总部经济发展政策绩效评价路径探析——以S省A市总部经济政策为例

●彭 泽 信俊汝

一、总部经济概述

（一）总部经济的概念

经济全球化带来了全世界范围内生产要素的重新配置，伴随信息技术、物流能力等对企业运作的物理区域上的突破，在制造业中出现了企业总部与制造基地分离的特征，其本质是企业“最经济原则”的追求。21世纪初，我国学者赵弘（2002）基于当时北京发展现代制造业所面临的生产要素资源的短缺，与人才、科技发展方面的优势，提出了“总部经济”的概念：总部经济是指某区域由于独特的资源优势吸引企业将总部在该区域集群布局，将生产制造基地布局在具有比较优势的其他地区，从而使企业价值链与区域资源实现最优空间耦合，并由此对该区域经济发展和城市布局产生重要影响的一种经济形态。

（二）总部经济发展的意义

我国生产要素分布区域差异大、经济和社会发展不均衡的问题较为显著，基于总部经济跨区域的发展模式，总部经济的提出为各地经济发展带来了新的突破口。由于总部经济发展受到区域人才、科研、交通、信息、服务、开放程度等因素影响，目前我国总部经济发展水平较高的城市主要还是集中在北京、上海等信息经济发展充分、企业战略需求高的城市，而与周边城市资源及经济发展差异较大的二线城市也在大力发展总部经济。

总部经济发展具有知识性、集约性、层次性、延展性、辐射性和共赢性等特点。总部经济一旦形成，不仅能够带动中心城市发展，还可以给周边区域经济发展带来诸多外溢效应，主要有税收贡献效应、消费带动效应、劳动就业效应以及产业乘数效应等。当然，由于中心城市与周边区域在总部经济发展中所承载的内容与发展目标不同，其带来的效应也有一定的差异。

与此同时，除了可以成为城市经济发展的重要增长极，拉动城市GDP和税收增长、扩大城市就业和消费规模，总部经济对城市经济发展还会产生更为深刻的影响，为推动城市产业结构优化升级、区域创新能力提升、带动周边城市发展提供强劲支撑。也正因为如此，总部经济发展受到各地政府广泛重视。

二、总部经济发展政策概述

（一）总部经济发展政策制定情况

总部经济作为依靠总部集聚效应实现不同区域分工协作、资源优化配置的一种经济形态，在城市经济中的作用越来越大，从“十一五”开始，北京、上海等十几个城市为鼓励总部经济发展纷纷出台相关政策。到“十二五”时期，我国一线城市以及大部分省会城市均出台了总部企业扶持政策来促进总部经济发展，通过资金补助、税收减免、用房补贴等吸引全球总部企业、国内总部企业入驻。“十三五”时期各地为打造地区经济新高地，提出“外引内培”的总部经济发展新策略，不仅持续引进全球、全国总部企业入驻，还注重培养本地企业发展为总部企业，并配合解决落户、子女教育等政策进一步加大对人才的吸引力。

“十四五”时期，围绕发展更高能级总部经济的要求，专家们指出我国总部经济建设应更注重城市群之间的协作分工，不同能级城市应发展不同层次的总部经济，形成错位竞争。例如北京等超大型城市应进一步提升中心城市首位度和辐射带动力，高效集聚国内外优质资源要素，代表国家参与全球竞争，提高我国在全球资源配置中的影响力、控制力和竞争力；超大城市周边的大中型城市可以与其在总部企业能级吸引及产业发展方面协调配合，合力推动我国总部经济更高质量发展。

总体来看，各地总部经济发展政策均围绕提升总部企业能级、放大总部企业的效益和贡献，推动地区产业转型、扩大城市就业、消费规模，拉动城市GDP、税收增长等目标，结合地区经济发展规划制定。例如北京市主要立足于落实京津冀协同发展战略和首都城市定位战略，重点吸引跨国公司设立地区总部，并专门制定了支持政策，通过资产总额和营业收入两个指标对申报企业进行核定，给予总部企业新入驻奖励、办公用房奖励、人才奖励等。上海市则突出建成国际经济、金融、贸易、航运“四个中心”的城市定位，立足提升在全球价值链体系中的地位，重视对跨国公司总部的吸引和发展。与北京、上海不同，广州和深圳的总部经济发展政策则面向国内外所有企业。

（二）总部经济发展政策存在的问题

虽然各地出台政策大力发展总部经济，但在政策设计、执行过程中仍存在不少问题，影响财政资金等投入资源的效益。一是总部经济发展政策定位不准确。如部分地区总部经济发展政策的制定忽视了自身的发展阶段及其资源禀赋，照抄照搬其他地区的政策，或未综合考虑区域协调发展，盲目追求高端化等，导致城市间形成同质化的恶性竞争局面。二是总部经济政策的扶持门槛不合理，认定标准制定不科学，政策设计阶段对企业发展需求等调研论证不充分，政策无法满足区域发展要求。三是总部经济发展的根本目标不明确。从各地扶持政策文件中对相关目标的描述来看，大多数地区政策目标主要是对总部企业引进情况进行要求，但是对于引进总部企业所要带来的效益目标却未予以明确或量化程度不足。四是对总部经济入驻后的跟踪不足，无法保证总部企业在本地“留下来”，并能够持续发展壮大。五是相关配套保障措施不到位，政策执行效率和政策效益低下。

三、总部经济发展政策绩效评价概述

针对以上问题，亟待通过完善的总部经济发展政策绩效评价等手段及时发现问题，对政策进行及时、有效的调整和优化。

（一）总部经济发展政策绩效评价开展的基本情况

为反映我国主要城市总部经济发展情况及其能力，明确总部经济发展方向，研究机构及学者展开了相关研究。在发展能力评估方面，北京市社会科学院中国总部经济研究中心对全国35个主要城市总部经济发展能力的评价影响力相对较大。该评价主要从基础条件、商务设施、研发能力、专业服务、政府服务、开放程度六个方面展开，在2005—2014年中每年发布蓝皮书。但我国关于总部经济发展政策效益方面的专门研究较为匮乏，无法呈现各地总部经济发展政策与发展效益的关系，也就无法为总部经济政策优化提供有力支撑。

近年来，为贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，全面反映总部经济发展政策制定、执行及落地效果，财政部门及发展改革委员会等行业主管部门组织开展了以财政支出政策为主的绩效评价工作，进一步压实财政支出绩效责任。

（二）总部经济发展政策绩效评价体系存在的主要问题

目前，总部经济发展政策绩效评价尚未出台统一的绩效评价指南或评价指标体系框架，从各地公开的总部经济发展政策绩效评价报告来看，大多还是按照项目支出绩效评价共性指标框架实施，在评价过程中存在评价内容不全面、评价层次性不足、评价指标设置不合理等问题。具体如下：

一是未突出评价层次的差异性。总部经济发展与城市资源禀赋、经济发展阶段等有着千丝万缕的联系，目前评价指标体系及评价内容无法反映超大型城市、省会城市及一般二、三线城市在经济发展基础、总部经济发展目标、总部经济发展方向等方面存在的差异。

二是评价内容不够全面。总部经济强调跨区域一体化分工协作，一方面，“总部—制造基地”“研发+基地”等的发展模式决定了中心城市若要高质量发展总部经济需要得到周边城市协作配合；另一方面中心城市发展也带来了周边地区的共同发展。但目前的评价指标体系大多仅关注了中心城市总部经济的发展成效，对政策的区域外溢性基本未有关注，或者仅考虑总部经济发展带来的经济效益，未反映由此给区域发展带来的深层次影响。

三是评价指标设置不合理，政策效益被放大。与评价内容不够全面对应，政策效益被放大也是常见问题。总部经济效益除了受到政府政策的影响外，与本区域总部经济发展的其他能力也有着紧密联系，当前效益类指标未能有效聚焦政策投入规模、范围、方向等进行设置，政策目标的缺失等，均导致了政策效益被过度放大。例如部分总部经济发展政策绩效评价采用“区域年度税收增长率”等指标来反映政策成效，远远超出政策投入所能够带来的成效。

四是未能体现政策绩效评价的特征，对政策设计方面的考察不足。作为政策绩效评价，除了反映政策执行及政策目标的实现情况，更要通过梳理区域经济发展基本情况、政策出台的背景等，结合政策执行和效益情况，深入分析总部经济发展政策目标、扶持方向、扶持对象、扶持方式、扶持标准等的合理性，与城市功能定位、经济发展方向的匹配性等。

此外，总部经济发展政策绩效评价在数据采集口径不统一、投入效益关联性分析不足等方面的问题也导致了评价结果应用性不强的现状。

四、S省A市总部经济发展政策绩效评价案例解析

本文以S省A市总部经济发展政策绩效评价为例，通过介绍A市总部经济发展政策的基本情况，着重阐述总部经济发展政策绩效评价重点，总结和提炼A市总部经济政策绩效评价的经验做法，并以此为基础进一步探索总部经济发展政策绩效评价路径。

（一）A市总部经济发展政策概况

1、政策背景。A市作为S省省会城市，是全省的政治、经济和文化中心，对周边区域具有较强的辐射能力。为进一步推动A市产业转型升级与经济高质量发展，将A市建设成为先进制造业和现代服务业企业总部集聚的中心城市，A市政府于2016年对本市总部经济发展政策措施进行修订，明确了政策新周期的发展目标，扩大了政策扶持对象，并对应完善了政策的实施细则和资金管理办法。

2020年，A市总部经济发展政策即将过期，为全面了解本地区总部经济发展政策在2016—2020年的实施成效，对政策延续的必要性、可行性、绩效性作出判断，A市财政局特委托第三方机构开展绩效评价工作。

2、政策内容。以鼓励、支持A市总部企业发展为目标，A市总部经济政策内容主要是对在A市设立总部或地区总部的国内外企业及本地总部企业，给予现金奖励、办公用房补贴以及税收返还等政策奖励。政策核心内容如表1所示。

表1 A市总部经济发展政策核心内容

表1 A市总部经济发展政策核心内容

3、政策资金来源与预算安排。A市政府设立总部经济发展专项资金（以下简称“专项资金”），由市、区两级一般公共预算保障。根据A市总部经济政策规定，A市总部企业当年认定，第二年开始分年度补贴，补贴时限两到三年不等。专项资金预算由A市发展和改革委员会（下文简称“市发改委”）根据上一年已认定的总部企业名单及政策补贴标准拟定后随发改委部门预算报市财政审核确认。2016至2020年度，A市共认定总部企业115家，发放奖励资金18894万元。

4、政策组织管理情况。为有效落实政策，A市设立促进总部经济发展领导小组（以下简称“领导小组”）作为A市总部经济发展政策的市级协调议事机构，领导小组办公室设于市发改委。领导小组主要成员单位包括市发改委、市商务局、市金融办、市财政局、市统计局、市国税局、市地税局等，结合各委办局部门职责，分工协作。

A市总部经济政策实施流程包括企业申报、资格初审、材料复审、领导小组评议、结果公示、结果审定并发布、补助发放等流程。相关分工及政策实施流程如下图所示：

（二）评价实施

1、评价思路。结合本次评价时间跨度长、涉及管理部门多、资金规模大等特征，评价组以政策活动为主线，以政策投入/效益分析为支撑，从政策制定、执行、目标实现、政策可持续性等方面进行评价。具体评价思路如下：

一是全面梳理A市总部经济发展政策的基本情况，反映政策目标、财政资金预算安排及支出情况、组织管理、政策实施绩效等。二是通过多角度的政策投入/效益分析，反映政策贡献度，分析政策延续的必要性。一方面，梳理A市受扶持企业资产、营收及税收变化趋势及A市总部企业集聚情况，反映总部经济发展政策目标的实现情况；另一方面，梳理政策扶持方向、扶持条件、扶持方式，分析政策投入对政策效益的影响。三是关注政策实施的可持续性。通过考察政策目标匹配度、政策变更风险、政策边际效益、政策环境适应性等内容，分析政策存续的必要性；通过考察政策是否公平、对象是否合理、路径是否科学、措施是否可行等内容，为政策修订提供依据。

2、评价指标体系设计。依据上述评价思路，结合绩效评价的基本原理和政策特点，设置了A市总部经济政策绩效评价指标体系。指标体系围绕政策全生命周期的各个环节，从政策决策、执行、绩效、可持续性四个方面设置一级指标。如表2所示。

表2 A市总部经济发展政策绩效评级指标体系（部分）

其中，政策决策主要考察政策设立依据的充分性，政策目标和内容的明确性与合理性等。政策执行主要从政策实施保障和政策执行管理有效性方面考察，关注政策资金管理、政策实施细则等配套制度、组织管理机制的合理性与有效性，如政策执行过程中对于总部企业的认定程序需要特别予以关注等。政策绩效则要重点反映政策执行后带来的直接效益、综合效益及受益群体满意度等，如总部企业数量、总部产业集聚水平，总部企业经营状况及社会贡献度等。

3、数据采集。结合评价重点与评价指标体系，评价组主要通过访谈、资料核查、实地调研、问卷调查等方式展开数据采集，以支撑评价指标体系评分与综合绩效分析。首先，与A市发改委、财政局及其他组织管理部门开展访谈，就政策目标、政策实施情况及政策效果等内容进行深入了解，并获取政策层面的整体性数据，对相关数据进行核实。其次，按照现场调研超过20%的比例要求，抽取了25家受扶持的企业开展实地调研，就政策补贴申请、审批、公示等政策执行规范性，政策设计与企业实际发展需求的匹配度，以及对政策的改进建议进行充分了解，获取和核实了这些企业的相关效益数据。最后，对115家受到扶持的企业以及申请了政策扶持但最终未受到扶持的60余家企业发放调查问卷，进一步丰富评价支持数据。

4、政策绩效分析。在A市总部经济发展政策绩效评价指标体系评分的基础上，评价组结合前述思路，针对此评价重点，对以下两个内容进行了综合绩效分析：一是政策实施效益（目标达成度）分析，主要从总部企业经营效益和总部经济集聚效益两个维度展开；二是政策投入/效益分析，主要从政策扶持方向、扶持条件及扶持方式合理性三个维度展开。

（1）政策实施效益分析。总部企业经营效益分析。对受扶持企业2015—2020年的企业经营水平、企业发展效率以及社会贡献度三个方面的数据进行分析。其中企业经营水平主要分析企业2015—2020年的资产总额、营业收入的变动情况；企业发展效率主要分析企业2015—2020年的亩均资产总额、亩均营业收入的变动情况；企业社会贡献度则通过企业2015—2020年各年度的税收占地区规模以上工业、服务业企业税收比重、各年度期末就业人员占地区规模以上工业、服务业企业期末就业人数比重的变动情况反映。从结果来看，A市总部企业经营水平、社会贡献中就业贡献在2015—2020年期间整体呈波动式增长态势，企业发展效率整体较为稳定，而社会贡献中税收贡献呈波动式下降态势。

总部经济集聚效应分析。A市计划通过实施总部经济发展政策打造五大总部经济功能发展板块，引导总部企业聚集，形成功能突出、特色鲜明的五大产业集群。评价组通过在A市城市地图上展示政策实施前后A市总部企业数量及集聚区域，对比分析政策实施前后情况总部企业集聚情况。从分析结果来看，其中两个板块的先进制造业总部企业集聚和服务业总部企业集聚效果较为明显，其余三大板块的总部企业集聚效果暂不显著。

图2 A市总部企业集聚性变化

（2）政策投入/效益分析。扶持方向匹配性分析。从A市总部经济发展政策扶持的方向与政策总目标的匹配性出发，评价组分析了A市总部经济发展政策扶持的对象是否与A市总部经济发展政策战略目标匹配，从而判断扶持对象是否能够支撑目标的达成。A市总部经济发展政策资金主要投入在工业、商贸流通业、金融业和商务服务业等行业，与A市总部经济发展政策的目标是重点扶持金融保险、商务服务、现代商贸和先进制造业的总部企业相符，能够较好支撑政策战略目标达成。

扶持条件合理性分析。主要考察A市总部经济发展政策扶持条件是否能够较大程度覆盖目标企业，从而促进目标企业发展。例如A市总部经济政策的扶持条件为世界500强、中国200强的企业，企业类型为工业、服务业等5种类型，并对企业注册资本、营收收入、税收贡献均有要求，与其他同类型城市B市、C市覆盖企业类型8种、12种相比，A市总部经济政策扶持条件划分较为笼统，覆盖面相对较窄，且政策扶持门槛较高，个别发展良好的大型企业因税收贡献未达标等原因无法受到扶持，扶持条件需结合政策目标作进一步调整。

扶持方式与扶持力度合理性分析。主要通过扶持方式对总部企业受益的影响程度来判断政策扶持方式的合理性。A市总部经济政策主要实行认定后奖励扶持的方式，对推动总部企业发展的作用有限。因认定的企业均为大型甚至特大型企业，财政扶持资金占企业资本或主营业务收入比重较低，对企业布局和经营决策影响力较弱，需要配合其他如土地、税收等政策，提高对总部企业的吸引力。

5、评价结论。A市总部经济发展政策实施以来，全市总部企业增长较快，企业申报、审核认定流程规范，专项资金拨付至企业较为及时；五大总部企业板块中有两大业板块总部企业集聚效应显著，全市总部企业经营效益总体呈上升趋势。但在引进总部企业数量及总部企业税收贡献上未达到政策目标要求，且当前认定的总部企业多为A市存量企业，引进和培植新的总部企业目标未有突破。总体而言，A市总部经济发展政策具有延续的必要性，但政策内容需进一步完善。

（三）案例小结

复盘A市总部经济发展政策绩效评价的成果，评价的亮点主要体现在以下两个方面：首先，政策绩效评价的框架完整、评价重点明确、评价逻辑清晰。此次政策绩效评价不仅关注政策执行和政策绩效，更重要的是反映政策决策的科学性，并对政策可持续性进行分析。其次，对政策投入/效益综合分析进行了探索。一是采用对比法对A市总部企业在政策期间与政策实施前的经营水平、发展效率、社会贡献的变化趋势进行了分析，从而反映政策投入的有效性；二是对政策扶持方向的匹配性、扶持条件的合理性以及扶持形式的有效性进行分析，对政策延续的必要性、可行性等予以支撑。

但受限于绩效数据的获取情况，本次评价中也存在一定的不足。一是评价对发展总部经济带来的产业集聚效应分析仍停留在表面，只对总部企业在地理空间上的集聚进行了分析，未对地区产业集聚发展的深层次影响进行分析，例如产业集聚是否带动地区产业结构调整、产业转型升级及地区经济发展等。二是总部经济发展是“总部—制造基地”的城乡共同发展模式，但本次政策评价在政策内容的引导下，仅关注了总部企业所在的中心城区的政策效应，未对“制造基地”所在的城市郊区或周边城市的发展情况，以及与城郊或周边城市的合作情况等展开分析，绩效分析的全面性还需进一步健全。

五、总部经济发展政策绩效评价路径

（一）健全政策全生命周期绩效管理机制

总部经济发展政策作为部分城市经济发展政策体系的重要内容，应按照财政支出政策绩效管理的要求，建立覆盖政策事前绩效评估、事中绩效运行监控和事后绩效评价及结果应用的全生命周期绩效管理机制。其中，事前绩效评估应侧重政策决策，进一步加强前期政策设计的调研论证。特别地，主管部门应按照地区总部经济发展需求和发展目标，制定符合实际的政策绩效目标，并基于历史标准、同类地区标杆值等，结合地区财力安排预算；事中绩效运行监控主要关注政策保障措施的健全性与政策执行过程，反映政策的可行性，发现问题及时整改或对政策予以调整；事后绩效评价则是在政策即将到期等节点上，通过反映政策绩效，对政策效率、政策可持续性等进行评价。

（二）完善政策绩效评价指标体系框架

围绕总部经济发展政策设立的根本目的，结合目前各地总部经济发展政策的核心内容，包括扶持对象、条件、标准、方式等，按照覆盖政策制定、执行、绩效、可持续四个维度的评价指标体系框架。其中：政策制定主要从城市发展定位、城市经济发展阶段以及产业发展方向出发，重点关注政策出台的适应性及政策内容的合理性。政策执行主要关注政策实施的保障情况，以问题导向和目标导向为原则，重视总部企业认定标准及其动态管理情况，关注中心城市与周边城市的协调合作机制。政策绩效则需对照总部经济政策发展目标设置评价指标，全面反映总部经济发展水平，重点可以从总部企业引进（培育）数量、引进（培育）质量、引进（培育）效率三个方面设置产出指标；从总部企业集聚情况、地区产业转型升级两个方面设置直接效益指标，从引进（培育）企业、周边城市制造业基地（工厂或分公司）的经营水平、发展效率及社会贡献三个方面设置综合效益指标。政策可持续性主要关注政策实施的公平性和政策延续的必要性。

（三）细化分类绩效评价指标体系

结合本文前述总部经济发展与城市本身综合发展因素之间的关系，在上述评价体系框架的基础上，进一步结合不同城市总部经济发展所处的阶段与总部经济发展方向建立分层分类的评价指标体系。一是由于各地经济发展的阶段不同，总部经济发展的阶段也存在较大差异。如北京、上海等总部经济发展较早的地区，目前已经从最初的总部企业引进发展到总部企业培育的阶段，政策扶持对象、扶持方式均发生一定的变化，评价指标体系也需要有针对性的调整。二是总部企业本身的发展阶段存在差异，对于处在大发展阶段的企业政策目标是促进其进一步发展，对其社会贡献度方面的考察应当减少，而对于成熟阶段的企业，则应该引导其增加社会贡献等。此外，不同企业类型，如制造业、服务业、金融业等，在评价指标的具体设置上，也有着其特定的行业指标，应当予以补充。

（四）建立健全政策投入/效益综合绩效分析模型

目前针对政策投入/效益的量化分析是总部经济发展政策绩效评价的梗阻，还需要建立健全多维度的政策效率分析模型，特别是量化分析模型，从而提升政策投入/效益分析的科学性。政策效率分析主要可以从政策投入有效性、政策外部性、政策贡献度和政策边际效用等方面展开。如针对总部经济发展政策，政策投入有效性分析从两个维度出发：一是通过趋势研判的方式，分析总部经济政策投入与总部经济发展核心绩效指标的变化趋势，从描述性统计的视角反映投入成效的关联程度；二是建立数据模型，通过如双重差分法等定量分析模型，可以对受到政策扶持的企业与未受到政策扶持的企业，政策实施前后的对比，对政策投入与效益的关联性及关联程度进行分析。

此外，还可以通过信息化手段建立数据采集工具，推动总部经济相关数据的共建共享，以评价指标体系、综合绩效分析需求为基础，积累总部经济发展绩效数据，为评价标准建设提供支持。