欧盟拐卖人口犯罪管控

文/夏建兰 曹君

欧盟对拐卖人口犯罪高度重视，长期将打击拐卖人口犯罪置于欧盟政策优先事项列表之中，持续跟踪研究并积极考虑应对策略，不断完善立法和机制建设，在敦促欧盟成员国内化相关欧盟法律的同时，开展大量区域执法合作。

欧盟打击拐卖人口犯罪的法律框架

在欧盟层面，拐卖人口被视为对基本权利的侵犯而被明令禁止。《欧洲联盟基本权利宪章》第5 条规定：“禁止进行人口贩卖。”《欧洲联盟运行条约》第83 条将“进行人口贩卖和对妇女儿童进行性剥削”确定为具有跨境性质的严重犯罪；作为补充，第82 条第2 款规定了个人在刑事诉讼中的权利和犯罪受害者的权利；第79 条规定要制定确保对移民流动进行有效管理的通用移民政策，并加强预防和打击非法移民和拐卖人口的措施。

欧盟关于打击拐卖人口犯罪的专门立法可追溯至《欧盟理事会关于打击人口贩运的框架决定》（2002/629/JHA），其中对人口贩卖罪犯的起诉是首要目标。当前欧盟在打击拐卖人口犯罪方面适用的主要法律文件是2011 年4 月5日通过的2011/36/EU 号指令，即《反人口贩卖指令》。该指令建立在《联合国打击人口贩运议定书》和《欧盟理事会关于采取行动打击贩卖人口行为公约》的基础上，取代了2002 年的框架决定，确定了人口贩卖罪和惩罚罪犯的最低共同规则，规定了预防犯罪和为受害者提供保护和支持方面的措施，为欧盟许多打击拐卖人口犯罪的政策和机制提供了法律基础。此外，还有两个法律文件对具体类型的拐卖人口犯罪作出了规定。2009/52/EC 号指令（《雇主制裁指令》）将明知第三国国民是人口贩卖受害者而雇用其工作或服务的行为认定为刑事犯罪，规定了对雇主的最低制裁标准和措施；2011/93/EU 号指令（《关于打击儿童性虐待、性剥削和儿童色情产业的指令》）将在儿童卖淫背景下与儿童发生性行为的事实定义为刑事犯罪，从而促进打击以性剥削为目的的拐卖儿童活动。

欧盟呼吁合作打击拐卖人口犯罪

除了对拐卖人口犯罪的认定和制裁，欧盟打击人口贩运活动的另一方面重要内容是对受害者提供保护。根据《欧盟理事会关于刑事诉讼中被害人地位框架决定》(2001/220/JHA)，刑事犯罪的受害者拥有获取信息、获得援助和保护、诉诸司法和获得赔偿等一系列权利。2012/29/EU 号指令确立了关于刑事犯罪受害者权利、支持和保护的最低标准，取代了2001/220/JHA 框架决定，第22 条、第23 条要求成员国应当对人口贩运受害者在诉讼程序中的保护需求予以特别关注。2004/81/EC 号指令则规定了向与主管部门合作的第三国人口贩运受害者发放居留证的条件，并指出应由成员国制定关于受害者进入劳动力市场的规定，以帮助其实现经济独立，避免重回犯罪网络。

欧盟打击人口贩卖的配套政策及机制

（一）打击人口贩卖的专门战略

除了完善立法，欧盟委员会还通过专门的政策文件和机制来确定欧盟的优先事项，并协调各成员国的行动。欧盟委员会于2012 年通过了第一个打击贩卖人口的专门战略——《2012 年至2016 年消除人口贩卖的战略》，提供了关于如何执行2011/36/EU 号指令的指导方针，并确定了涉及预防人口贩卖、保护和援助受害者、对人口贩卖者进行刑事追究等具体措施。欧盟委员会在2017 年更新了这一战略，确定了欧盟的进一步具体行动，以使受害者能够更有效地行使其权利，并加强欧盟内部和外部行动的协调一致。2021 年4 月14 日，欧盟委员会通过了《2021-2025年欧盟打击贩卖人口战略》，从预防到保护受害者，再到起诉人口贩卖者并对其定罪，提出了打击人口贩卖的全面对策。

欧盟打击人口贩卖专门战略的实施则由欧盟反人口贩卖协调员负责监督，协调员的职位设于欧盟委员会内，其主要任务是协调欧盟机构、成员国、第三国和国际行动者，提高不同政策领域之间的一致性。

（二）欧洲打击犯罪威胁多学科平台（EMPACT）

欧洲打击犯罪威胁多学科平台（EMPACT）是欧盟层面打击有组织犯罪的多学科和多机构合作工具，由成员国推动，欧盟各机构、组织提供相应支持。自建立起历经2012～2013 年、2014～2017 年和2018～2021 年三个针对有组织和严重国际犯罪的政策周期，每个周期一般包括四个步骤：（1）进行严重和有组织犯罪威胁评估（SOCTA）；（2）欧盟理事会确定优先事项，并制定《多年度总体战略计划》；（3）制定并实施年度行动计划；（4）政策周期结束时开展独立评价，评估EMPACT 的实施成效。

打击以各种形式的剥削为目的的人口贩卖也是EMPACT 政策周期的一个优先事项。根据欧洲警察署严重和有组织犯罪威胁评估（SOCTA 2021）的建议，拐卖人口再次被理事会确定为2022-2025 年政策周期商定的10个欧盟犯罪优先事项之一，目标为“打击以各种形式的剥削，包括劳动剥削和性剥削为目的的人口贩卖犯罪网络，并特别关注强迫未成年人犯罪，对未成年人进行剥削的罪犯；那些对受害者及其家人使用或威胁使用暴力，或通过伪装使剥削正式化而误导受害者的罪犯；那些利用网络进行宣传并招募受害者，并利用数字服务经纪人提供的服务的罪犯”。

EMPACT 框架下的联合行动。2022 年3 月8日，法国边防警察和西班牙国家警察在欧洲警察署的支持下同时开展行动，捣毁了一个贩卖人口进行性剥削的犯罪网络，逮捕13 名嫌疑人，确认了25 名来自南美的受害者，缴获两处总价值为34 万欧元的房产和超过30 万欧元的现金。调查发现，犯罪嫌疑人通过网站招募客户，并控制网络账户为受害者做广告。该网络成员亲自或通过“钱骡”将非法收入从法国运到西班牙，在西班牙投资房地产或现金密集型行业进行洗钱。

（三）国家报告员或同等机制（NREMs）

根据欧盟理事会2009 年6 月4 日会议结论，建立欧盟国家报告员网络或同等机制（NREMs），由欧盟成员国按照《反人口贩卖指令》要求任命，负责监测国家一级反人口贩卖政策的实施情况，收集国家层面和欧盟层面拐卖人口相关数据，评估拐卖人口犯罪趋势及各国打击人口贩卖行动的成效。大部分欧盟成员国按规定建立了国家报告员制度或同等机制（例如在克罗地亚、爱沙尼亚、希腊和匈牙利等七个欧盟国家，由国家协调员承担报告员职责），由内政部、外交部或司法部等政府部门行使相关职能，而在比利时、芬兰、法国和卢森堡这四个国家，是由政府外的独立机构来行使国家报告员的职责。

（四）打击人口贩卖民间团体平台

《反人口贩卖指令》强调了民间团体在预防和打击拐卖人口犯罪中发挥的作用，并鼓励成员国与民间团体组织展开密切合作。2013 年6 月，欧盟委员会发布了欧盟打击人口贩卖民间团体平台，汇集了来自全欧盟和优先选择的非欧盟国家的约100 个民间社会组织。该平台每年定期举行两次会议，包括与欧盟人口贩卖报告员网络或同等机制举行联席会议，会议由欧盟反人口贩卖协调员办公室组织。2014 年，该平台建成了在线电子平台，以容纳更多的参与者。

（五）欧盟机构联络协调网络

2011 年，包括欧洲警察署（Europol）、欧盟刑事司法合作署（Eurojust）、欧洲警察学院（CEPOL）、欧洲庇护支持办公室（EASO）、欧洲性别平等研究所（EIGE）、欧盟基本权利局（FRA）和欧洲边境和海岸警卫局（Frontex）在内的七个欧盟机构签署了一项联合声明，承诺根据各自主管领域在打击人口贩卖方面开展紧密合作，从搜集情报和促进贩运案件的起诉，到协调成员国支持受害者和防止其（重复）受害。这一承诺在2018 年得到了延续，并新增了三个欧盟机构：欧盟自由、安全和司法领域大规模信息技术系统运行管理机构（eu-LISA），欧洲毒品和毒瘾监测中心（EMCDDA）以及欧洲改善生活和工作条件基金会（Eurofound）。在欧盟委员会的协调下，欧盟相关机构开展合作，共同应对人口贩卖犯罪带来的挑战。

欧洲警察署和欧洲边境和海岸警卫局开展联合行动。2021 年11 月8 日至12 日期间，29 个国家和地区参加了由欧洲警察署和欧洲边境和海岸警卫局协调开展的行动日。超过14000 名执法人员在公路和机场针对人口贩运路线开展行动，逮捕了212 名犯罪嫌疑人，并确认了另外89 名贩运嫌疑人，缴获假驾照、武器和毒品等物品。欧洲警察署协调各国警察、旅客信息部门、边防军和打击人口贩运的国家机构，共同在贩运路线周围建立严密的网络，由国家警察和边防人员进行路边检查，旅客信息部门则对航空公司的乘客进行检查。欧盟机构、成员国国家执法部门和乘客信息部门等行为者之间合作的加强，将为今后对此类严重犯罪活动开展类似调查提供更多信息。

欧盟打击拐卖人口犯罪实践

（一）欧洲警察署和欧盟刑事司法合作署发挥核心作用

作为欧盟在刑事司法合作方面的关键行为体，欧洲警察署和欧盟刑事司法合作署在打击拐卖人口犯罪方面发挥重要作用。2019 年，欧洲警察署启动了一个新的业务平台，即移民偷渡和人口贩运联合联络特别工作组（JLT-MS），由其欧洲移民偷渡管理中心（EMSC）协调，在充分利用移民偷渡管理中心现有政策工具和平台的基础上，促进制定联合行动战略和开展跨境行动，并支持对日益增加的更高优先级的案件开展调查，为各国执法机构提供直接的联络平台，更好地进行协调与合作。

警察逮捕嫌疑人

自2005 年起，欧盟刑事司法合作署支持各成员国设立联合调查小组（JITs），开展打击拐卖人口犯罪行动。联合调查小组包括两个或多个国家的主管部门之间为开展刑事调查而达成的法律协议，小组由检察官、执法部门和法官组成，视调查需要设定12 至24 个月之间的固定期限。欧盟刑事司法合作署对联合调查小组提供运行、法律和财务方面的支持，并组织协调会议，设立协调中心在行动日为联合调查小组提供实时援助。据2021 年2 月发布的《欧盟刑事司法合作署关于人口贩卖的报告：最佳实践和司法合作》，2017 年1 月1 日至2019 年6 月30 日期间，共有405 起人口贩运案件被移交给欧盟刑事司法合作署，联合调查小组也被证明是应对人口贩卖最有效的工具之一。

罗马尼亚和英国警方在欧洲警察署和欧盟刑事司法合作署的支持下联合行动。2022 年4 月27 日，罗马尼亚警方和英国北安普敦郡警方在欧洲警察署和欧盟刑事司法合作署的支持下，捣毁了一个涉及人口贩运、劳工剥削和洗钱的犯罪网络。该犯罪网络自2018 年初开始活动，直接或通过中介从罗马尼亚的雅西县招募受害者。调查人员已经确定了27 名来自罗马尼亚的受害者。执法当局在2020 年开始对这个犯罪网络进行调查。欧洲警察署负责协调并对当地警方提供支持，向英国派遣了一名专家，实时交叉核验行动信息。2021 年11 月，为了促进司法合作，欧盟刑事司法合作署在罗马尼亚和英国之间成立了联合调查小组。

（二）欧盟打击拐卖人口犯罪面临新挑战

由于欧盟成员国众多，跨境拐卖人口犯罪因巨大的利润诱惑和宽松的边境管控而愈显猖獗。欧盟执行委员会于2020 年发布了最新一期关于打击人口贩卖进展报告，即《第三份关于打击人口贩卖的进展报告》，统计了2017-2018 年的数据。在两年内，欧盟成员国登记的人口贩卖受害者总数为14145 人，比上一个统计周期增加了684 人。妇女和未成年女孩一直是人口贩运的主要受害者（在欧盟，女性受害者占约四分之三），性剥削是主要的贩运形式。从国籍上来看，约半数受害者为欧盟公民；欧盟之外，受害者数量排名靠前的国家分别是尼日利亚、乌克兰、摩洛哥和印度。

报告指出，尽管取得了一定的进展，互联网等新技术的应用和新冠肺炎疫情都为欧洲打击拐卖人口犯罪带来了新挑战。很多犯罪分子已经转向线上，运用社交媒体、招聘网站等招募受害者，并在网上招揽客户，利用现代通信技术组织受害者、进行内部沟通等，作案方式越发隐蔽。同时，新冠肺炎疫情导致的社会经济问题，如失业，增加了弱势群体被拐卖的风险，并且疫情也加速了犯罪活动向线上转移。这阻碍了执法机构确认受害者，也使受害者难以向外寻求帮助。根据既定战略，欧盟将继续把打击人口贩卖作为政策周期内的优先事项，敦促各成员国落实《反人口贩卖指令》，通过加强立法、区域合作和提供资金支持在以下几方面开展全面行动：一是与成员国执法部门和民间组织开展预防活动，加强公司管理立法，以明确身处全球供应链中公司的职责，减少人口贩卖需求的产生；二是密切执法、司法合作，建立专门的检察官小组，与私营部门和数字产业开展对话，减少犯罪分子对网络平台的使用，增强执法、司法机构的数字能力，从线上线下打破人口贩卖的犯罪模式；三是保护、支持受害者，并对其赋权：支持对受害者的早期确认和转运，包括跨境的情景，实施重新融入和受害者赋权项目，针对专门的避难所提供资金支持；四是进一步深化国际合作，继续推进欧盟内部的区域合作，同时基于欧盟相关的对外政策工具，加快开展与非欧盟国家和国际组织的合作，建立打击拐卖人口犯罪的全面合作网络。

现任欧盟反人口贩卖协调员戴安·施密特

警察搜查嫌疑人住所

欧洲警察署发布乌克兰难民遭遇人口拐卖风险预警。2022 年3 月30 日，欧洲警察署在其官网就乌克兰难民可能遭遇人口拐卖风险发布预警通告。通告指出，逃离乌克兰的大多数人是妇女、儿童和弱势群体，是人口贩卖犯罪网络的理想潜在受害者，而边境地区、接待和住宿中心以及火车站和汽车站等公共交通枢纽是犯罪高发地点。通告特别提到，由志愿者建立的，用来发布难民个人请求以获得支持的社交媒体小组，恐成为人口贩卖犯罪团伙的理想信息源。犯罪分子可能利用平台上发布的难民及其子女的详细信息（通常包含地点、电话号码和照片）来筛选受害者并与其联系。另一个风险是犯罪分子也常以志愿者身份在接待和住宿中心出现。