安徽省科技项目监督机制研究

文/方 微 卓加鹏 李从春[.安徽省高新技术发展中心（安徽省基础研究管理中心）；.安徽省科学技术情报研究所（省科技档案馆）]

一、 科技项目监督的背景

“十三五”以来，随着创新驱动发展战略的深入实施，国家财政科技支出增速不断升高，2019 年突破万亿元，增速达12.6%。科技项目是科技投入的主要载体，是科技创新活动的重要形式。而在缺乏有效机制约束的情况下，科技项目容易出现权力寻租，科研成果虚报造假，以及多头申请、多头汇报等现象。2018年，国家对诸多科技项目乱象做出正面“回应”，先后出台了《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》等重要文件，设立科技部科技监督与诚信建设司，深化科技体制改革，持续推进科研管理向创新服务转型。但科技项目监督仍是当前科技管理工作中薄弱的环节，完善和规范科技项目监督管理机制，更好地发挥科技项目在促进经济社会发展、解决重大关键技术问题的支撑引导作用[1]，对科技管理工作提出了更高的要求。

二、国内外科技项目监督机制概况

1.国外科技项目管理监督机制概况

国外传统科技项目管理始于20 世纪40 年代曼哈顿计划项目，强调“三控两管一协调”，范围局限于国防、军事和建筑业。随着科技创新发展，主要形成三种科研项目监督管理模式[2]。

一是以美国为代表的分散式管理模式。美国采用“内外结合”的监督机制，对科研项目实行标准化、制度化的全过程监管。其中“外部”主要是社会监督，包括法律、议会、政府和公众的监督；“内部”侧重于专项监督和日常监督。此外，美国政府注重信誉与风险约束机制，从不同方面提升科研项目管理的科学性和积极性[3]。

二是英国倡导的集中式管理模式。设立专业机构统一监管权限，如英国研究理事会（RCUK）是国家主要的项目管理专业机构之一，包括项目研究、管理、评审三个部门，并设立了独立的审计组织——审计与认证小组（AASG），实现了对各部门的有效监督[4]。

三是德国的中介式管理模式。引入第三方机构负责科技计划的管理与监督，与资方、被资助方形成相互制约的有机整体。德国形成了各具专业优势的专业管理机构体系，这也是德国科技创新能力持续稳定在世界前列的根本原因[5]。

综合美英德三国科技项目监督的经验来看，各国的科研项目管理监督机制均有效地促进了科技创新的发展。

2.国内科技项目管理监督机制概况

科技项目的实施效果直接影响科技计划目标的实现。20 世纪80 年代以来，我国已逐步形成较完善的科研项目管理体系。

2014 年，国务院印发《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》（国发〔2014〕64号），提出建立公开统一的国家科技管理平台。2015年，科技部、财政部印发《中央财政科技计划（专项、基金等）监督工作暂行规定》（国科发政〔2015〕471 号），将监督工作融于科技计划、项目管理工作中。2016 年，科技部印发《中央财政科技计划（专项、基金等）项目管理专业机构管理暂行规定》（国科发创〔2016〕70号）、《科技部落实国家科技计划管理监督主体责任实施方案》（国科办政〔2016〕49 号）等，提出狠抓相关司局和项目管理专业机构科技计划管理监督责任落实，强化统筹部署、分层实施和质量控制，加快形成决策、执行、监督相互制约又相互协调的现代科技管理体系。要求专业机构对项目具体管理和监督工作负责；建立健全工作机制，避免“越位”和“缺位”。同年，李克强总理在《政府工作报告》中提出“简政放权、放管结合、优化服务”的要求。国内部分地区的科技项目监督制度如表1 所示。

表1 国内部分地区科技项目监督制度

中央到地方的科技项目监督管理方案不断推陈出新，我国逐步建立了多层次、全方位的监督制约体系。目前，科技项目监督机制大致可分为三种情况：一是行政监督机制；二是受项目组织单位委托的专家小组监管机制；三是项目组织单位委托的专业管理机构监管机制。管理机构监督管理的具体职能包括：承担科技项目跟踪管理，实施项目追踪和绩效考核，跟踪项目进展，监督经费使用情况；组织专家评审，进行风险评估，根据项目各节点的完成情况，提出项目继续执行、调整执行、终止执行的建议。

总体来说，国内外在科技项目管理实践中积累了大量的经验。由于社会制度、文化背景、发展阶段等差异，国外的方法并不能很好地作用于国内。相较于发达国家，我国的科技项目监督管理水平仍存在一定的差距，特别是存在重立项轻过程、管理模式简单粗放、创新性不足、微观层面研究较少等问题。

三、安徽省科技项目监督机制的现状及问题

安徽省聚力打造具有重要影响力的科技创新策源地，推动科技体制改革。2021 年，全省财政科技支出达到415.5 亿元，较上年增长12.3%，占一般公共预算支出5.5%。

1.安徽省科技计划项目体系

安徽省坚持“四个面向”，聚焦战略科技力量建设、基础研究和应用基础研究、关键核心技术攻关、科技成果转化等重点环节，构建省市县联动支持、布局合理、定位清晰的省级科技计划体系。现有科技计划主要有六大类：

一是创新型省份建设专项。每年预算安排10 亿元专项资金，重点围绕自主创新能力提升、重点新产品研发推广、创新型企业和园区建设等，面向中央和省属高等院校、科研院所和企业等单位。创新型省份建设专项以兑现配套政策为主，推动成果转化、科技培育和科技资源的统筹均衡。

二是省自然科学基金。资金来源于省级财政预算拨款，依法接受国内外社会团体、机构和个人的捐赠，重点围绕基础研究和科学前沿探索，学科人才和团队建设，加强安徽省优势学科建设和提升源头创新能力，实行定额补助资助方式。

三是省科技重大专项。聚焦全省战略性新兴产业、高新技术产业和市首位产业，围绕重大战略产品和重大产业化目标，集中优势科技资源，在一定时限内进行集成协同攻关。该专项突出企业主体和产学研协同创新，与其他计划错位支持，避免重复投入。

四是省重点研究与开发计划。围绕高新技术、农业农村、社会发展、对外合作以及科技扶贫等五大领域，支持产业技术攻关和应用基础研究，优先支持企业、高校、科研院所、新型研发机构等合作承担。采取无偿资助、分档支持方式，单个项目最高给予200 万元的资助。

五是省级科技创新平台和高层次科技人才团队创新创业项目。对省级技术转移服务机构、科技孵化器、众创空间、农业种质资源库（圃）等平台进行绩效评价，开展扶持和奖励；主要扶持先进科技成果在皖转化，以及从事高端装备制造、新一代信息技术、新材料、新能源等领域科技团队，从而培育创新人才和团队。

六是省创新环境建设专项。该专项整合技术转移，中小企业技术创新、知识产权以及各类计划等。

2.安徽省科技项目监督机制

结合科技创新的工作实际，安徽省主要通过四个方面的举措，规范科技项目监督机制，从而提升科技项目实施质量和财政资金使用效率，为科研人员潜心研究营造良好环境。

一是强化全流程跟踪管理。利用科技手段，形成科技项目“全链条”过程性监督。开发建设统一的省级科技管理信息平台，实现科技项目全流程功能的线上操作，实现全部信息的“可申诉、可查询、可追溯”。非涉密信息可公开，接受公众监督。同时，省级科技管理信息平台正在逐步整合省内市级科技项目信息，积极对接国家和省财政相关系统，并与科技信用数据库联通，实现实时互动查询。

二是引导培育专业监管机构。探索建立市场化、专业化的科技项目监管新机制。一方面引导培育第三方机构，基于省科技管理信息平台，承担科技项目过程管理工作，组织开展项目申请、评审、立项、过程管理以及结题验收等事项，并保障项目目标的实现程度；另一方面培养建立专业监督评估机构，科学、规范开展项目过程监督，包括项目管理监督、经费监管、科研诚信和绩效评价等技术服务工作。

三是建立统一动态协调监管机制。省科学技术厅对科技项目的实施绩效、第三方机构的履职尽责等情况组织监督检查和考核评价；根据评价结果，形成资金预算调整意见；会同省财政厅组织论证，健全科技计划功能定位，提出新的资金专项建议。从而自主统筹配置科技专项资金预算，并完善科技项目资金扶持方式。

四是建立健全制度保障。印发《安徽省科技厅重点科技计划项目监督检查与绩效评价暂行办法》《安徽省科技厅重点科技计划项目绩效评价实施方案》等监督检查制度，加强科技计划项目监管。2019 年，为进一步减轻科研人员负担，赋予科研人员更大自主权，省科学技术厅修订（制定）了《安徽省科技重大专项项目管理办法》等三项办法。省科学技术厅和省财政厅联合成立专项监督检查工作组，在省科学技术厅系统内设立纪检监察联络员，从制度层面上保证了纪检监察部门对项目经费的监管，有力地推动了科技项目监管的科学化进程。

3.安徽省科技项目监督存在的问题

一是监管机构专业性不强。新冠肺炎疫情和复杂多变的经济形势，对科技计划管理模式与管理方式提出了新的要求和挑战。安徽省积极培养专业的监管机构和人才队伍，但推进缓慢，培养成效尚不明显，缺乏专业性强的监督评估机构和具备专业知识的科技监督员队伍。

二是监督方式精细化不够。根据国家相关规定，安徽出台各类科技项目管理办法以及专门的监督制度，并依法实施。但部分制度存在照搬国家规程，没有结合实际，细化分解具体步骤流程，系统规范监督职责、监督方式、监督责任追究等，使得监管工作难以真正落在实处，操作性不强。

三是监管机制系统性不强。安徽省设立不同机构承担科技项目的管理和监督工作，但对专业机构的监督评价相对滞后。不同职能单位（部门）缺乏有机联系与明确制约关系，项目监管中各方权责不够明确，易造成监督工作出现缺失或错位。

四、完善安徽省科技项目监督机制的对策建议

1.转变观念，增强对科技监督重视程度

科技项目的部署、过程管理以及成果转化情况越来越引起社会各界的关注，同时要求科技计划项目的监督能够做到更加公开、公正、透明。政府更要增强重视程度，充分认识科技监管的急迫性和必要性，将项目监管落实到位。目前安徽省科技计划项目管理更偏重项目立项，对组织实施过程、项目成效等没有足够重视。

2.加强培养，提升科技监督人员专业素养

科技监督人员应具备相应专业知识和业务能力。结合科技计划需求，制定科技监督人才培养计划，有针对性地培养选拔一批专业、独立的科技监督人员队伍，负责科技项目监督和绩效评价，保障监督工作独立、客观、公正开展，精准识别项目实施过程中的风险，提出项目继续执行、调整执行、终止执行的建议，促进财政科技投入发挥更大效益。

3.完善政策，强化科技监督协同联动

发挥科技监督职能，细化科技项目监管制度，精准跟进合同执行过程，精准跟进科技项目资金拨付使用情况，监督是否严格按照合同执行到位、资金使用是否安全有效。建立基于专家互派、信息共享、结果互认的科技监督上下联动机制。强化跨部门科技监督协作，推动形成“上下联动、左右协同、内外兼顾”的大监管格局。

4.实事求是，推动科技监督落地生效

强化监督结果运用，加大对违规行为惩处力度，发挥好监督和评估的指挥棒、风向标作用。强化科技项目监督问责，以“零容忍”的态度追究相关人员责任，针对发生严重科研失信的单位和个人，及时将责任主体信息报送录入科技部科研诚信管理信息系统和信用平台，实施跨地区、跨行业、跨领域联合惩戒。提升科技工作公开、公平、公正的透明度和管理效率，营造潜心研究、追求卓越、风清气正、诚实守信的科技创新环境。[本文系2020 年度安徽省科技创新战略与软科学研究一般项目“巡视审计常态化背景下安徽科技创新项目监督机制问题研究” （ 编号：202006f01050071）的研究成果。 ]