关注社会保险基金预算绩效管理新规

背景材料：

财政部、人力资源和社会保障部、国家税务总局和国家医保局日前联合印发《社会保险基金预算绩效管理办法》（以下简称《办法》），提出在社会保险基金预算管理全过程中融入绩效理念和要求，建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用的社会保险基金预算绩效管理链条，对社会保险基金预算编制、执行、调整、决算、监督实施全程绩效管理，将各项社会保险基金收入、支出、结余全部纳入预算绩效管理范围，实现预算和绩效管理一体化。《办法》自2023年1月1日起实施。

根据《办法》，社会保险基金预算绩效管理的对象是各项社会保险基金，包括企业职工基本养老保险基金、城乡居民基本养老保险基金、机关事业单位基本养老保险基金、职工基本医疗保险（含生育保险）基金、城乡居民基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金，以及根据国家法律法规建立并纳入预算管理的其他社会保险基金。

《办法》提出，制定社会保险基金预算绩效目标要全面贯彻落实党中央、国务院关于社会保险工作的重大决策部署，紧密结合国民经济和社会发展规划及社会保险事业发展相关专项规划等。整体绩效目标由中央层面统一制定。分省区域绩效目标由省级层面制定。将绩效目标设置作为社会保险基金预算安排的前置条件。绩效目标按时间段分为总体目标和年度目标。社会保险基金预算绩效指标是绩效目标的分解和细化，是衡量绩效目标实现程度的具体工具，采取定量与定性相结合的方式设定，涵盖决策、过程、产出、效益等方面。

《办法》明确，绩效运行监控内容包括：绩效目标完成、预算执行进度、风险防控、财务管理与核算等情况。重点关注社会保险费收入完成、一般公共预算安排的财政补助收入到位、社会保险待遇支付、社会保险基金收支结余等情况。绩效运行监控由统筹地区组织开展，包括及时性、合规性和有效性监控等。

《办法》提出，绩效评价内容主要包括社会保险基金预算管理工作开展、社会保险基金管理相关政策落实、社会保险基金可持续运行等情况。绩效评价包括统筹地区自评和上级部门绩效评价。统筹地区自评由同级财政部门牵头组织，要注重提高绩效自评质量；省级财政部门牵头组织对省以下统筹地区开展省级绩效评价。条件成熟时，财政部牵头组织开展全国绩效评价。同时，《办法》强调，要强化绩效评价结果应用，将绩效评价结果作为完善社会保险基金管理相关政策、改进管理的重要依据，逐步在资金安排中应用绩效评价结果。对绩效评价中发现的问题要及时整改。

《办法》要求，加大社会保险基金绩效信息公开力度，逐步推动社会保险基金预算重要绩效目标、绩效评价结果等绩效信息向同级人大报送并向社会公开，接受人大和社会各界监督。此外，中央层面按照部门职责开展对各省份社会保险基金预算绩效管理工作的考核，建立考核结果通报制度。

社会保险制度覆盖面广，政策实施时间跨度长，基金收支资金总量大，关系到广大群众的切身利益。把社会保险基金预算纳入政府预算绩效管理体系，对于推动社保基金精算平衡，确保基金长期可持续运行具有十分重要的意义。此次财政部等四部门发布的《社会保险基金预算绩效管理办法》（下称《办法》）在绩效目标、绩效运行监控、绩效评价、结果反馈及应用等方面立下基本规则，这将有助于提高社保基金的管理水平，守好老百姓的“养老钱”“看病钱”。与一般公共预算等资金绩效管理相比，社会保险基金预算绩效管理有何共性和个性？对于此次出台《办法》的意义作何解读？《办法》自明年开始施行，如何更好贯彻落实《办法》要求切实提升社会保险基金绩效？本期监督沙龙聚焦社会保险基金预算绩效管理新规，就相关问题展开探讨。

《办法》出台 推动社保基金预算与绩效管理一体化

主持人：根据《社会保险法》，社会保险制度的建立是为了保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利，社会保险基金的征缴、管理、经办与监督都需严格遵循《社会保险法》等相关法律法规规定。此次《办法》的出台从社保基金预算绩效的角度进一步完善了我国社会保险制度建设，对于提高社会保险基金管理水平具有重要意义。您对此次《办法》的出台作何评价？其意义、亮点等都有哪些？

王泽彩：随着我国社会保险制度的推进，社保改革推行全民参保计划，逐步实现基本全覆盖。目前，我国人口老龄化快速发展，抚养比呈持续下降态势，在岗人员的养老压力持续增大。加之经济下行压力持续加大，部分企业尤其是小微企业、部分城乡居民和灵活就业人员持续参保缴费能力不足，同时降成本下调社保费率，社保基金收支平衡困难，社保面空间收缩同参保群众不断增长的期盼之间矛盾突出，使我国社会保险制度面临着更加严峻的挑战。为保证社会保险制度的持续发展，加强社保基金预算绩效管理具有重大意义。

社会保险基金预算是根据国家社会保险和预算管理方面有关法律法规确立的，是我国社会保障体系的重要组成部分。社会保险基金预算是社会保险基金管理的核心内容，抓住预算管理可以全面带动和推动基金管理工作。之所以要重点关注社保基金预算管理，一是通过对社会保险基金收支预算单独反映，使社会各界对该基金收支情况有一个全面、完整、清晰的认识，以起到强化社会监督及优化资源配置的作用，二是通过对社会保险基金筹集和使用实行预算管理，可以增强国家宏观调控强化基金管理监督，有利于基金的安全，保证制度的可持续性。《办法》出台意味着中央全面实施绩效管理评价覆盖了四本预算中的社保基金预算账本，填补了社保基金绩效评价制度的空白。在养老保险全国统筹大背景下，着眼于绩效导向，此举有助于保障包括老工业基地在内的养老金及时足额发放，把钱花在刀刃上，确保社会稳定。

刘国永：《办法》的出台意味着中央全面实施绩效管理评价覆盖了四本预算中的最后一本预算——社会保险基金预算，填补了社保基金预算绩效评价制度的空白，具有极其深远的意义，《办法》主要有三大亮点：

一是打通部门壁垒，实现社保基金预算绩效管理全过程覆盖。《办法》遵循社会保险基金“征收-运营-支出”的管理流程，首次将税务部门纳入社保基金预算绩效管理，形成财政部门牵头，社会保险行政部门、社会保险经办机构和税务部门密切配合的组织架构。而随着税务部门的加入，彻底补全了社会保险基金在“保费征收”方面的“最后一块拼图”，实现了绩效理念和要求对社会保险基金“征收-运营-支出”全过程管理的融入与应用。

二是聚焦方向引领，从制度层面推动跨地区、跨年度绩效可测可比。《办法》深入贯彻中发34号文“收支政策效果、基金管理、精算平衡、地区结构、运行风险”精神，对社会保险基金预算绩效指标的结构框架进行统一，要求各层级主管部门分别从决策、过程、产出、效益四个维度构建指标体系，并明确了各维度考查内容。此举将有效改善《办法》未出台前，国内百花齐放、标准不一的社会保险基金预算绩效管理模式，为后续各省市、各统筹地区不同年度基金管理绩效的可取、可测、可比、可用奠定了坚实的基础。

三是硬化激励约束，有效激发基层政府社保基金管理积极性。长期以来，社会保险基金预算受《社会保险法》等约束，收管支各环节具备一定的“刚性”特征，导致部门地方责任意识不牢固，对保费征收、追缴，对基金保值增值的积极性不高，过度依赖中央财政补助等问题。此次，《办法》在结果应用环节做了重点明确，提出“将绩效评价结果作为完善社会保险基金管理相关政策、改进管理的重要依据，逐步在资金安排中应用绩效评价结果。”该项条款落地后，一方面有助于帮助高绩效但弱禀赋地区有理有据地反映客观困难，积极获取中央支持；另一方面也有助于中央摸清各省市社保基金备付压力，及时调整上级转移支付分配系数，同时也为后续针对不同层次、不同特征地区设立差异化的征收、给付标准、扶持力度等积累依据。

李永刚：此次《办法》出台可谓非常及时，也是广大社保基金管理相关人员期盼已久的。全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署，是政府治理和预算管理的深刻变革。《预算法》及《预算法实施条例》等明确要求将社会保险基金预算纳入绩效管理范围。前期一般公共预算绩效管理已经实施多年，而社保基金绩效管理一直在基层探索实践，此次《办法》的出台，从顶层设计上建立起社保基金绩效管理制度，基本填补了社保基金预算绩效管理的制度“空白”，具有里程碑的意义。

我认为《办法》主要体现了三个特点：一是全方位：在社会保险基金预算管理中全方位融入绩效理念，形成预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用的社会保险基金预算绩效管理链条。二是全过程：对社会保险基金预算编制、执行、调整、决算、监督实施全程绩效管理，将各项社会保险基金收入、支出、结余全部纳入预算绩效管理范围。三是全覆盖：将各项社会保险基金，包括：企业职工基本养老保险基金、城乡居民基本养老保险基金、机关事业单位基本养老保险基金、职工基本医疗保险（含生育保险）基金、城乡居民基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金，以及根据国家法律法规建立并纳入预算管理的其他社会保险基金，全部规定为社会保险基金预算绩效管理的对象。

黄婕：此次《办法》的出台，不仅弥补了一般预算以外其他“三本预算”的绩效管理制度空白，更主要的是在刚性支出的民生事项上，也旗帜鲜明地提出了绩效管理的刚性约束要求，有效破解了“刚性支出事项仅需合规性绩效管理”的常规认识，为进一步深化预算改革，全面推动零基预算管理模式奠定了法治基础。

相较于其他绩效管理制度文件，此次社保基金绩效管理的规定中，个人认为最大的亮点就是将征收环节也纳入了绩效的全过程，首次在绩效管理中，将应收尽收也定为了绩效管理的要点之一，明确了征管部门在资金绩效管理中的主体责任，为更好地实现社保基金收支中长期平衡发展提供了重要保障。此外，首次根据资金“征、用、管、投”的全流程，将所有与资金绩效管理相关的责任主体全部纳入，分类明确了各自的绩效管理责任，有效防范了后续绩效评价结果应用时的权责不清、互相推诿等问题。

李祥富：《办法》有三个方面的特点和意义。一是注重预算绩效管理的统一性与针对性的有机结合。社会保险基金的征缴、管理、经办与监督都需严格遵循社会保险法相关规定；同样，社会保险基金预算绩效管理制度建设和指标体系设计不仅要适应社会保险基金管理的特点，突出各项社会保险基金运行和管理的共性特征，注重预算绩效管理的统一性，又要兼顾不同社会保险基金之间的差异，体现预算绩效管理的针对性。为此《办法》明确了社保基金绩效管理“全程管理，全面覆盖”“突出共性，兼顾个性”的相关要求，这对于提高社保基金绩效管理的科学化、合理化、规范化具有重要意义。

二是清晰界定了预算编制与管理部门的绩效管理职责。由于社会保险基金预算编制与管理，由人力资源社会保障部门、医疗保障部门、税务部门与经办机构等多个主体参与，多个部门同时开展相关工作，呈多头并行状态，这就使得社保基金的预算编制和管理更为复杂。为此《办法》明确界定了包括财政部门、社会保险行政部门、社会保险经办机构和税务部门在内的各参与主体的社会保险基金预算绩效管理职责，规定清晰明确，有利于各部门在预算绩效管理过程中既各司其职，协同工作，也避免部门间职能交叉重叠和相互缺位现象发生。

三是关注社保基金年度平衡与长期可持续发展目标的合理衔接。与一般公共预算等其他三本预算绩效管理相比，社会保险基金预算，不仅要实现年度收支平衡，还要保持长期可持续发展，其预算要适当留有结余，这既是社会保险基金预算管理的内在绩效要求，也是社会公众的迫切需要。因此社会保险基金绩效管理要高度重视保值增值、长期精算平衡以及风险防范。为此《办法》明确规定了“加强总体设计，按照促进社会保险制度更加公平更可持续的要求”，建立社会保险基金绩效指标体系，设置风险防控、社会保险基金可持续运行等绩效指标。这对于统筹兼顾社会保险基金可持续发展，深化社会保险制度改革，维护经济社会长期发展稳定具有十分重要的作用。

臧建文：此次《办法》出台，突出将社会保险基金预算纳入绩效管理，不仅融入有绩效的具体理念和细节要求，而且配套有目标编制、运行监控、指标评价与结果应用的全过程绩效管理链条。特别是在绩效管理指标设计与执行方面，既能够反映出社会保险基金预算的一般规律，又关照到社会保险基金预算里各险种项目运行的不同特征及相应的风险防控要求。

社会保险基金预算绩效管理的实施，不但强调了对社会保险各险种收入、支出与结余的激励约束机制，尤其是从社保服务对象满意度以及社保基金使用质效（数量、质量、时效、成本）等方面入手，协力提高社会保险参保遵从度，而且绩效评价内容涵盖了对社会保险相关政策如近年来社保费缓缴与失业保险稳岗返还等稳经济举措的落实执行。

总之，这是中央及地方各级政府推进全面实施预算绩效管理改革的内在要求，也是实现现代预算绩效管理体系全覆盖的关键一步，亦是依法健全社会保险基金预算监管体系的题中之意，有助于提升社会保险治理能力与公共服务水平，促进我国社会保险制度的高质量、可持续、健康发展。

主持人：《办法》指出，“落实全面实施预算绩效管理要求，建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用的社会保险基金预算绩效管理链条，对社会保险基金预算编制、执行、调整、决算、监督实施全程绩效管理，将各项社会保险基金收入、支出、结余全部纳入预算绩效管理范围，实现预算和绩效管理一体化”。在您看来，落实社会保险基金预算和绩效管理一体化应把握哪些关键点？

刘国永：预算与绩效管理一体化是预算绩效管理的灵魂，没有绩效的预算是不科学的预算，必须将绩效目标作为预算编制的前置条件和依据，将绩效管理的绩效目标管理、绩效跟踪监控、绩效评价实施和绩效结果应用等环节与基金预算管理的预算编制、预算执行、预算监督等环节有机统一，真正发挥好绩效管理推进预算管理“螺旋提升”的作用，具体来说：

一是要确保部门职责一体化。社会保险基金预算是由财政部门牵头，人力资源社会保障部门、税务部门、医保部门参与共同管理，部门之间职责分工各不相同。要做到部门职责一体化，需要通过制度文件实现预算管理主体和绩效管理主体在具体职能分工上的一体协同，即部门作为预算管理的第一责任人，也是绩效管理的第一责任人。按照基金“征收-运营-支出”的过程，税务部门作为基金征收部门，要对保险保费的征收、追欠绩效负责。财政部门作为基金运营部门，要对基金的保值增值和资金安全负责；人社、医保等作为基金支出部门，对基金的应支尽支和支出效益负责；以此形成部门间紧密协调、统筹共进的协同治理格局。

二是要实现管理过程一体化。过程一体化意味着预算过程和绩效管理过程的协同一致。首先是管理内容的一体化，要将绩效目标管理、事前绩效评估、事中绩效监控、事后绩效评价、评价结果应用嵌入预算管理编制、执行、调整、决算、监督的全过程；其次是时间进度的一体化。《办法》对各统筹地区自评和省级评价时间节点进行了明确，确保评价结果于下一年预算安排前产生，为评价结果在下一年度预算编制中的应用奠定了基础。

三是要实现信息一体化。首先，建议由财政部牵头，统一建立纵向连接中央、省、市、县四级，横向连接财政、人社、税务、医保四部门的社保基金预算绩效管理一体化信息化系统，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”；其次，结合社会保险基金的特点，在各个部门建立全过程预算绩效管理模块，包括事前绩效评估模块、预算绩效目标管理模块、预算执行绩效动态监控模块、预算绩效评价模块，每项工作明确管理要素，并通过系统进行集成聚合，固化业务流程；最后，依托信息化系统，构建多维度、多层次的绩效大数据库，加大统计分析力度，持续挖掘数据背后的信息，为国家社会保险基金预算绩效管理提供强力支撑，为政府决策提供重要依据。

李永刚：落实社会保险基金预算和绩效管理一体化关键要注重以下几点：一是绩效指标科学化，绩效管理的前提是指标设置的科学性，此次《办法》采取定量与定性相结合的方式合理设定社会保险基金预算绩效指标，并涵盖决策、过程、产出、效益等方面，指标设置较为科学。二是绩效管理规范化。《办法》对绩效管理的组织实施进行了明确，一是加大社保基金绩效管理信息公开力度，二是对各地基金绩效管理结果予以考核通报，有效保障了绩效管理工作的规范性。三是绩效评价数字化。社保基金绩效管理内容较多、指标较多，需要数字化予以保障。

黄婕：为落实社会保险基金预算绩效管理的一体化，我认为可以从以下几个环节综合考虑：

一是要进一步加快推进社保基金管理信息系统的政务数据共享共用。这里的信息化管理不是说要重新做信息化项目，也不是说简单地把相关涉及社保基金收支的主管部门的收支信息汇总整合，而是要基于社保基金规范化管理流程所需调取验证的各类政务信息都进行共融共通，通过政务数据中台的数据直调和合规性匹配验证，确保所有涉及资金支出管理合规性方面的信息既一一匹配，又相互印证，从而从资金支出源头上充分保障支出的合规性管理成效，如应将公安部门的交通事故数据也同步纳入医保报销系统中，防范相关案件中显示的部分人员重复报销风险（应由第三方机构承担的交通事故医疗赔偿对基本医保资金的占用等问题），这类问题通常极为隐蔽，日常事后监管的难度系数和投入的监管成本都十分高，成效还不是特别显著。

二是要进一步完善社保基金绩效评价维度、评价方法和指标体系。《办法》参照一般的项目绩效管理模式，从决策、过程、产出和效益四个角度给出了评价思路，但由于我国的社保基金管理过程中，不仅有项目的管理维度，更多还有政策设立的维度，因此，不同层级的社保基金管理侧重点应该是有所差异的。对于中央部门而言，在社保基金的管理上，应该更加关注不同类别社保基金收支比例下，资金认缴人的实际负担程度，更多关心现有社保政策的合理性和公平性，已经执行政策的生命周期内，如何进行资金管理和政策条款的优化，从而达到全社会中长期社保基金的收支平衡等问题；而在各实际负责社保基金收支管理的地区，则应更多关注自身行政管辖范围内，各类社保基金的收支盈余情况，适度根据不同类型的收支盈余情况与各类民生保障地方标准进行挂钩，提高政策的执行效力。比如社保基金中的失业保险基金，一般是失业风险较低的事业单位人员参保率较高，而更加需要失业保险的灵活就业人员参保率则较低，不同群体的参保率差异较大，失业保险基金的作用一直未能充分体现。为真正发挥失业保险基金的作用，首先要根据不同行业的失业率、再就业周期和再就业后的个人收入变动情况进行失业保险率的差异化修订，实现多缴多保、多保多得，从而引导就业变动率较高的行业从业者更愿意接受多缴多保理念，进一步优化基金收支平衡的资金来源。

三是要逐步探索社保基金绩效管理成效考核挂钩应用机制。要逐步改变现有社保基金管理缺口较大的地区中央多补、收支平衡相对较好的少补的固有分配模式，要引导社保管理基础相对薄弱的地区“穷则思变”，主动挖掘更多基金收支平衡的渠道和方式，通过自身结构的优化，来实现区域内的社会保障收支中长期平衡发展。此外，还要将社保基金的绩效考核结果与本地区各类社会保障地方标准进行挂钩，确实财力紧张的地区可以适当降低各类政策保障标准，确保区域内各类民生保障支出的相对平衡和稳定，以“稳保”为基础，再谋“提标”求发展，防止各地在公共事务保障标准上的单纯竞争诱发的政府债务隐患。

李祥富：我认为应把握三个重点环节：一是科学制定绩效目标指标，将绩效目标设置作为社会保险基金预算安排的前置条件。要分类设置年度目标和总体目标，并以此细化设置相应的指标，确保短期目标与中长期目标的有机衔接；分层设置绩效目标指标，包括中央、省、市、县不同层级指标，避免上下一般粗；分险种设置绩效目标指标，根据各险种的共性和个性特点设置不同的绩效指标。

二是建设绩效运行“双监控”体系，将绩效运行监控作为社会保险基金预算执行进度分析和监测的重要手段。分部门、分层次、分险种开展“双监控”，将部门整体绩效和各险种绩效全面纳入监控范围，运用大数据、云计算等信息化技术手段及时反应和通报。设立预警机制，按社会保险费收入完成情况、一般公共预算安排的财政补助收入到位情况、社会保险待遇支付情况、社会保险基金收支结余情况等重点绩效监控目标偏离度设定预警规则，实现动态监控。

三是规范绩效评价及结果应用工作，将绩效评价结果作为完善社会保险基金管理相关政策、改进管理的重要依据，逐步在资金安排中应用绩效评价结果。要严格按照绩效评价规程和按程序开展绩效评价工作，不能随意简化工作流程和环节；要基于往年基金预算执行情况、当前经济社会发展计划、社会保险事业发展计划、社会保险政策和财政补助政策以及各险种类型特点的全面深入了解，科学设置评价指标，开展客观、科学、合理评价；要建立专家指导机制，提高第三方机构执业水平；要加强各层级评价指标及标准库建设，提高评价结果的公信力；要探索和加强绩效评价结果应用的方法和途径。

臧建文：社会保险基金预算绩效管理所围绕的对象是社会保险基金预算，准确地说是包括企业职工、城乡居民、机关事业单位在内的养老、医疗、工伤、失业等各项保险基金。目前，上述各项保险基金在统筹层级、名义缴费率、实际遵从度、被保险人待遇享受条件、支付压力、财政补助等方面各有不同，导致各项保险基金的收入、支出、结余等运行的基本情况差异较大。

因此，推进社会保险基金预算和绩效管理的一体化，一方面需要根据当前及未来一段时间的经济发展、人口年龄结构等，统筹社会保险基金预算（包括筹资、支出、投资运营）的总体情况，既要避免“福利陷阱”，又要保障国民社会保险权益，实现经济增长成果公平合理地惠及全体国民。另一方面需要根据社会保险基金预算各险种的不同情况给予分类施策，如养老保险绩效管理，需要考量退休人口数量并保障其基本生活需求，再如失业保险绩效管理，需要预判劳动力就业市场的景气程度并预留相应失业保障金，进而从各险种基金预算的编制、执行、调整、决算、监督的过程中，充分融入绩效管理理念及目标要求，实现社会保险各险种基金预算与绩效管理的紧密连接。

做实绩效评价 强化结果应用

主持人：社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金，通过预算实现收支平衡。社会保险基金预算绩效管理制度和指标体系不仅要适应社保基金管理特点，突出各项社会保险基金运行和管理的共性特征，强化预算绩效管理的统一性；还要兼顾不同社会保险基金项目的差异，体现预算绩效管理的针对性。针对社保基金管理特点和全面实施预算绩效管理要求，在社保基金预算绩效管理绩效评价工作中如何“突出共性，兼顾个性”？结合《办法》要求谈谈您的想法。

刘国永：就社保基金评价整体来看，其出发点和落脚点始终是基金的公平、适度和可持续，只是不同险种所侧重的管理要素和工作目标有所差异，因此对各险种开展绩效评价时应结合其自身特点提炼共性指标并设置个性指标，具体来说“共性”主要体现在决策、过程、产出类指标中，可立足预算管理、征收管理、投资管理、支出管理、经办服务管理、风险管理等设置通用性指标，实现不同险种基金在日常管理层面的标准化管理；“个性”在决策、过程、产出、效率类指标中均可能存在，但主要集中于效益类指标。具体来说在决策、过程、产出类指标中，不同险种基金因本身管理机制差异，部分指标需进行适当“剪裁”，如失业、工伤保险仅需关注当期平衡，无需开展中长期精算分析。又如养老保险已实现省级统筹的，全省待遇完全一致，可暂不考虑地区公平等指标。而在效益类指标中，针对不同险种基金，其保障内容、保障方式、保障水平、保障目标等均有较大差异，如养老保险主要服务于退休职工的生活保障和待遇水平代际均衡，失业保险主要支撑“防失业、促就业”的整体目标等，均需有针对性地分别设置指标，以保证评价过程的科学合理。

李永刚：我的理解是基于我国各类社会保险基金的功能差异以及在各地的发展状况不同，应考虑对不同险种分别进行评价，每个险种的评价层级和对应的绩效指标也应有所区别。如对应不同评价层级的绩效评价指标设计应有侧重：中央和省级政府更关注可能影响基金持续性的指标，地方政府应更加关注涉及基金效率的相关指标。不同险种所关注的绩效指标也要有所分别。就社保基金评价整体来看，其出发点和重要落脚点是基金的可持续性，而养老保险基金绩效评价来说，最重要的指标是缴费充足率，工伤保险最重要的考核指标应该是参保率。

黄婕：对于社会保险基金来说，由于人社、医保、税务与社保经办机构等多个主体参与社会保险基金的预算编制和管理，使社会保险基金的预算编制和管理更为复杂，因此，在对社保基金的绩效管理上，“突出共性，兼顾个性”不仅要求不同的主管部门根据自身的权责义务，制定对应的绩效目标，还要求相关部门要以社保基金的政策设立目标作为总的绩效管理目标，确保不同社保基金的最终管理成果一致、政策效应趋同，确保社会保险基金能够充分发挥缓解社会转型期矛盾、维护经济社会发展稳定的功效。

此外，“突出共性，兼顾个性”还应做到同一类型的社保基金评价的总体思路保持一致，但不同环节和不同层级的绩效管理目标和评价要点都应该各有侧重。在收入支出两个环节上，收入环节应重点评价现有基金收入是否与本地区的经济发展水平、社会人均工资变动情况相适应，是否全面综合考量社会保险政策和财政补助政策的各项变化；支出环节的评价应更多地关注支出是否充分参考相关社保政策的变动、领取人数增减、保障待遇的调整率等因素，以及支出范围、项目和标准是否符合社会保险政策规定。社会保险基金收入征集的规范性与经济性，支出给付的及时性与适当性，都应成为评价社会保险基金参与主体是否履职尽责、社会保险基金运行效果是否符合预期的重要标尺。

而在不同层级的评价上，上级部门在分解下达本区域内的绩效目标时，应将目标分解为约束性指标和指导性指标进行综合评价：约束性指标更多关注社会保险基金当下政策目标的落实程度，可侧重于考核社保基金在履行公共社会保障上的托底性服务成效；指导性指标则应侧重于反映该地区在社保基金的投资、运营和保值增值上的平衡发展成效，因此要更多兼顾基金的长期支付能力、收支增长比率、面临的风险系数，以及基金的收益率、积累率和增值率等维度进行综合评价。通过上述两类指标的分类计分评定，才能更加全面地反映社保基金不同管理要点上的综合发展水平，确保评价结论更为公允公正客观。

臧建文：社会保险基金预算作为我国财政预算的“四本账”之一，是我国政府收支活动的重要构成。社会保险基金实行专款专用，其筹资来源均是企业、职工及居民所缴纳的社会保险费以及一般公共预算安排的补助性收入，其支出用途都在于保障国民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下获得物质经济帮助的权利。可见，社会保险基金，与一般公共预算、国有资本经营预算以及政府性基金预算一样，均属于政府财政性资金，取之于民，用之于民，有必要依法进行预算约束，以期规范政府收支行为，健全公开、透明、全面的现代预算制度，建立当责、高效的服务型政府。

然而，社会保险基金预算按照统筹层次和社会保险项目分别编制、分别建账、分账核算。具体来说，企业职工养老及医疗保险，因名义缴费率较高，费基一般为职工工资总额，保费收入规模较大且相对稳定，使得此类险种运行风险较小，但是，其征缴过程所引起的企业及职工税费负担问题，亦不容忽视；失业保险与工伤保险，名义缴费率较低，因支付门槛相对较高，受益面有待拓展，使得此类险种支出压力并不大，相对结余较多；城乡居民养老及医疗保险，虽覆盖面较广，但因名义缴费率较低，此类参保人群覆盖面广且养老、医疗需求较大，使得此类险种收支压力较大，往往依靠各地方一般公共预算补助收入维系运转。因此，社会保险基金预算绩效管理评价，在秉持经济、效益、公平、可持续性等绩效管理原则基础上，应充分考虑上述不同险种的筹资、支出等实际运行状况，实现社会保险基金预算绩效管理共性与个性的兼顾。

李祥富：首先要突出社会保险基金绩效评价的共性，强化预算绩效管理的统一性。社会保险基金收入来源复杂，包括社会保险缴费、财政补贴、投资收入等不同方面。对社保基金预算收入实现情况的评价，应重点考察其是否与地方经济发展水平及社会平均工资增长情况相适应，对社会保险政策和财政补助政策的各项变化是否进行统筹考量；对社保基金预算支出执行情况的评价，应重点考察相关政策变动、支付待遇变动、领取人数变动、成本上升等因素对其影响程度，以及社保支出范围、项目和标准是否符合社会保险政策规定；对社会保险基金管理和运行效果的评价，应重点考察社会保险基金收入征集的规范性、经济性和效率性，社保基金支出给付的及时性准确性与适当性，社保待遇享受程度、参保人数覆盖面与上升幅度、参保（享受）人员满意度等。

其次要兼顾不同社会保险基金项目的差异，设置不同险种绩效评价个性指标，体现针对性。由于社会保险基金预算在收入管理、长期预算平衡、保值增值、风险控制等方面具有的特殊性，在开展预算绩效评价过程中，应依照各项社会保险基金运行和管理的特点，充分考虑各自在收入、管理、保值增值、风险控制等方面的差异，可重点关注参保缴费、实际支付、工资替代、生活保障、运作效益、区域均衡等方面的突出特点设置，有针对性地设置评价指标，体现个性化。如机关事业养老保险基金应关注参保缴费、参保人数等；企业基本养老保险基金可考虑清欠、支出缺口财政补助指标等；城乡居民基本养老保险基金可考虑新增结余委托投资率指标；城镇职工和城乡居民基本医疗保险可重点关注政策范围内住院报销比例、参保人员住院实际报销比例、基金使用监管、落实医保改革、个人负担合理等；工伤保险和失业保险可重点考核参保率、基金累计结余可支配月数等。

主持人：社会保险基金管理包括收支余管理三个方面，分别由人社、医保、税务、财政等部门及社保经办机构实施。社会保险基金收支预算按统筹层次编制，逐级汇总。社会保险基金预算收支管理涉及县级、设区市级、省级乃至中央等四级政府，不同层级政府承担的责任各不相同。在《办法》指导下，如何统筹兼顾部门分工协作和各级政府分工协作关系，推动各级政府及其部门积极开展、有效运用评价结果？

王泽彩：首先要建立纵贯中央、地方的绩效管理分工协作机制。地方与中央需要构建紧密协同、科学分工的工作模式，将地方政府的积极性进行充分发挥。只有地方政府深入贯彻落实社保基金预算绩效管理政策，才能够通过绩效评价的方式收集到真实的社保基金运行数据，中央才能够结合汇总整体绩效评价结果，为完善社保基金的分担机制打好基础，进一步推动社保基金可持续稳定发展。其次要健全横联财政、人社、医保以及税务等部门绩效管理分工协作机制。社会保险制度涉及众多的行政部门，因此必须要将各个部门的社保基金预算绩效管理责任进行明确分工，制定绩效管理协作制度。只有这样，才能完成完整的社保基金预算绩效管理工作。最后，要培养预算绩效管理人才。由财政部门牵头，结合社保基金预算绩效管理的政策，在财政部门团队当中抽调部分人到各部门指导社保基金预算绩效管理工作，同时财务人员应该积极主动地学习预算绩效管理知识，结合社保基金特殊性，为预算绩效管理的贯彻落实储备人才资源。

刘国永：在各级政府层面，《办法》明确了“统一领导，分级负责”的管理原则，为确保工作的顺利开展，发挥绩效管理实效，建议中央层面应加快制定出台社会保险基金预算绩效管理的实施细则，为下级政府做好统筹引领工作；各省市、统筹地区要充分贯彻上级精神，对养老保险基金等已实现省级统筹的基金具体开展绩效管理，并指导监督下级政府开展其他基金绩效管理；各市县要积极转变思想，学习领会绩效思想，做好落实，按照《办法》要求全面推进预算绩效管理相关工作。

在本级政府部门间，各部门要“各司其职，形成合力”，财政部门牵头制定绩效管理办法、绩效评价方案和指标体系，审核下达绩效目标，组织绩效评价，反馈和应用绩效评价结果，推进绩效信息公开；社会保险行政部门（即人社、医保等部门）负责指导经办机构开展绩效评价，形成并报送绩效评价报告，提出绩效评价结果应用建议；社会保险经办机构和税务部门及时开展绩效自评、落实结果应用。

李永刚：重点是理清职责分工、用好考核指挥棒。在《办法》总则第五条和第六条的基础上进一步细化不同层级政府和不同部门之间职责分工，明晰绩效指标，强化考核通报。财政部门重点管理社保基金总体目标、绩效目标双监控和风险预警机制；税务应着重建立社保基金收入目标和收入管控机制；人社和医保着重建立社保基金收支绩效目标；社保经办机构具体负责社保基金收支绩效监控和日常管理。各级政府应分险种按照社保基金统筹层次开展评价结果应用。

黄婕：社会保险基金预算收支管理涉及县级、设区市级、省级乃至中央等四级政府，不同层级政府承担的责任各不相同，因此，《办法》出台的同时，还应期待后续能否配套出台相关制度执行细则，明确不同层级政府及其部门在社会保险基金预算绩效管理上应该达到的相关管理要求和目标。一般而言，基层政府的绩效评价更多关注的是当年社保基金预算收支完成情况、当地基金管理情况和基金运行风险，层级越高的政府更多关注收支政策效果和制度的精算平衡、地区结构、运行风险。从现有社会保险基金预算绩效管理权限来看，各基层政府是没有权限依据绩效评价结果调整社会保险基金收支政策的，因此是无法依据绩效评价结果调整社会保险基金支出预算额度。但各地长期持续开展社会保险基金预算绩效管理的成果，却是中央用于调整社会保险政策的依据。为此，非常有必要建立一套社保基金的评价应用反馈传导机制，确保基层评价中发现的问题能最快速度反馈至政策决策部门，政策决策部门也能最高效率根据基层评价结果应用于政策修订和完善，并对采纳应用的评价建议地区给予适度奖励，从而激励基层政府部门更积极地开展社保基金评价工作，真正实现“评有所用”“用出成效”。

臧建文：在社会保险费的征缴管理过程中，各险种负责部门不同。如养老、工伤、失业等保险管理归人社部门，如医疗、生育保险管理归为医保部门，具体征收职能又划归为税务部门，而社会保险费统一存入财政专户，由各地财政部门负责。由此，当前社会保险经办机制，涉及人社、医保、税务、财政等多个部门。与此同时，企业职工养老保险逐步实现全国统筹，然而，职工医保及城乡居民养老保险等统筹层级相对较低，分属于地方各级政府。总体来说，当前，社会保险制度呈现出一定程度的“碎片化”问题。

社会保险基金预算绩效评价，离不开社会保险基金各类险种不同时期数据的分类、汇总与分析。据此，加强社保经办职能部门间与各级政府分工协作关系，应以社会保险参保人与缴费人为核心，建立健全全国统一的社会保险公共服务平台，改善社会保险数据汇集的工作质量与效率，打破部门间信息孤岛，并解决地方各级政府间信息不对称问题，提升中央及地方各层级社会保险数据信息统计准确性和公共决策分析的科学性，着力以数字化、智能化技术推进社会保险经办效率及服务水平的提升，便利社会保险关系的转移与续接，提高社会保险参保人及缴费人的满意度与获得感。

持续完善社保基金预算绩效管理 推动社保基金长期有效运行

主持人：社会保险基金安全有效长期可持续运行是社保基金预算绩效管理的内在要求，社会保险制度精算平衡、运行风险需要依托中长期绩效评价进行考量，要求有较为稳定的绩效评价目标和标准体系。同时，我国社保制度也在不断深化改革，相应地社保基金绩效评价目标、标准体系、监控手段、评价办法等须进行动态完善以符合不断深化改革要求。据此，社会保险基金预算绩效管理应如何统筹兼顾基金长期可持续运行和深化改革的要求将是今后的一大挑战。对此您怎么看？如何应对这一挑战？简要谈谈您的想法建议。

王泽彩：社保绩效管理是社保制度改革中关键的一环，社保绩效管理越完善，改革目标就越有针对性，才能更深入地推进改革进程。不同于一般公共预算资金绩效管理，社保基金绩效管理有其特殊性，我国社保体系发展时间较短，收支管理涉及政府层级较多，不同层级政府对其绩效管理有不同的责任和要求。这些都对社保制度的改革造成一定影响。首先，由于社保基金包含的类型较多，且每类基金各有不同特点，在设置绩效指标体系时，需要分类施策、各有侧重。其次，通过合理确定绩效目标、全面实施绩效运行监控、科学开展绩效评价和切实强化结果应用，进一步改善政策实施效果、提升基金使用效益、促进基金精算平衡、防范基金运行风险。最后，要加大社会保险基金绩效信息公开力度，逐步推动社会保险基金预算重要绩效目标、绩效评价结果等绩效信息向同级人大报送并向社会公开，接受人大和社会各界监督。

刘国永：基金可持续运行和社保制度改革并无矛盾冲突，我国社会保障制度始终坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”方针，可持续运行本就是社保制度改革的重要内容和核心目标，《办法》也将社会保险基金的可持续运行情况作为绩效评价的重要模块。长期可持续运营一般主要用于养老保险基金和医疗保险基金等具备基金累计制特征的险种基金，要求其不仅要保障当年度的收支平衡，也要实现中长期、乃至长期的精算平衡。为达成这一目标：一是要关注投资收益。在社保基金逐步入市的大背景下，《办法》的出台对主管部门的投资行为提出了更高的要求，既要统筹衡量投资风险，又要保证资金安全，还要主动作为，通过综合运用招标、国债、投资组合等方式提高资金收益。此举不仅不会影响社保基金入市，反而还会促进社保基金入市，使其投向更精准、更保值、更可持续；二是要关注代际平衡。相关部门可借助保险精算模型，加强总体设计，既关注社会保险基金当下政策目标的落实，又兼顾基金的长期支付能力、收支增长比率、面临的风险系数等关键指标，使社会保险基金真正提质增效、切实保障经济社会稳定发展。

李永刚：一是建立社保基金中长期发展规划，建立5年甚至10年的中长期收支滚动规划，分险种分年度设立绩效目标，并根据年度执行情况、风险预警情况、精算平衡情况进行动态调整；二是按照统筹层次，建立社保基金收支和风险预警信息系统，利用大数据模型，对社保基金收入、支出、结余情况进行动态分析和风险预警，精准确定风险出现的险种和地区，持续化解社保基金运行风险；三是建立人社、税务、财政等部门大数据共享平台，通过大数据完善社保基金支出标准，科学预测社保基金收支情况，确保基金长期可持续运行；四是建立重大社保基金支出出台前绩效评估，重点对财政可承受能力进行分析研判，提升政策出台的科学性。

臧建文：我国社会保险制度建立在经济和财力可持续增长的基础之上，采取保基本、广覆盖、多层次以及可持续的既定方针，初步实现了社会保险福利待遇水平的稳步提升与现阶段经济社会发展水平相适应。但是，考虑到我国老龄化社会的加速到来，人口预期寿命与劳动力年龄结构正在发生深刻变化，养老、医疗保险等方面的公共支出压力与日俱增。因此，应强调公共风险意识，以未雨绸缪，实施社会保险中长期精算平衡，是社会保险基金预算全过程绩效管理的必由之路。

与此同时，面对当前社会保险制度现存问题，需要用深化改革的办法予以解决。比如，为应对疫情冲击而实施的社保费减、免、缓举措，但是，这一稳经济政策或将减少当期社会保险收入，与社会保险基金预算收支平衡形成矛盾。再如，社会保险费征收职责统一划归税务部门，但是，这一征管机制变化没有充分考虑企业的适应程度和带来的预期紧缩效应，企业税费负担相对较重。可以说，持续深化社会保险制度改革，任重道远。

在此，建议在坚持既往社保费降负政策的基础上，稳步提升企业社保缴费合规度及国民参保积极性，加快完善社保制度相关立法工作，明确社保费征管部门间职能分工与合作关系，改善社保服务数字化、智能化水平，提高社保公共产品与服务的“性价比”，在此过程中持续完善绩效管理，促进社保制度的公平公正。

主持人：近年来，已有不少地方在当地探索实施社保基金预算绩效评价。在您的研究和实践中有哪些值得总结的经验与不足？结合《办法》出台如何更好落实这项工作？谈谈您的想法建议。

李永刚：绍兴的实践与《办法》基本符合，从职责分工、组织实施、到结果应用都基本一致，通过绩效管理，我们的社保基金管理也取得了一些成效，一是揭示基金健康状况更科学。根据评价结论来判断基金风险取得较好效果；二是防范社保基金风险更精准。及时对绩效评价过程中发现的问题下发绩效评价结果意见书，并敦促整改，有效降低了基金风险；三是管理社保基金水平更高效。通过绩效评价也发现了一些基金管理漏洞以及适应新业态发展的社保政策需求，财政部门已经及时发出整改建议要求社保管理部门及时修补漏洞、完善政策。

下一步，绍兴市将以《办法》出台为契机，对标国内一流、省内先进，认真梳理社保基金核心业务和工作要点，找准发力点和努力方向，推动基金绩效管理螺旋式上升，具体从三个方面持续深化社保基金绩效改革工作：一是优化管理指标。按照决策、过程、产出、效益四个维度科学设置指标值，实现精准评价；二是强化过程管理。健全绩效目标管理机制，对基金的投入、使用过程、产出与效果等进行更加客观、公正的测量、分析和评判；三是强化结果应用。力争将社保基金绩效评价结果纳入基金管理部门整体绩效管理考核，使之与预算分配、政策安排、干部政绩等方面挂钩。

黄婕：现有基层在社会保险基金绩效管理过程中，面临着不同类社保资金评价依据相对缺乏，评价标准不够统一，各类评价标准、评价要点差异度较大，专业评价人员相对匮乏，评价结论的有效性还有待提升。此外，最大的难点还在于基层社保基金评价结果的应用方面，一方面，基层无法根据评价结果调整收支政策和预算额度，另一方面，此前也无有效的法定反馈上级机制和绩效反馈的奖励机制，基层在社保基金预算上的绩效管理主动意愿相对较低，大多秉持着“多一事不如少一事”或者“无过即是功”的态度，配合第三方机构开展绩效评价的积极性也不高，无法协助第三方机构真正挖掘出管理工作的实际短板。

结合《办法》出台，为更好实施社保基金的绩效管理，还需要从以下几个层面共同发力：一是建立纵贯中央地方的分工协作机制，中央可以依据汇总的地方绩效评价结果，适时完善全社会保险负担分担机制、待遇确定及调整机制、结余基金保障增值政策，推动社会保险基金长期可持续运行；二是进一步梳理现有社保基金全流程管理中可能存在的“堵点”“难点”，完善财政、人社、医保、税务等多部门的绩效管理分工协作机制；三是在财政系统内部建立科学合理的分工协作机制，主动把社会保险基金预算绩效评价结果延展运用到一般公共预算安排中去，通过一般公共预算增减变动促进相关主管部门及其经办机构加强基金收支余管理的积极性和主动性；四是通力打造共享共用的多部门多层级政务信息数据库，逐步探索建立社保基金精算预测模型。以现有多部门的政务信息数据作为社会保险测算基础数据，通过社保信息化建设和其他手段加强对预算执行情况的分析与监测，为推动中长期社保收支平衡进行规模精算推演，提高各类费用收支保障比例的精准性和有效性。

刘国永：结合已有实践，建议从以下方面来进行总结改进：一是评价指标设置不科学，个性化特征未充分体现。《办法》出台前，部分省市虽积极探索试点社会保险基金预算绩效评价，但苦于无上位政策指引，整体呈现百花齐放、质量参差不齐的态势，部分第三方评价机构能力不足，生搬硬套34号文相关条款，盲目按照“收支政策效果、基金管理、精算平衡、地区结构、运行风险”的框架设置指标，忽视了不同险种基金的个性化特征，如对失业保险、工伤保险等现收现付制基金（一般仅需关注当期收支相抵），也强行开展所谓的“精算平衡分析”。随着《办法》的出台和对指标框架的明确，各地区、机构在设置指标时有了上位指引，对评价指标的设计有极大帮助，上述乱象有望大幅改善。同时，随着各省市全面开展社保基金预算绩效评价，评价指标体系将获得极大的充实，而在不断尝试迭代中，以评促建，未来预计将形成一套逻辑缜密、内涵丰富、行之有效的标准化的评价指标模板，可进一步提高各地区绩效评价工作的规范性和有效性。

二是部门间“数据孤岛”问题较为突出，大数据应用赋能尚不到位。目前，我国社保基金预算绩效管理工作仍处于初期阶段，绩效评价核心数据基本全部集中在税务、人社、医保等部门。但部门间“数据孤岛”问题尚未有效改善，特别是如税务等数据往往有较高的保密限制，难以实现关键绩效数据的归集整合与综合分析，极易产生因数据缺失导致的绩效评价评不好、评不实等问题，进而无法形成有价值的问题建议落地改进，导致预算绩效管理工作流于形式，也进一步降低了部门对绩效的认同度。基于我们团队过往经验，我们认为一方面要加快建成社保基金一体化信息管理平台，对涉密数据脱敏后形成标准化数据库，实现部门间数据的紧密联动，另一方面可通过大数据分析手段进一步拓展绩效数据的深度和广度，有效降低对部门数据的依赖程度。如针对失业保险基金的就业培训支出，我团队通过技术手段获取求职网站公开数据，实现了岗位供需平衡度的量化分析，发现了部分地方将就业培训办成“兴趣班”等问题，并据此提出了相关整改建议，为该地区极大程度地节约了下一年度基金支出，同时也提高了基金支出效益。

三是评价主体无政策修订权限，绩效评价结果难以落地应用。整体来看，我国社会保险基金相关制度一般由中央制定，各省市、统筹地区均无政策修订权，评价过程中发现的一些涉及政策设置的问题省市一级基本都无法落地整改。而随着《办法》的出台，我们看到中央对全面实施预算绩效管理的坚定信心，各省市形成的高质量评价报告可逐级上报至财政部，由财政部牵头对接相关政策制定部门，如问题查证属实的，相信相关部门也会充分考虑，及时对政策内容进行优化完善。

王泽彩：下一步，社会保险基金预算绩效管理工作要围绕“提质、精准”下功夫，对照全面实施预算绩效管理的改革目标，以“抓紧、抓实、抓出成效”为核心，坚持目标导向和问题导向相结合，切实推动提升预算绩效管理水平和成效。一是夯实社会保险基金预算绩效管理制度基础，进一步完善社会保险基金预算绩效管理制度四梁八柱，确保各领域各环节管理有章可依、有规可循。二是完善全过程社会保险基金预算绩效管理链条，充分依托信息化技术手段，将绩效管理深度融入社保基金收支余各个环节。三是推动社保基金绩效评价提质扩围，持续扩大评价范围，稳步推进各险种的绩效评价。四是强化社保基金预算绩效结果应用，切实将绩效结果作为完善政策、安排预算、改进管理的重要依据。健全绩效考核结果通报机制，进一步强化各部门各地区社保基金预算绩效管理责任意识。五是扩大社保基金预算绩效信息公开范围，稳妥有序推动重要绩效目标、绩效评价结果随同预决算草案向人大报送工作，自觉接受人大监督。

臧建文：花钱必问效，无效必问责。将绩效管理覆盖所有财政资金，从预算编制到执行的全过程，这是大势所趋，尤其自《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布以来，各地方在探索社会保险基金预算绩效管理方面，积累了宝贵的经验。比如部分地方省级政府在绩效目标自评中，将满意度作为一级指标之一，围绕服务对象满意度二级指标，细分为政策知晓率、工作满意度这两个三级指标，并随机抽取部分参保人进行问卷调查，有助于更为充分保障国民社会保险权益；还有如部分市级政府探索构建社会保险基金绩效指标及标准体系，包括参保人数、参保率、待遇支付及时率等共性指标以及养老金替代率、投资收益率等个性指标，有利于更加全面评估社会保险基金预算使用效益。

应当看到，各地方相应绩效评价指标并不统一、问题导向相对欠缺、定性指标或主观性较大、定量指标或估值过高、自评表及自评报告专业性有待加强。据此，建议以此次《办法》出台为契机，中央有关部门有必要在宏观性、总体性的指标上予以明确并强化。在此基础上，对各省级下达符合地方实际的绩效目标和评价指标，参考各方意见，促进绩效指标设定与选取的可取、可比、可测、可用，兼顾绩效评价的专业性与评估报告的可读性可行性，以切实做到统筹地区自评和上级部门绩效评价内容完整、数据真实、结果客观、公开透明与可问责。