地方政府专项债券项目绩效评价的实践与思考——以S高速公路专项债券项目为例

●闫汉基

自地方政府专项债券发行以来，党和政府高度重视专项债券的发展。作为地方政府重要的融资方式，近几年来地方政府专项债券的发行进度不断加快，积极促进了基建投资的规范和地方经济的可持续发展。但是目前地方政府隐性负债规模较大，地方政府对于土地财政依赖过大，偿债方式单一，且各地方政府债务风险分布不均衡。因此须以绩效为导向，对地方政府的债务管理情况进行绩效评价与监督，优化我国政府财务管理体系。通过对地方政府专项债券进行绩效评价，规范和优化地方政府“重发债轻监管、重资金使用轻资金绩效、重成果数量轻成果质量”等问题，切实提升地方政府债务资源配置效率和使用效益。

一、地方政府专项债券绩效评价的研究背景

（一）地方政府专项债券发行背景

地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。一般用于教育、交通、医院、住宅、通讯等地方性公共设施的建设。

2015年新修订的《预算法》第三十五条规定，为地方政府债券的发行提供了依据。同年财政部分别印发了《2015年地方政府专项债券预算管理办法》（财预〔2015〕32号）和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号），规定了我国地方政府专项债券是为带有一定收益的公益性项目而发行的。政府性基金预算对专项债券的发行费用、收入、支出安排、还本付息等进行统一管理，单项政府性基金收入为主要偿债资金来源，如果存在本金偿还资金不够的情况下，通过对相应的公益性项目单位调入专项收入进行弥补。地方政府专项债券自推行以来，发债额度逐年增长，且占政府发行债券的比例越来越高，由2015年的9744亿元占比25.41%，增至2021年的49229亿元占比65.73%。随着地方政府债券发行加快，对地方政府基础建设和地方政府经济发展发挥着巨大的促进作用。

图1 2015—2021年地方政府债券发行情况

（二）地方政府专项债券绩效评价开展背景

近些年，地方政府持续扩大债务规模，债务融资机制日益丰富，债务资金所占比重呈显著上升趋势；与此同时，财政活动尤其与债务投融资相关的活动，其种类和活跃度也明显提升。在这样的大环境下，地方政府债务绩效评价越发彰显其重要性。

安徽省在全国率先开展对新增地方债券资金进行全面绩效评价工作，2015年安徽省财政厅制定了《关于开展2015年度新增地方政府债券资金绩效评价工作的通知》。该通知确定了以市、县（区）使用2015年度新增地方政府债券资金组织实施的项目为绩效评价范围；同时明确了项目进展、管理措施、完成投资额、资金到位和项目产出及效果等为开展地方政府债券资金绩效评价工作的重要内容。

陕西省于2018年9月发布了《陕西省政府债务管理绩效评价暂行办法》（陕财办预〔2018〕109号），地方政府专项债券绩效评价工作由此开展。《陕西省政府债务管理绩效评价暂行办法》主要对评价内容、评价指标、绩效评价、结果应用等方面作出规定。评价内容主要关注建立规范的政府举债融资机制、政府债务限额管理和预算管理、控制和化解政府债务风险、完善政府债务管理配套制度、处理存量政府债务和防止债券资金沉淀、政府债务管理建设能力、年度重点工作七个方面。

财政部于2021年6月发布了《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号），对事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等五个环节作出了相关规定。对于健全地方政府举债融资机制，管好用好专项债券，加强地方政府专项债券项目资金绩效管理，提高专项债券资金使用效益，防范化解政府债务风险具有重要意义。

二、S高速公路专项债券项目情况

（一）项目实施背景

陕西省通过构建安全、快捷、环保、可持续发展的高速公路来保障交通运输环境，满足经济社会发展需要，为打造西部交通强省，建立全国重要的高速公路枢纽，实现陕西高速公路先发展、先突破奠定基础。S线是陕西省高速公路网规划的18条联络线之一，是联接陕甘两省的交通运输大道，建设该公路对提升陕西省与邻近省份的路网连通度，提升区域应急安全，将陕西省建设为交通枢纽省份具有十分重要的作用。为解决项目融资需求，加快推进项目建设，对本项目发行2018年陕西省政府收费公路专项债券，项目通过自身收入还本付息，将风险锁定在项目本身，有利于支持地方经济稳定增长、调整结构、促进改革、惠及民生和防范风险，充分发挥专项债券的优势。

（二）项目具体内容

本项目内容为建设全长85.641公里的S高速公路，计划工期4年，计划2021年初建成通车。其中包括58座桥梁23153米，13座隧道42931米，主线收费站2处，匝道收费站3处，服务区1处，停车区1处，管理分中心1处，养护工区2处。项目已于2020年10月底建设完成，并投入运营。

（三）项目资金来源

项目总投资为86.8亿元，其中，项目资本金21.7亿元（约占项目总投资的25%），其余申请地方政府专项债券65.1亿元。后因材料单价上涨及其他费用的增加，总投资增加6.5亿元。

（四）项目绩效目标

通过项目的实施，提升陕西省与邻近省份的路网联通度，为甘肃和陕西两省省界居民出行提供便捷；同时也增强了区域应急安全通道，进一步强化了陕西省交通枢纽省份的作用。

三、S高速公路专项债券项目绩效评价的实践思路

（一）项目初始评价设计

绩效评价既要客观公正地反映S高速公路专项债券项目的优势经验与薄弱环节，又要突显地方政府专项债券绩效评价与一般绩效评价的区别。为此，项目组整理了关于地方政府债券资金的相关制度、项目决策与实施的过程环节，采取案卷研究、访谈、实地走访及问卷调查相结合的方式，对项目的实施开展合理的评价，同时提出有利于提升收费公路专项债券项目优化的建议。

（二）项目具体评价内容

根据评价的基本原则和项目特点，本次绩效评价内容包括决策、过程、产出和效益四个部分。围绕项目立项、绩效目标、资金投入、资金管理、组织实施、产出数量、产出质量、产出时效、产出成本、社会效益指标分析、经济效益、可持续影响和社会满意度等内容进行评价，体现决策、过程、产出和效益的绩效逻辑路径。

（三）项目开展评价过程

1、项目的整体思路。通过对S高速公路专项债券项目进行绩效评价，从决策、过程、产出、效果等四个维度了解项目的实际完成情况，查找项目执行中的薄弱环节，发现管理中的“漏洞”，以及项目实施各环节中存在的不足，对发现的问题提出科学合理的建议；进一步加强和规范专项债券项目管理工作，促进项目绩效目标顺利实施，按期完成，及时发挥效益，切实落实项目实施主体责任、项目实施机构及相关单位的监督责任，强化支出责任意识，以达到更加合理地配置公共资源，进一步提高专项债券资金使用效益的目的；通过了解专项债券资金使用进度、内容、项目运营产生的收益及成本等情况，分析项目实际还本付息能力。

2、科学合理设置指标体系。按照相关性原则、重要性原则、可比性原则、系统性原则及经济性原则设置评价指标。根据相关政策要求，参考项目相关资料，结合地方实际，按逻辑分析法，根据一般绩效评价的基本原则和专项债券项目特点，从决策、过程、产出、效益四个维度制定评价指标体系。在确定一级、二级评价指标后，对指标体系进一步细化形成三级指标，针对专项债券的目标和作用，通过细化三级指标充分体现出项目的特征以及项目最终达成的效果，一、二、三级指标构成如表1所示。

表1 S高速公路专项债券项目一级、二级、三级指标

3、实施开展绩效评价。项目组通过收集资料、现场调研等工作程序的实施，运用比较法、数据统计分析法、因素分析法、成本效益分析法、公众评判法等方法，对S高速公路专项债券项目绩效情况进行客观、公正、全面地评价，同时提出科学、合理的优化收费公路专项债券项目的建议。

（四）项目完成评价结论

S高速公路专项债券项目综合评价得分为88.5分，综合评价结果等级为“良”。项目已完成预期建设内容，按期投入运营。政府方及实施单位在项目产出、效果、管理等方面完成情况均较好，但仍存在一些问题：第一，项目前期执行程序合规性不足。项目存在环评文件未依法经审批部门审查或审查后未予批准就擅自开工建设的情况；第二，项目总投资增加引发资金缺口风险。项目可研批复金额86.8亿元，后核定该工程概算总投资为93.3亿元，项目暂未开展工程决算审计工作，实际投资额无法确定，目前落实资金较初步设计概算总投资有一定差距，项目交工验收中核定的工程建设数量高于施工图设计批复明确的建设数量，导致工程决算总投资增加，后续还可能由于材料单价的不稳定性等因素，进一步导致项目总投资增加，加大项目资金缺口；第三，项目收益及还本付息能力不足。项目实际运营收益与预期收益存在较大差异，且2021年该专项债券项目应付利息2.27亿元，以现阶段项目实现的运营收益来看，项目自身收益无法还本付息的风险较高。评价组对问题提出以下建议：第一，加强项目前期审核及监管；第二，加快工程竣工决算审计，控制项目资金缺口风险；第三，充分挖掘项目收益点，稳定项目运营收益。

四、地方政府专项债券项目绩效评价的启示与思考

通过研究S高速公路专项债券项目绩效评价实例，全面了解了开展地方政府专项债券项目绩效评价的评价设计、评价开展、问题分析、结论建议等内容，为进一步提高地方政府专项债券管理水平，解决地方政府专项债券监管中的问题，更好地开展专项债券绩效评价提供了思路。

（一）规划时合理做好项目预测

项目前期规划是一个非常重要的阶段，通过对项目的规划明确项目是否可行，明确项目的投资与收益，减少未来项目开展时发生的风险。因此，在规划阶段对项目做好合理预测非常重要。

高速公路专项债券项目建设内容主要为高速公路，其运营收益来源主要为收取高速公路车辆通行费。因此，对新建高速公路的车流量预测十分重要。项目在规划与可行性研究时需通过多种方法对新建高速公路车流量进行预测，在合理预测的前提下分析预测项目运营收益。通过合理地预测高速公路车流量来确定新建高速公路的运营收益，尽量减少项目实际运营收益与预期收益存在较大差异、项目自身收益无法还本付息的情况。

由于高速公路建设周期较长，在周期较长的情况下会出现项目建设材料价格波动的情况，使得项目总投资发生较大差异，导致项目出现资金缺口。因此，在项目规划与可行性研究时对项目总投资的估算需要充分考虑时间因素，减少由于时间变化导致建设材料价格变化过大的情况，有效降低出现资金缺口的风险。

（二）合理设置绩效目标

合理的绩效目标设置可以为全过程绩效管理提供基础与依据。通过合理地设置绩效目标，可以明确项目建设的效益及资金使用的效率，为之后绩效监控及绩效评价提供相应的参考标准。设置绩效目标时，应包含数量、质量、时效、成本、效益等方面的绩效目标，应重点关注项目的偿债资金来源、项目的偿债能力、项目的风险防控能力等方面。

（三）对项目进行全过程绩效监控

在开展地方政府专项债券项目时因项目开展周期较长，在项目开展时可能会存在相应的问题。通过在项目开展期间对项目进行全过程绩效监控，对地方政府专项债券预算执行进度与项目绩效目标实现情况进行有效的控制，及时发现项目在开展时存在的各种问题，并对问题提出相关修改意见，以切实解决问题，降低项目风险，保障项目平稳运行，如期实现绩效目标。

（四）建设有地方政府专项债券项目特色并符合绩效评价要求的指标体系

地方政府专项债券项目与一般绩效评价有所区别，有其独有的指标和评价内容，因此，建设符合地方政府专项债券项目特色的指标体系非常重要。指标体系是绩效评价的核心，科学合理的指标体系不仅可以有效地反映出债券资金的绩效水平及存在的问题，也能够准确地量化出债券支出的使用效益。在建立指标体系时应重点关注项目运营收益与还本付息率、政府债务风险控制、债券资金管理制度、项目产出相关效益、债券资金使用效率等方面。通过合理地设置地方政府债券绩效评价指标体系，更好地开展地方政府专项债券绩效评价工作。