协同共治视角下突发灾害类事件应急体系构建

文宗川，王 慧

（1.内蒙古工业大学 经济管理学院，内蒙古 呼和浩特 010051；2.内蒙古工业大学 人文学院，内蒙古 呼和浩特 010081；3.内蒙古创新方法研究中心，内蒙古 呼和浩特 010051）

0 引言

重大突发灾害事件的发生给社会、经济、医疗等带来了不同程度的短期冲击和潜在的长期影响，而单靠政府这一个应急主体不能很好的完成应急管理工作。单一主体的管理模式说明我国在应急管理中存在流程碎片化与社会主体参与度不足、政府部门协调力不够等问题。因此，充分发挥以政府为主导，社会、医疗、公众协同管理的多元化、多维度的主体协同共治应急体系已迫在眉睫。

近年来，就建立应对突发灾害类事件的制度与预案，我国中央以及地方政府都进行了积极的探索。但目前来看，应急管理工作仍然存在较为薄弱的环节，在应急管理运作体系层面则主要表现为不能很好的对突发灾害类事件在前期筹备、处理与事后工作等过程中进行系统性规划与管理，这就需要政府、医疗机构与社会援助三者之间进行科学、有效的调节。2020 年，习近平总书记强调应建立应急物资保障体系、国家应急管理体系与应急物资采购供应体系等15个体系。如要构建我国统一的应急体系对突发灾害类事件应急工作进行统一规划，有机协调，使应急体系运作高效可控，就要在突发灾害类事件发生之时，由政府主导调节各应急体系中的主体对象，避免事件之后可能发生的二次损失对社会造成连续影响与灾害蔓延。因此，从协同共治的视角出发，构建突发灾害类事件应急体系成为当务之急。

1 我国突发灾害类事件应急体系研究现状

目前，关于应急运作体系的研究，学者们主要偏向于关注社会形态与突发事件应急协同管理以及制度保障。如高小平，等将社会基本状态通过社会有序性划分为社会常态与社会应急态，构建常态与应急态之间相互融合的协同治理体系机制，在该机制下强调协同治理核心是信息共享与协同决策、规则、行动和监测评估，提出政府应作为体系中的重要主体。万鹏飞，等借鉴东京都应急物资管理体系，提出以法律为基础，构建多元空间布局进行应急物资管理，实现首都、国家和全球三体共同进行应急管理。周德群针对能源应急建立应急管理体系，运用底线思维提出在应急管理中应优先保障民生服务，强调各个主体之间的协同合作、信息共享。李昌林，等提出了以政府为主导，社会多元体参与应急协调协作机制管理的应急体系。王兴鹏，等指出信息和知识作为多主体协同的基础，应急协同管理体系应基于知识协同理论从组织、技术、制度三个层面构建应急保障体系。梁立波，等通过新冠肺炎疫情案例指出应急体系应从预防、监测等多维一体进行协同管理。吕志奎提出应通过应急管理制度组织化、法制化，实现应急治理跨区协作。李秀香，等提出以系统思维构建突发事件的应急管理体系。李雪峰对比英、美、日、欧应急管理体系，强调我国应急体系的法制保障。还有学者指出我国应急体系中的堕距问题，如张晓君指出我国应急管理体系中存在主体堕距，认为应急管理体系主体单一，应急管理部门（政府）不应该是唯一主体。Carr基于社会治理的视角，探讨了政府应急管理体系中社区团队灾前整合问题，通过访谈发现影响系统整合的因素有组织稳定性、应急体系与实际管理适配度等。闪淳昌，等指出我国目前构建应急管理体系路径时存在的问题，认为管理理念、体制架构、机制设计、法制建设、国际合作这五个方面是解决问题的有效途径。徐松鹤，等从中国应急管理面临的执政方式转变、社会结构变革、社会风险加剧等视角，提出多元治理理念，以制度创新为核心，认为中国应急管理体系需要从主体关系、制度规范、协同机制、文化培育等方面重构策略。

从上述研究来看，现有的应急体系构建主要围绕主体、制度法律等方面探讨。大多数学者强调以政府为主导，指导其他主体集中参与应急管理，但少有学者对应急体系中各主体间关系进行研究，也少有文献依据灾害演化时期分阶段构建应急机制，也罕见将突发灾害类事件的受灾区作为重要主体进行研究。本文基于四元主体模型，研究了政府机关、医疗体系、社会主体与受灾区之间的关系，将受灾区纳入应急体系，作为重要主体进行研究，通过不同时期的突发灾害类事件发展变化改变应急体系的驱动主体，分析应急体系的演变形态与各主体在不同时期中的关联情况，构建具备多维体的动态应急体系。

2 应急体系中的重要主体构成与关系

应急管理体系要明确决策与动力主体及其角色定位、行为的方式与边界，在某种规则的约束下建立起相互协同的机制与体系。目前，现存的应急管理体系多数将政府视为核心决策主体（如图1所示），弱化其他动力主体驱动力，导致应急管理体系处于相对离散的游离态，且并未将受灾区作为重要主体纳入应急管理体系的研究范畴。究其原因，是因为在应急管理范式变迁过程中，短期内完成了机构改革，但应急管理的制度、主体能力和意愿以及应急文化等方面的建设出现行动延迟、错位或滞后，致使应急管理现代化建设的理想状态、制度状态和运行状态之间产生了变迁差距，即“堕距”。而突发灾害类事件对社会造成的打击往往是整体区域性的，需要不同地区的应急体系跨平台、跨区域的提供援助，并且受灾区不同时期、不同阶段需要不同的应急决策提供应急管理支持。构建具备多主体协同共治的应急管理体系的首要目标，就是要求明确体系运作的主体结构，通过协同各个主体关系，对应急体系的运作提供支持，防止单一主体的过度权威决策使应急体系产生主体堕距，针对突发事件的不同状态，应急体系中的主要驱动主体也应进行转变。

图1 应急管理体系决策型

在突发灾害类事件发生前，通常以政府机关为主导，医疗体系、社会主体等辅助进行突发灾害类事件预防与监控工作。政府制定应急管理制度，医疗体系负责灾区救助、应急物资筹措等，社会主体维持体系基础工作。突发灾害类事件爆发后，事件所处不同时期对三者的演变关系有不同影响。突发灾害类事件可以划分为四个阶段：危机潜伏期、事件爆发期、危机扩散期和事件恢复期。在危机潜伏期，由于事件尚未爆发，此时应急体系由三个主体构成：政府机关、医疗体系、社会主体。在事件爆发后，产生事件爆发地与严重影响区这一受灾主体对象，因此本文利用“四元主体”模型研究政府、医疗机构、社会与受灾区等应急体系运作主体。主体关系的概念模型如图2所示。

图2 应急体系中主体关系的概念模型

应急体系主体主要包括政府机关、医疗体系、社会主体、受灾区等，即应急体系需要多主体协同管理，而各主体涵括自身应急体系并行运作。四元主体应急体系从横向统一管理，纵向兼容管理，打破原有组织壁垒，实现跨主体、跨层级的系统管理。“四元主体”模型使各主体之间信息共享，组成多主体合作治理的协同应急网络，能够使应急体系高效运作。四个主体在三者之间相互协同运作，又分别构成四个基础应急管理机制面，如图3所示。

图3 四元主体的多维数概念模型

3 基于四元主体模型的应急体系构建与主体关系演变形态

应急体系的主体应展现多元化形式，政府或应急管理部门在应急管理中处于至关重要的主导位置，而传统应急体系多使应急工作集中于机关部门中。随着现代化建设进程的推进，应急体系应针对不同的突发灾害类事件采取不同的对策进行预防、监控、管理。为避免各主体产生离散的游离状态，构建一个能够有效应对主体“堕距”现象的应急体系，不仅要提升各管理职能主体的业务能力，增扩应对主体参与应急工作，还应将受灾区作为重要主体，使应急体系在面对不同类型的突发灾害类事件时有的放矢，强化应急体系应对突发灾害类事件的能力。

3.1 基于四元主体模型的应急体系构建

顾名思义，四元主体模型由四个主体构成，四个主体分别由6条连线与四个维面构成四面体结构。各个主体作为结构中的四个端点A、B、C、D，其中A点位于模型顶端，在模型中起主导作用，B、C、D位于模型底端，起支撑作用。模型各连接线为各主体之间的物质传递媒介。各主体三者之间又组成独立的维面，四个维面相互独立、相互促进。四个端点相互交融、相互耦合，形成最终的四面体结构。四元主体模型具体如图4所示。在应急体系应对突发灾害类事件的不同阶段，四元主体模型中各主体起到的作用不同，在演变周期中的主体责任也会相应发生改变。因此四元主体应急体系为动态模型，所构成的四元主体在A主导的周期中会使B、C、D主体在不同发展时期趋向稳定的正四面体结构。

图4 四元主体模型

应急体系构建需要各主体之间的协同管理，要求政府的有效调控与制度法规的职能鉴定；依赖医院的医疗手段与灵活的应急能力，包括应急物资筹措、受灾区的应急管理等；社会主体协助政府、医疗机构的工作，三个主体通过不同时期的突发灾害类事件发展情况，以不同驱动作用向受灾区提供援助，对突发灾害类事件实施应急筹措。因此，以政府、医疗机构、社会和受灾区作为应急体系重要主体元素，构建四元主体应急体系，如图5所示。

图5 应急体系四元主体模型

3.2 突发灾害类事件应急体系中的主体演变关系

四元主体应急体系是在驱动主体与支撑主体相互协同中构建的。各主体会根据突发灾害类事件发展的不同阶段调整主体的主要职能与主要驱动主体。当四元主体应急体系处于稳定状态时，四元主体模型的系统呈现正四面体结构，表示此时的应急体系运作稳定，具备鲁棒性，有良性循环发展状态。这一状态要求应急体系有制度法规的保障、先进医疗手段与现代信息技术的支撑，这就需要改变原有的政府作为单一权威决策主体的模式，使医疗机构、社会等主体加入，动态协调各主体在体系中的驱动作用。根据突发灾害类事件的发展阶段，应急体系主体演变关系可划分为四个阶段：政府主导，驱动各主体预测、监控在危机潜伏期中的突发灾害类事件；政府主导，驱动社会各主体按照前期政府的制度法规与医疗机构的应急预案相互协同，表现形式为社会拉动式向受灾区提供援助；政府主导，驱动医疗机构高效、快捷的运用医疗手段缓解、解决受灾区人员损害情况，社会各主体配合、支撑医疗机构与受灾区，表现形式为医疗机构推动式向受灾区提供援助；政府、社会共同主导使受灾区恢复经济建设。

（1）危机潜伏期时，应急体系主要由三个主体构成：政府机关、医疗体系与社会。由于受灾区暂未出现，此刻由政府机关主导医疗体系预防并监控潜伏发生的灾害事件，社会主体配合驱动主体提升全民抗灾意识。

（2）进入突发事件爆发期时，应急体系开始应急运作，政府机关主导社会治理，实施应急预案，准备中央到地方的应急物资供应，加强各个主体间有效协同运作。政府机关驱动医疗体系、社会等主体防止受灾区灾害蔓延，减小灾害发生损失。其中社会主体主要由公众面、市场面、媒体面构成，受政府机关领导。

（3）被迫进入灾害扩散期时，由医疗体系进行救援驱动，联合政府机关与社会向灾区提供紧急救援行动，防止灾害进一步扩散。同时，政府颁布相关政策法规，提供政策性支持。

（4）突发事件恢复期，此时由政府领导各主体协同进行灾后治理工作。政府细化相关灾害防治与应急机制体系规范，医疗与社会主体恢复对潜伏灾害预防与监控等功能。图6为应急体系运作演变关系。

图6 突发灾害类事件不同发展阶段四元主体应急体系演变关系

4 结语

构建应急体系需要明确各主体在突发灾害类事件不同发展阶段中的主导作用，通过各主体的驱动作用为应急管理提供多元的应急决策，从而避免主体堕距。基于四元主体模型构建应急体系能够掌握不同维面的各独立体系的运作情况，通过调整各主体的驱动力，使应急体系达到稳定状态，以突发灾害类事件发生周期为更替驱动主体节点，为应急体系的构建与完善提供新的思路。