科技创新领域财政补贴政策的反思与完善

文/丁国峰 王港君（安徽大学法学院）

创新是驱动经济发展和社会进步的内在动力。当前，国际形势复杂多变，全球正处于新一轮技术革命和产业变革进程中，技术创新力很大程度上决定了国家竞争力，高新技术才是经济发展的制高点。对科技领域进行财政激励是长期以来保障科技创新活力的重要举措，但科技创新领域财政政策若使用不当，不仅不能促进创新成果的产出，还可能在一定程度上阻碍科技创新的发展。因此，科技创新财政政策应当科学合理，以市场失灵理论为向导，确定财政激励应当投放的领域，明确财政激励的额度，根据具体情况确定财政激励的方式。

一、我国科技创新领域财政补贴政策的主要问题

1.补贴对象与补贴标准不合理

如何确定合理的补贴对象与补贴标准，保证在不损害市场竞争活力的同时，引导高新技术产业正向发展，有赖于科学合理的制度设计。根据《高新技术企业认定管理办法》第11 条的规定，满足企业主要产品（服务）发挥核心支持作用的技术属于《国家重点支持的高新技术领域》规定的范围、研究开发费用和高新技术产品（服务）收入达到一定比例、注册时间一年以上等条件，即可被认定为高新技术企业。《国家重点支持的高新技术领域》仅简单规定电子信息技术、生物与新医药技术、航空航天技术、新材料技术等为国家重点支持的高新技术领域。对所补贴的高新技术产品的类型限制，不考虑企业进行研究开发存在的风险与成本，以及所研发的高新技术产品的科技水平、质量状况及其影响，只需符合《国家重点支持的高新技术领域》的规定。考察以上规定不难发现，我国对高新技术企业认定条件的规定过于粗放，缺乏对战略性产业及支柱型产业的统筹规划安排和具体细化的认定标准和认定规则，不能体现对高新技术研发等领域或环节的市场失灵程度的考量，也不能体现对产业结构中核心技术的重点扶持，从而导致我国高新技术企业财政补贴产生缺位与越位的问题，对形成完整产业链、促进经济转型发展的效用有限。

把握适度的补贴标准与合理的补贴方式对提升补贴效能作用的发挥也具有重要意义。补贴标准过低，会导致激励作用不足，无法激发市场主体对高新技术产品的研发热情；而补贴标准过高，则会导致补贴“依赖症”现象的出现，并在一定程度上影响市场作用的发挥，导致产能过剩、落后企业无法淘汰等问题的产生。如果政府不能掌握好补贴的力度和标准，在补贴过程中促进企业完成技术的革新与规模化应用，培养企业“自力更生”的能力，财政补贴将处于收放不自如的尴尬境地，导致资源不必要的消耗和行业发展的停滞甚至倒退等现象。

2.补贴程序不完善

对高新技术企业进行财政补贴，其合理性有赖于政府审慎行使自由裁量权，补贴程序的不完善会导致自由裁量权无法得到应有的控制，无法实现灵活性与规范性的统一。具体而言，补贴程序存在以下几个方面的问题。

第一，高新技术企业认定程序缺乏合理性。《高新技术企业认定管理办法》第12 条对认定高新技术企业的程序进行了规定，首先由企业提出申请并提交相关材料，其次由专家组根据申报材料进行评审，最后由认定机构进行审核认定。《高新技术企业认定管理办法》的规定并不完善，以专家评审环节为例，《高新技术企业认定管理办法》并未规定专家在进行评审时应当重点审查的内容、随机抽取专家的范围和专家组的组成方式及专家评估失误后的具体责任。规定的不细致将导致制度的可操作性降低，而责任制度的缺失也会让专家评审环节具有极大的随意性，从而引发权力寻租问题。

第二，补贴标准确定程序缺乏科学性。对不同高新技术企业进行的具体补贴方式及标准一般由地方规范性文件规定，地方规范性文件的制定过程缺乏论证与监督，专业性和科学性有待考量。《安徽省支持自主创新能力建设实施细则》规定了对于符合条件的高新技术企业进行补助、奖励的具体形式与额度，其第4、5、6 条规定了仪器设备补助、境外研发机构投资补助和研究机构认定评估奖励的具体补贴额度，其补贴额度的规定是固化的，缺少对补贴对象风险度和贡献力的具体考察，其科学性和合理性有待商榷。

第三，决策失误问责机制缺失。政府在弥补市场失灵过程中也会发生干预失败现象，政府失灵所带来的风险往往不可估量。政府在技术创新与产业革命中的干预往往是比较宏观的介入，多以灵活的经济政策形式出现，其柔性与间接性以及集体决策性最终导致对干预失败的问责困难重重。[1]政府与企业之间的信息不对称，导致“骗补”事件频频发生，对于“骗补”事件的发生，政府很大程度上存在决策失误，而问责机制的缺失也导致了政府决策失误的成本较低，从而导致政府在决策过程中产生较大的随意性。

二、科技创新领域财政补贴政策的完善路径

1.宏观统筹与微观认定相结合长效机制的确立

高新技术企业的统筹规划与微观认定相结合长效机制的确立是解决对谁进行补贴的问题，其可以确保在促进产业链核心技术发展的同时，保障市场调节机制的正常运行与作用发挥。在科学技术飞速发展、市场环境瞬息万变的时代背景下，国家重点支持的高新技术领域范围划定也应当实现动态管理与统筹规划。为实现创新技术与产业发展的有效衔接，可以集合经济与科技学界专家，组成高新技术企业统筹机构，以促进国家产业结构升级、提高高新技术转化为社会生产力效能为目标，厘定国家在特定历史时期内应当重点支持的高新技术领域，制定相应的长期规划和中短期规划。将促进技术创新和产业发展相统一作为制度完善的价值旨归，以统筹规划为基石，对高新技术企业认定条件与程序进行完善和细化，将补贴行为对市场竞争的影响纳入考量因素，对于认定各环节的具体操作流程做出细致规定，使政府的自由裁量权在程序的框架内规范行使，避免权力寻租等风险的产生。

2.公平竞争审查制度的贯彻落实

公平竞争审查制度实质上就是通过合理界定市场作用的空间和政府干预的边界，力图在市场决定资源配置的基础上约束和优化政府干预，使市场作用和政府作用相互结合、相互促进、相辅相成，从而推动市场经济体制与国家治理体系的不断发展和完善。[2]公平竞争审查制度厘定政府与市场边界的价值恰恰与提升政府对高新技术企业制定科学合理补贴标准促进市场良性发展的目标不谋而合。《公平竞争审查制度实施细则》第5 条确立了内部审查机制，其效用的发挥有赖于政策制定机关的积极作为，政策制定机关既制定政策又审查政策，运动员与裁判员双重身份重合，不能保证审查的效果和水平，应当通过加强外部监督、细化第三方评估的具体流程来促进公平竞争审查制度效能的发挥，提高政府制定规范性文件的水平。加大公平竞争审查的力度，调整、修改并且清除地方保护、贸易壁垒、违法给予优惠政策等抑制高新技术企业市场竞争的不当规定，重视对补贴标准进行专业评估，促进统一开放、竞争有序的市场经济体系的建设。

3.评估机制的全流程覆盖

政府补贴行为保障机制的意义在于提高政府补贴的资源配置效率，而政府补贴绩效的高低必须通过科学的评估来反映和判断。[3]评估机制的全流程覆盖对提升高新技术企业补贴行为的正当性和有效性具有十分重要的意义。具体来说，对政府补贴行为的评估应当分为事前评估和事后评估。事前评估是指在补贴行为发生前，应当对高新技术企业审查认定、补贴标准的确定等事项进行评估，提升补贴行为的正当性与合理性。在评估过程中，应当以公共产品理论和市场失灵理论为出发点，以对社会经济发展的贡献度和自主进行研发的风险水平作为评估的重要标准，使得补贴行为在助力产业发展的同时，实现社会福利的增长。事后评估是指在补贴行为发生后，应当对补贴行为的绩效进行评估，以便为后续行为提供借鉴、做出指引。对补贴行为的绩效进行评估，应当将企业自主创新成果水平、企业核心竞争力的提升、产业结构升级情况作为重要的考量因素，并以此为依据反思有利经验和不足之处，实现对补贴资金的有效监督，对失败的补贴行为进行问责，以此提高高新技术企业财政补贴的有效性。