基于PMC指数模型的社区减负政策量化评价与优化研究

□陈彦丞

[内容提要]推进社区减负是贯彻中央“真减负，减真负”要求，推动社区治理现代化的重要举措。通过政策文本挖掘建立PMC政策评价指数模型，对我国四大地区10份省级社区减负政策进行量化评价，发现当前社区减负政策倾向于以工作清单准入、权责划分、集中整治等强制性政策工具实现各类组织进入社区的工作事项减量。但当前政策时效偏短，政策功能单一，政策对象动员不充分，政策约束与激励失衡的问题也在一定程度上催生了政策执行中的“选择性应付”和社区负担的周期性反弹。就此，未来政策优化应合理安排政策执行时间，积极创新减负手段，着力构建社区公共事务多元共治体系并切实提升政策激励力度。

党的十九大报告指出，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。社区作为社会治理的基本单元，是党和政府联系群众的桥梁与纽带，但也因此承担大量行政性、临时性事务，呈现“上面千条线，下面一根针”的工作状态。社区负担直接表现为社区督查考核多、创建评比多、会议台账多、机构挂牌多、制度上墙、责任状多等乱象，一方面消磨社区工作者的体力、精力与工作热情，影响党群、干群关系，另一方面也制约着社区自治、服务效率的提升。切实推动社区减负，其目的不仅在于将社区工作者从“小巷总理”的身份中解放出来，更在于推进社区工作性质的规范化、现代化，实现社区自治与服务职能的回归。

我国于2006年开始探索实行社区工作准入制度，2013年、2014年又相继开展了针对社区台账、评比、挂牌等工作事务的专项整治行动。2015年，国务院将社区减负工作列入“推进简政放权、放管结合和转变政府职能工作的总体部署”，同年，民政部、中央组织部颁布《关于进一步开展社区减负工作的通知》，各地响应号召，纷纷出台相关政策文件指导减负工作开展[1]。为判别当前社区减负政策整体质量水平与科学完备程度，本文依托PMC政策评价指数模型对我国现有社区减负政策文本进行量化评估分析，明确现行政策文本优势、局限与优化进路，以期为新一轮政策出台提供理论支撑。

一、文献回顾

目前国内与社区减负政策相关的学术研究大致可以分为两类，其中第一类研究是对各地减负政策执行效果的追踪调研。举例来看，贾志科通过对9个社区进行实地调研提出，南宁市《关于切实减轻社区(村)负担、提升服务群众效能的七项规定》实施后，社区挂牌、台账等工作得到迅速规范，但也为社工队伍带来减负效果持续性、考核标准公平性、工作模式适应性等方面的困扰[2]。吴明华在武汉市《关于社区减负的九项规定》实行半年后进行社区走访调研，发现“工作准入”“费随事转”等重要条款并未得到落实，而各部门在社区摘牌以后，仍会“迂回”下放任务到社区，直指政策执行“形式化”问题[3]。卢福营指出，江山市《社区工作准入制度实施意见》实行后一定程度上调整、优化了基层组织工作事务存量和组织功能，但在整治权限、整治方式、整治内容三方面仍有不足，难以彻底解决基层组织数目、管理服务事项的“相对过剩”[4]。麦佩清实地考察了A市《关于加强新时代街道工作的意见》中有关社区减负要求的执行情况，发现社区工作中临时性、重复性、转移性事务存量不减，社区权小责重、协同治理缺位现象仍普遍存在，超载运转的社区居委会只能在工作中忙于应付，难以实现对社区事务的统筹安排[5]。

另一类研究是从社区以及相关政府部门行为逻辑出发的政策局限与优化研究。吴永红提出，减负制度安排使居委会与社工站陷入“零和博弈”，迫使居委会通过“主动行政化”维持其与政府部门间的“非均衡依赖”，致使减负失效[6]。郑珊珊则以“不完全契约”概念分析居委会负担生成机制，认为有关居委会治理权力、资源的地方性立法缺位，弱化了居委会的组织动员能力，模糊其职责边界，使社区工作愈发落入事务主义泥潭[7]。另有学者从政策效力层级、政策文本模糊性等视角分析政策缺陷。王猛认为，由市委办公室和市政府办公室以“规范性文件”形式发布的地方减负政策效力层级较低，难以在不同政府部门间达成共识，催生政策协同执行的“流”[8]。也有学者提出现有政策文本未明确各部门工作事项协商后进入社区的标准，也未对各部门配合民政部门开展减负工作的具体职责进行充分界定，认为这种“不精确性”直接导致了减负政策执行困难[9]。

总体来看，一方面，已有研究普遍认为当前社区减负政策尚未达到理想效果，社区减负政策亟待优化。另一方面，相关研究多围绕某地某项具体政策开展，且多未结合实证方法，一定程度上降低里政策评价结果的全面性、客观性。

二、社区减负政策质量评估：PMC指数模型

(一)PMC指数模型

伊斯特拉达(Estrada)提出的PMC指数模型(Policy Modeling Consistency)可译作“政策一致性评估模型”，由构建多投入产出表、整合政策评估指标体系、计算PMC指数、绘制政策曲面图等步骤构成。通过结合政策文本挖掘方法，PMC指数模型能够较好地保证评估指标体系设置的客观性、适用性，进而对目标政策进行全方位评估，也能够以曲面图方式直观呈现政策优势、不足与政策内部一致性水平，为政策评价研究提供了新的思路[10]。

(二)数据来源与样本初筛

在政策样本初次筛选阶段，研究通过北大法宝、白鹿智库、中国知网政策子库、各省市政府及民政部门官网等渠道对“社区减负”“居委会减负”“社区减负增效”“社区负担”等关键词进行主题检索，同时剔除以“社区治理”、“基层减负”主题的政策文件，得到国家级、省级、市级相关文件60余份。将得到的政策样本合并后导入ROSTCM6.0软件，运行软件得到社区政策高频词表(见表1，仅展现前40位)。

为保证PMC政策评价指标体系的有效性，本文在参考社区减负、PMC指数模型相关研究成果的基础上，对词频排行前400位的关键词进行编码，梳理成为相关范畴作为社区减负PMC模型指标体系部分二级变量，进而归纳一级变量，形成四项自建评价指标(见表2)。

表1 社区减负政策关键词词频表

表2 高频词编码表

自建指标设置完成后，本文参照Estrada关于PMC政策评价指数模型的原创指标与国内PMC指数模型研究中普遍应用的一级指标进行一般性指标设置并结合社区减负主题进行调适，最终将自建指标与一般性指标汇总成为完整的社区减负政策PMC评价指标体系，包含10项一级变量和40项二级变量(详见表3)。对二级指标的赋值标准遵循二进制原则，政策文本涉及相应内容则赋值为1，否则赋值为0，具体赋值标准如下：

(X1)政策性质包含的子变量及其评判标准为：预测(是否涉及对社区减负工作未来前景及成效的预判)、引导(是否以具体政策措施引导减负工作开展)、描述(是否有对社区负担、减负效果的描述)、诊断(对社区负担成因、减负工作误区的梳理)；(X2)政策时效包含的子变量及其评判标准为：临时(判断是否仅涉及一年以内工作任务)、短期(判断是否涉及1～5年工作任务)、中期(判断是否涉及5～10年工作任务)、长期(判断是否涉及10年以上工作任务)；(X3)政策工具包含的子变量及其评判标准为：(是否使用)强制型政策工具、激励型政策工具、混合型政策工具；(X4)政策评价包含的子变量及其评判标准为：方案科学(是否结合本地实际或有相关配套措施)、规划翔实(判断是否具有政策实施具体步骤与策略)、目标明确(是否有明确政策目标)、依据充分(是否有实际需求、法律文件、科研成果支撑)；(X5)政策重点包含的子变量及其评判标准为：(是否涉及)建立工作准入清单，工作性事务减量减量(印章使用、建立台账、出具证明、挂牌开会等)，开展楼院自治、邻里互助、协商议事等自治事务，理清社区与街道、基层政府间权责关系，宣传社区减负工作，提升社区服务质量与种类，优化社区绩效考核评价方式；(X6)政策受体包含的子变量及其评判标准为：(政策对象是否包含)基层政府职能部门，街道办事处，社区两委(社区居委会、社区共产党员支部委员会)，社会组织，社区居民，业主委员会/业主大会，驻社区单位，物业服务机构；(X7)政策创新包含的子变量及其评判标准为：(是否涉及)社区信息技术平台建设、社区购买服务、以党建工作引领社区减负、对社区赋权；(X8)激励措施包含的子变量及其评判标准为：(是否包含对社区的)财物投入、工作表彰、人才支持；(X9)约束措施包含的子变量及其评判标准为：加强督促检查(是否开展督促检查活动、建立监督机制)、压实工作责任(是否明确减负各项工作责任主体)、建立惩戒制度(是否有明确的惩戒措施)；文件引用(X10)，没有设置二级变量，判断标准为是否涉及对上级文件、已有文件的引用与借鉴。

表3 社区减负政策多投入产出表

三、基于PMC指数模型的量化评估

(一)政策样本选取

政策评估指标体系建立后，为保证评估效果，对政策样本进行再次遴选，剔除文本长度过短、政策范围过窄的政策，如针对社区印章使用、开具证明、建立准入清单等工作的专项文件。同时，出于对政策代表性与样本间可比性的考量，本文最终选取来自我国东、中、西、东北四大地区的10项省级政策文件作为评估样本(见表4)。

表4 社区减负政策样本列表

(三)PMC指数计算

PMC指数模型算法具体计算步骤如下：按照(1)式、(2)式对二级变量进行赋值并按照公式(3)计算得出各一级变量指标的PMC值，将各一级变量指标代入公式(4)中，加总得出一项政策的PMC指数，并根据表3所示的评价标准划分政策样本的质量等级。最后，参照(5)式构建PMC矩阵，绘制PMC曲面，绘制曲面时剔除X10。

X～N[0，1]

(1)

X={XR：「0v1」}

(2)

(3)

(4)

(5)

PMC评分等级划分标准往往与一级变量设置数量相关。本文共设置10个变量，在借鉴已有等级划分标准的基础上，将评估等级分为五个:不良、可接受、良好、优秀和完美(见表5)。

四、社区减负政策量化评价结果分析

(一)社区减负政策整体质量效果分析

从政策评分等级划分表(见表6)中可以看出，10项社区减负政策PMC均值为6.44，属于“良好”等级。图1为社区减负政策总体PMC曲面图，能够直观呈现各一级指标质量与政策内部一致性。在曲面图模型中，政策曲面的整体位置越高代表政策质量水平越高，曲面凹陷程度越小则代表政策内部各项指标一致性越好；反之，曲面位置就越低，凹陷程度越大分别代表政策整体质量水平与政策内部各项指标一致性越差。 可以看出，当前社区减负政策曲面整体位于三维模型居中位置，曲面凹陷较深 ，说明当前我国当前社区减负政策在整体质量水平以及政策内部统筹协调两方面均有较大提升空间。

表5 政策评分等级划分表

表6 社区减负政策PMC指数汇总

(二)具体指标分析

通过观察社区减负政策一级指标得分与二级指标赋值情况，能够明确当前社区减负政策优势、劣势及成因。总体来看，得分高于均值(0.64)的一级指标包括X1政策性质、X3政策工具、X4政策评价、X5政策重点、X9约束措施、X10文件引用。X1政策性质PMC值为0.66，从二级指标赋值状况来看，所有样本在“描述”“引导”两项二级指标均有赋值，取得“诊断”二级指标赋值的样本较少，仅有4份样本对社区减负工作应有成果与未来前进进行了“预测”。X3政策工具指标得分为0.64，其中，二级指标“强制性政策工具”赋值为满分，但仅半数样本取得自愿型、混合型政策工具指标赋值。X4政策评价指标得分为0.75，分值较高，所有样本均满足“方案科学”“目标明确”“依据充分”三项要求，但只有6份样本取得二级指标“规划翔实”赋值。X5政策重点PMC值为0.74，全部样本均取得“建立社区工作清单”“工作性事务减量”“理清社区与基层政府职能部门权责边界”三项二级指标赋值，绝大多数样本涉及“优化社区绩效考核方式”，但在“楼院自治、邻里互助、协商议事”“提升社区服务质量与种类”两项二级指标得分偏低，仅有4份样本取得“减负宣传”二级指标赋值。X9约束措施得分较高(0.79)，9份样本注意到“加强督促检查”“压实工作责任”两项二级指标的重要性，并有8份样本明确要求以追责、通报、整改等措施对社区减负工作开展不利的单位加以“惩戒”。X10文件引用未设置二级指标，由于10项政策样本均存在对上级文件或已有文件的引用与借鉴，赋值情况为满分。

图1 社区减负政策总体PMC曲面

另一方面，X2政策时效、X6政策客体、X7政策创新、X8激励措施五项一级指标得分低于均值。具体来看，X2政策时效PMC值为0.64，二级指标赋值情况表明，除两份数样本规定于年内对社区减负工作进行总结验收外，其余样本政策时效均为短期，未出现涉及五年及以上的中期、长期工作安排。X6政策客体一级指标得分为0.61，样本政策在“基层政府职能部门”“街道办事处”“社区两委”“社区居民”四项二级指标中取得满分赋值，部分政策未取得“社会组织”指标赋值，将“业主委员会/业主大会”“驻社区单位”“物业”纳入政策对象的样本很少。X7政策创新指标得分为0.5，分值较低，原因是多数政策虽注意到整合社区信息平台、开展购买服务，但缺乏对“党建引领”“社区赋权”的运用。X8激励措施得分为0.27，在各项一级指标中得分最低，具体来看，除部分政策涉及对社区减负工作提供一定“财物支持”外，仅有一份样本提及对社区的“人才支持”。此外，所有样本均未以“工作表彰”形式对社区减负工作予以支持。

(三)当前社区减负政策的主要问题

通过对社区减负样本政策具体指标赋值情况与各项政策具体文本内容进行分析，本文将当前社区减负政策存在的主要问题归纳为四个方面。

首先，社区减负政策效力时间普遍偏短。一方面，当前政策在X1政策性质二级指标“预测”中得分较低，说明当前政策多未对社区减负工作未来前景及应有成果进行规划。另一方面，政策样本在X2政策时效指标得分较低，说明样本多属于短期政策，原因是当前政策对社区减负工作开展的周期规划过短。举例来看，P7(发布于2015年9月23日)规定于10月30日前完成社区减负工作安排部署，并用两个月时间集中开展社区减负工作，12月30日前形成专项报告报送省委组织部、民政厅，总计用时不足4个月；P5将社区减负工作划分为三个阶段，其中工作准备阶段用时3个月，主要工作包括对社区工作负担进行调研摸排、分类编制清单、制定计划方案、开展动员部署；集中整治阶段用时7个月，依据清单逐项规范、落实减负事项，完成对社区服务设施、机构设置、制度牌匾、信息平台的精减与整合；总结验收阶段，以市为主体对各县级单位进行考核验收、经验归纳、问题总结，用时2个月。可以发现，与“精心组织”“转变作风”“营造社区减负良好氛围”等政策要求相比，社区减负工作的时间安排较为紧迫。

第二，社区减负政策功能不完善。一方面，社区减负政策核心措施“去行政化”导向过于显著。根据X5政策重点指标赋值情况来看，社区工作清单准入制度，工作性事务减量，明确基层群众自治性组织与基层政府职能部门间权责边界三项二级指标均为满分且在政策文本中占据大量篇幅，是当前减负政策中的核心措施。此类措施的主要目的均在于减少政府部门与街道办事处转移、下放的工作任务，实现社区工作的“去行政化”。另一方面，社区减负政策缺乏创新。社区减负政策在X8政策创新指标方面得分仅为0.50，说明当前政策对新型减负手段的应用较为薄弱，尤其是缺少对社区赋权，党建引领方式的运用，社区“权小责大”、社区治理多元主体关系、资源难以协调等“不可治理性”难以得到有效解决。

第三，政策对象动员不充分。一方面，X6政策客体指标中取得全部赋值的二级指标为“基层政府职能部门”“街道办事处”“社区两委”，说明当前政策主要面向科层体系内部主体，从二级指标赋值情况看，绝大多数政策样本尚未将物业服务机构、驻社区单位与业主委员会等重要客体纳入减负体系，说明现有政策的对象覆盖不够全面。此外，当前政策对社区居民、社会组织的角色定位存在偏差。样本政策中，涉及居民的典型文本主要包括“回应居民诉求”“满足居民需求”“以居民满意度为社区工作绩效主要评价标准”等，社区居民多作为社区服务对象和社区工作的评议者出现，而非直接参与、分担社区公共事务；社会组织则多被视为减负政策约束对象或购买服务过程中公共服务项目的承担者，在政策文本中主要体现为“工作事项可采取政府购买服务的方式，交由社会组织承担”等论断，社会组织促进居民与政府沟通，协调矛盾纠纷，链接社区资源等重要功能并未得到体现。

第四，政策约束与激励失衡。一方面，政策整体在X9约束措施上得分较高，说明当前政策高度重视减负工作监督、责任落实与实施惩戒。X3政策工具指标中，强制型政策工具赋值远高于自愿型、混合型政策工具，说明当前政策对指令性、指导性措施具有一定程度的依赖性，社区减负政策整体呈现“强制约束”倾向。另一方面，X8激励措施得分最低，说明当前政策缺乏对社区减负工作的财物投入、工作表彰与人才支持。虽然部分政策取得了“财物投入”二级指标赋值，但其表述多为“各类组织进入社区的工作事项应按费随事转原则提供经费保障”，未出现增设减负专项资金或直接为社区提供场地、设施等硬件支持的情况。

五、结论与建议

本文通过政策文本挖掘方法梳理社区减负政策高频词汇，将高频词编码并梳理形成部分二级指标，进而归纳相应一级指标，最终结合已有研究形成完整的社区减负政策PMC评价指标体系对10项省级社区减负政策进行量化分析。研究发现，当前社区减负政策整体质量水平与政策内部一致性水平均待提高，存在政策时效较短、政策功能单一、政策对象动员不充分、政策约束与激励失衡的问题。

客观来看，过短的政策时效会给社区减负工作开展带来紧迫的时间压力，减少了街道、社区用以开展减负工作的时间资源。而在政策约束与激励的失衡状态下，社区用以分担工作事务、提升工作效率的人力资源、财力资源同样捉襟见肘，却囿于健全的督察、追责与惩戒制度不得不完成减负工作任务，导致社区减负能力与减负任务之间出现严重差异，迫使社区减负工作沦为形式主义、留痕主义导向下的“选择性应付”。此外，“去行政化”导向下的政策措施往往依赖行政系统通过“自我革命”的方式截断行政任务向下传导链条，通过行政命令控制基层政府职能部门、街道转嫁行政事务的阈值。但由于现有政策措施不足以将社会力量、市场力量有机融入到减负系统，被减量的社区事务、职能缺少未能得到“承载”，只能处于“悬浮”状态，待推动减负改革的政策主体出注意力下降或转移时，社区负担必然出现周期性反弹，社区减负改革则陷入“加压—减负—减压—反弹—再加压—再减负”的减负怪圈，沦为“数量增减型、行政管控型整治”。鉴于当前政策存在的问题与潜在影响，本文提出对社区减负政策的优化建议 ：

第一，提升政策时效，合理安排社区减负政策执行时间。为解除远景目标缺失对减负政策时效的掣肘，未来政策应加强统筹谋划，明确社区减负工作未来前景与相应的成果要求，保证社区减负行稳致远。此外，还应加强社区调研走访，精确掌握社区当前工作总量与工作类型，据此科学、合理地安排社区政策执行时间，保证社区有充足时间资源开展减负工作。

第二，鼓励政策创新，完善社区减负政策功能。已有政策中以社区“去行政化”为主要导向的政策措施相对陈旧且功能较为单一，政策措施的有效性较低。为达到“减真负”目标，还需“换新药”，如通过党建引领社区减负提升社区减负多元主体间凝聚力与协调性，通过向社区赋权解决社区“权小责大”能力不足的问题，扩充社区工作的权力资源，通过社区信息平台建设与整合提升社区信息处理能力，通过加大购买服务力度，提升社区工作专业化水平与公共服务供给效率。

第三，拓展政策客体，构建社区事务多元共治体系。社区减负政策执行过程中对行政体系内部力量的依赖造成了“政府在主导，社区在执行，社会在旁观”的窘境，严重阻碍社区减负工作效率提升。对此，未来政策应按照现代组织体系的系统性原则和组织职能分工、职责共担的要求，科学分配各类组织特别是基层党组织、社区社会组织、物业服务组织、社区自治组织的职能，理顺其间关系，打造适应基层社会治理现代化要求的，多方协同的社区事务多元共治体系，以此保证市场力量、社会力量充分参与社区公共事务，避免社区公共事务富集于社区居委会。

第四，加强政策激励，保障社区人力、财力资源。与扩充社区政策执行时间资源、权力资源一致，解决社区经费不足、人手不足的客观限制同样有助于平衡社区减负任务与减负能力差异，弱化社区“选择性应付”动机，从而提升减负政策执行效率。重点保障社区党建工作专项经费、服务群众专项经费、人员报酬以及社区服务设施和信息化建设经费，加强社区人才引进并提升社区工作者福利待遇水平，对开展减负工作成效优异的组织及其个人予以物质、精神表彰，为社区招徕人才、留住人才。