能，在粗放型经济高速发展的阶段，源源不断的人口红利下企业和国家均陷入低利润率、低技术发展的高速路无法脱轨，国家、行业/企业和劳动力均缺乏促进技能形成的主动性，因而并不具备建设技能型社会的基础。在技术密集型经济中，随着技术进步以及高新技术在生产实践中的运用，企业的技术性岗位增加，生产效率提升，产品的附加价值提升，利润率也随之提高，尤其是依托信息技术的发展，某些经济领域甚至摆脱了边际收益递减的约束。此时，很多生产性岗位对劳动力的质量提出了较高要求，但劳动力的技能水平普遍偏低而无法满足生产岗位需求，原有粗放型发展模式难以为继，建立新的集约式发展模式又缺乏劳动力基础，传统企业和大批中小企业也面临技术升级困难，从技能的供给和需求双向均提出对劳动力技能提升的强烈需求，以应对结构性失业和技术性失业，这就为技能型社会的建构提供了适宜的土壤。

建设技能型社会可以促进经济体实现从低技能均衡向高技能均衡转变，主要理由如下：其一，技能型社会的全体劳动力技能开发特征提供了整个社会劳动力技能素质和技能水平提升的可能，能够为未来技能奠定厚实的基础技能底座；其二，技能型社会的全生命周期劳动力技能开发特征为持续推进劳动力技能水平提升提供了制度驱动，能够为频发的科技进步持续提供匹配的技能；其三，技能型社会的全产业链劳动力技能开发特征驱动传统产业、基础产业、高新技术产业乃至弱势的中小落后企业实现技术升级、增加技术性岗位，并提供匹配技能的劳动力，从而提供了在持续的技术进步中全产业链动态走向未来技能的动力和技能准备。

2.形成贫困治理的自动稳定器。 当前，世界各国均依据吉登斯的社会投资型国家模式改变了对失业者和弱势群体的援助形式，通过促进就业改变弱势群体的贫困状态，普遍设计了相对全面的技能形成制度框架，在劳动力符合援助条件时自动纳入技能形成制度，通过改善其技能知识储备和提升其技能水平，实现稳定就业以建构可持续生计，走出绝对贫困并消除相对贫困的风险[12]。 这类针对弱势群体的技能形成制度类似于财政学中被称作自动稳定器的累进税率制度和社会保障制度，在经济萧条和经济繁荣时，自动调整制度容纳的人口数量以平抑经济波动。技能型社会通过制度设计将符合条件的失业者和其他弱势群体以及达到一定年龄的中、老年劳动力纳入教育和培训项目，通常以收入和年龄作为主要制度进入的门槛，通过引导这些群体走进未来技能、提升技能水平实现再就业、顺利转职，以促进其建构稳定的生计，具有治理贫困的自动稳定器的特征。

在促进劳动者技能形成的理念上，韩国的理念是劳资民政相生与工作岗位创造，倡导多个利益相关主体参与促进劳动者技能形成与增加高质量工作岗位；新加坡的理念是劳资政三方协调和全员劳动力走进未来技能，在技能形成制度设计上既推动劳动力参与技能培训项目，又推动企业实现技术升级以改变工作岗位的技能需求；日本的理念是建构生涯现役社会，倡导劳动力终身在职。在技能形成制度的设计上，通过年龄、收入、就业状态等指标设置进入制度的门槛，一旦符合条件即可得到技能形成制度的帮扶。比如，韩国针对弱势群体设置明日学习卡制度，凡是符合条件的失业者、即将毕业者等弱势群体自动进入制度内，可参与国家基础及战略产业训练、甚至参与工业4.0 先导人才培训，还可以获得培训贷款。新加坡面向全体公民建立个人在线学习档案（MSF）实施未来技能扫盲，面向39 岁以下壮年低薪低技能劳动力推出社会服务就业训练计划（TESS），并提供职业培训津贴，面向35 岁以上低薪者或13 岁以上的残障人士推出就业培训计划（WTS），面向65 岁以上雇员推出乐龄补贴计划（SS）和特别就业补贴（SEC）。日本推出《残疾人就业促进法》，建设面向残疾人的职业技能培训机构，将残障人士纳入可用劳动力范畴；依据《中高龄者雇佣促进法》，关注45 岁以上中老年劳动力职业培训与就业促进，企业雇佣并支持45 岁、60 岁和65 岁不同年龄段中老年劳动力参与职业训练的可获得政府补贴。

四、技能型社会的核心制度：“两历对话”

基于技能型社会的“三全”特征去思考技能型社会的建设路径才是严谨的，建设技能型社会归根结底离不开教育和培训的支撑，但从技能形成的制度框架上看，则要建构完善的学历框架和资历框架，并促进学历框架与资历框架的接续与对话。从全员劳动力技能开发的视角看，以学历框架为主的学历型学习通道完成了对新增/潜在劳动力通用性知识和专业知识的积累，以资历框架为主的资历型学习通道完成了对劳动力市场上劳动力技能的培训与认证，学历型学习通道与资历型学习通道的接续与对话覆盖了劳动力全生命周期的教育和培训，在制度设计上的全员覆盖能够落实技能型社会的全员性特征。

学历框架与资历框架的接续与对话是建构技能型社会的制度集合的落脚点，教育制度、职业技能认证制度、财政制度、就业制度等一系列的制度安排，都是围绕这个核心制定的。 学历框架与资历框架并行有自身的优点，各自培养的人才类型更为专业化，但也有很大的缺点，比如，学历框架下培养的人才缺乏与岗位需求匹配的实践技能，资历框架下培训的人才实践技能丰富但专业知识、技能知识积累不足而阻碍了基于工作岗位的创新，也不利于技术进步下的技能深化。 因此，技能型社会要打破学历框架与资历框架中间的隔离带，将全生命周期的技能形成理念从学校学历教育结束以后再接续学校后的资历认证，修正为学校学历教育与资历认证的多点接续，即实施“两历对话”[13]，旨在促进学历框架下培养的学术型精英人才向应用型人才转变，促进技能型人才专业知识、技能知识的积累，通过二者的互相补充与完善，培养学术与应用融合型的高技能人才。

“两历对话”在形式设计上可以多样化。 其一，学历框架和资历框架对等互认。 比如，新加坡的劳动力技能资格鉴定制度（WSQ）设置了6 个等级的职业资格，分别与学历框架对应，在任何一个学历教育阶段或者职业资格水平，符合条件者都可以跨越隔离带走到另一个学习通道，并接续该学习通道继续学习。在两个学习通道互相穿梭的学习者不断明晰自身的学习优势，找到职业兴趣点，逐渐制定、完善职业生涯规划。 需要说明的是，在“两历对话”机制中， 不仅学历教育中的潜在劳动力能够获益，存量劳动力即便已经进入劳动力市场，仍有机会进入学历通道深造，比如，农民工等低技能劳动力通过高等职业教育扩招进入职业院校接受正规教育，从这个意义上讲，“两历对话”更能体现技能型社会中技能形成的全生命周期特征。学历框架和资历框架对等互认对学校教育提出了新的要求， 比如，学校的人才培养要设置多个通道，学术型通道、职业型通道、中间融合型通道等，为学生预留足够的选择空间，让他们有时间有机会慢慢探索自己的职业兴趣、明确能力优势，以避免人职错配。 在这一点上，英国继续教育学院的经验值得好好研究，继续教育是英国高中阶段教育， 为学生提供学术路径、职业路径、学业和职业融合路径。职业路径、学业和职业融合路径主要实施职业资格证书教育，学生毕业可通过持有的证书实现就业或接续高等教育（含高等职业教育），通过证书的等值融通与转换，为学生提供多种路径交叉选择机会。 其二，学历框架落实职业资格证书教育。职业院校教育被公众认可的前提是学生能够取得国家公认的职业资格，且依据职业资格能够获得职业准入、规划职业生涯、获得与学历框架对等甚至更高的薪酬福利。在这个大的背景下， 职业院校可开展基于职业资格的学校教育，学生在职业院校接受职业教育，符合条件的获得职业资格认证。 应该说，在学历框架中落实职业资格证书教育完美地实现了学术教育与职业教育的融合，促进学生习得前沿性、匹配性的技能知识、提升技能水平。 借助学校教育广泛的专业设置，在学历框架中落实职业资格证书教育可以将技能型社会的全产业链特征具象化。广东某职业院校引进国际先进的职业资格证书，落实到现有专业人才培养中，实现了学历证书、国内职业资格证书、国际职业资格证书三位一体，在促进学生技能水平与国际先进水平对标的同时将学生推向国际市场，同时促进该专业人才培养的国际化。 可见，“两历对话”的制度设计能够有效促进职业院校1+X 证书制度的落地实施。