科技项目揭榜挂帅制度探索创新的基本模式与实践情境——基于国内实践的多案例比较分析

司林波，孟 吉，张 盼

(西北大学公共管理学院，陕西 西安 710127)

0 引言

2016年4月，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上首次提出 “揭榜挂帅”制度，指出要尽快在核心技术上取得突破，可以探索搞揭榜挂帅，把需要的关键核心技术项目张出榜来，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜。自此，各地纷纷开始在技术攻关方面探索揭榜挂帅的制度尝试与实践。随着国家的重视和各地的探索，揭榜挂帅制度的作用逐渐凸显，应用领域也进一步拓展，对其制度模式的研究也变得迫切起来。

国内学者曾婧婧[1-2]对与当前中国揭榜挂帅制度相似的国外科技悬赏奖励制度进行了研究，提出科技悬赏奖在加速西方发达国家技术进步和全民科技意识提升方面发挥了重要作用，并对科技悬赏奖的设奖主体、设奖客体、获奖对象等进行了详细介绍。西桂权[3]指出，科技悬赏是对非共识项目资助体系的有效补充形式。国外的科技悬赏奖励制度对国内揭榜挂帅制度的探索与实践具有积极的借鉴价值。揭榜挂帅是包含用户创新、开放创新等前沿创新范式的一种具有转型和超越意义的创新机制，应从设榜、选帅、流程机制等方面完善揭榜挂帅制度，在运行中要平衡好项目定制与公开征集、方案比拼与成果比拼三对关系，应从制度建设、氛围营造、配套设施等方面推广此制度[4-7]。可遵循初期资助、节点资助、奖励安排等形式进行[8]；还可通过设好榜、兑好奖、选好帅等环节优化揭榜挂帅制度[9]。

国内学者对揭榜挂帅制度进行了初步探索，并取得了积极成果。然而，部分研究过于重视理论本身，其成果对实践的指导意义不够；部分研究虽然注意理论与实践的结合，但未考虑到案例实施主体的差别，以致其研究结论较为粗糙，可推广性较差。本文通过对国内揭榜挂帅典型案例的类型学比较与分析，归纳各个设榜主体案例的具体实践模式及特点，深入挖掘各模式的应用情境、关键问题、核心要素与制约因素，为后续实践提供指导，推动揭榜挂帅制度的应用与发展。

1 揭榜挂帅制度的内涵及发展历程

1.1 揭榜挂帅制度的内涵

截至目前，中国揭榜挂帅制度还处于探索实践阶段。揭榜挂帅制度实质上是以创新性科研成果来兑现科研奖励经费的非周期性科研资助安排，是一种宽进严出的后向资助模式[9]。揭榜挂帅制度是基于成果的科研资助方式，能够有效解决目标明确而实现路径不明确的科技问题[10]。本文认为，揭榜挂帅制度指的是为解决 “卡脖子”技术难题而建立的一套选贤任能，充分发挥人才创造性，以成果来兑换经费的非周期性科研资助体制机制。其主要表现为：以需求为导向，将关键核心技术项目公开张榜，充分调动人才积极性，以解决技术难题。

揭榜挂帅制度体现了科技创新的开放性及市场导向性，其价值主要体现在两方面：①揭榜挂帅制度是一种开放包容的科技创新模式。揭榜挂帅制度以广发 “英雄帖”的模式来征集 “各大高手”，强调 “无门槛式”揭榜，能够快速挖掘出人才以解决关键技术问题，最大限度地激活大众参与科研攻关的活力。②揭榜挂帅是一种以市场机制激发创新活力的新制度。揭榜挂帅制度提倡谁能干就让谁干，释放了政府想要以市场机制激发创造创新活力的信号。揭榜挂帅制度以市场需求为导向，将解决市场需求作为科技创新的归宿，通过市场机制激发创新创造活力，选好 “帅”，用好 “帅”，以最优方案解决现实科技难题。因此，揭榜挂帅制度有利于释放市场力量，引导科技人才关注市场需求，全面改革科技创新系统。

1.2 揭榜挂帅制度的发展历程

中国实践中的科研资助体系大都依据行政拨款、科学基金等形式，呈现出科技发展和经济建设相互作用、科技政策与经济政策配套发展等特点[11]。随着经济政策体制不断创新，中央政府相应改革科学技术体制，揭榜挂帅制度应运而生。各地依据中央文件不断探索，揭榜挂帅制度在全国范围内蓬勃发展。根据揭榜挂帅制度在中央文件中地位的变化，本文将揭榜挂帅制度的发展分为以下两个阶段：

(1)地方先行探索阶段 (2011—2019年)。2011年1月29日，武汉市启动智慧城市建设行动，在中国拉开揭榜挂帅的序幕；2014年，厦门市悬赏600万元，破解城市物流配送的 “最后一公里”顽疾[12]。2017年贵州省率先在煤炭工业领域提出揭榜挂帅，解决制约煤炭行业发展的关键技术问题；2018年11月，工信部决定在人工智能领域开展揭榜挂帅，推动人工智能产业突破[13]；2019年山西省政府联合企业遴选首批关键核心技术，以 “揭榜招标”的方式吸引众英雄揭榜[14]。在地方先行探索阶段，揭榜挂帅制度的目标从多样化融合逐渐转变为问题导向。如武汉市智慧城市建设实践就体现了揭榜目标的多样化融合特征，实现智慧城市的目标融合了人才选拔、产业提升和问题解决等多个方面，侧重于面向全社会征集相关领域技术人才，解决制约本区域发展的技术难题，以提升区域整体的技术竞争力，最终推动智慧城市建设实践。随着各地实践的铺开，揭榜挂帅制度的目标变得更加集中、明确，如贵州省煤炭行业难题、工信部人工智能领域难题等揭榜制的目标，均侧重于解决特定领域的具体技术难题，以具体技术问题为导向，推动特定领域实现技术攻关。

(2)全国推广阶段 (2020年至今)。2020年2月，习近平总书记在中央政治局常委会会议上重申关键核心技术攻关可以搞揭榜挂帅，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜；同年5月，国务院总理李克强在政府工作报告中提出实行重点项目攻关揭榜挂帅，谁能干就让谁干的重要论断，标志着揭榜挂帅制度正式在全国范围内推广。随后各级地方政府纷纷发布揭榜挂帅工作方案，将其纳入政策议程。2020年，上海市宣布紧急启动应急科技攻关专项[15]；同年5月浙江省金华市面向全球发布榜单，以破解发展中的技术难题[16]；11月甘肃省科技厅发布《关于征集揭榜挂帅制科技项目需求的通知》，开展技术攻关[17]；12月北京中关村示范区企业也宣布启动揭榜挂帅制度[18]。2021年，辽宁省发布了首批200个典型实质性产学研联盟名单和100个揭榜挂帅科技攻关项目榜单[19]；同年4月，青海省科技厅就解决盐湖老卤制备无水氯化镁这一世界性难题，面向全国公开征集揭榜单位[20]。在此阶段，揭榜挂帅制度的目标由问题导向扩充到关注现实需求，更加注重科技成果的转化与落地。如上海市疫情攻关专项及青海省科技厅等实践，其目标设置均以现实需求为导向，解决现实中的具体技术难题并推动其转化应用，从真正意义上破解 “卡脖子”难题。至此，揭榜挂帅制度从地方先行探索阶段转变为中央政府主导阶段，党中央及社会各界对揭榜挂帅制度的认识不断深化，中央开始号召各地开展揭榜挂帅科研项目改革试点工作，将现实发展需求与科技项目攻关结合起来，推动 “揭榜挂帅”制度明确化、条理化、制度化和规范化。

2 科技项目揭榜挂帅制度探索创新的基本模式

本研究聚焦于我国科技项目揭榜挂帅制度的探索实践，关键在于回答其基本模式是什么、有何特点、在实践中如何选择与应用等问题。案例研究能够详细描述案例所处情境及其内部复杂的动态关系，尤其是多案例研究，其适用面更广。与单案例相比，多案例研究可信性和科学性更高，能够通过跨案例之间的深入对比与分析找出异同，总结规律。一般来说，样本的选择会对研究结论产生重要影响。从当前实践来看，实施揭榜挂帅的主体大致有三类，因此在进行案例选择时必须囊括这三类主体，保证样本的完整性，从而提高研究结论的科学性与普适性。同时，出于典型性和资料可获取性的考虑，本文从当前三类主体的案例实践中选取影响力大且公开资料多的五个案例展开深入分析，分别是政府牵头的工信部揭榜制、上海市新冠肺炎应急攻关悬赏揭榜制、政企合作的甘肃省科技厅揭榜制、浙江省金华市企业揭榜制、企业单独实践的中关村示范区揭榜制。

2.1 典型案例述评

2.1.1 政府在科技创新中实施揭榜挂帅的典型案例

(1)工信部人工智能揭榜挂帅项目。2018年，工业和信息化部发布《新一代人工智能产业创新重点任务揭榜工作方案》，针对人工智能领域关键技术难题，面向全社会 “张榜”，征集解决方案，培育中国人工智能产业创新主力军[13]。如图1所示，从内容上看，榜单目标是在给定期限内解决人工智能领域技术难题，其亮点在于：①榜单项目覆盖全面，包含人工智能方向17个领域；②榜单中的技术攻关项目均以2020年作为最终期限，对揭榜方限制较少；③榜单规定发榜主体对揭榜项目进行全过程追踪管理，揭榜工作遵循发布榜单、自主申请或单位推荐揭榜、揭榜单位遴选、揭榜任务实施、发布揭榜成果五个基本步骤；④榜单上还明确了对揭榜方的资金和发展支持，保障其成功。

图1 工信部揭榜挂帅制度流程

(2)上海市科委新冠肺炎悬赏揭榜制应急攻关专项。2020年，上海市科委制定发布《关于强化科技应急响应机制，实现科技支撑疫情防控的通知》，宣布紧急启动应急科技攻关专项，面向全球招募揭榜者，解决疫情防控科技攻关中的难题[15]。上海市实行揭榜挂帅制度的特点如图2所示：①榜单目标以具体任务为导向，尽快突破上海市新冠肺炎疫情攻关中的难题；②榜单具体奖励制度有四种，期望实现目标侧重点不同，奖励措施和兑奖方式就不同[21]；③对揭榜方不设门槛， “英雄不问出处”，谁有本事谁就上；④榜单明确指出了对揭榜方的具体激励措施。

图2 上海市应急科技攻关专项揭榜挂帅流程

(3)案例小结。通过上述案例对比分析可知，工信部与上海市科技创新的揭榜挂帅制度在榜单目标设置、管理细则与激励保障措施等方面表现出差异性，进而可归纳出不同的揭榜挂帅实践模式：一是政府主导下的任务-管理模式，即工信部人工智能揭榜挂帅项目采取的模式，以在规定时限内完成技术攻关作为榜单目标，对项目实行全过程管理；二是政府主导下的任务-激励模式，即上海市科委新冠肺炎应急攻关采取的模式，以具体任务为导向，不同任务对应不同激励 “兑奖”措施。政府主导下的这两种模式虽有区别，但在揭榜过程中均强调 “不拘一格”的人才选拔观，为项目攻关提供支持与保障。

2.1.2 政府与企业合作实施揭榜挂帅的典型案例

(1)甘肃省科技厅揭榜挂帅科技项目。2020年，甘肃省科技厅发布《关于征集揭榜挂帅制科技项目需求的通知》，对省内龙头、骨干企业提出的技术难题或重大需求，论证后张榜，开展攻关任务[17]。从内容上看，榜单目标分为技术攻关、成果转化两大类，分别从 “发榜方”与 “揭榜方”同时发力，推动科技创新。如图3所示，其亮点在于：①在遴选项目时，对接发榜方实际需求，挑选影响力强、应用面广、可落地的关键技术；②在选拔申请方时，对技术攻关和成果转换项目的申请方要求各有侧重；③揭榜工作流程分为三个阶段，即需求征集、论证遴选和对接揭榜；④对揭榜方提供激励与支持，如项目资金财政补助和资金引导等。

图3 甘肃省科技厅揭榜挂帅流程

(2)浙江省金华市西林德机械制造有限公司的揭榜挂帅制度。浙江省金华市政府从2020年开始面向企业征集需求，论证后政府向全球发布 “技术榜单”，解决企业技术难题[16]。如图4所示，西林德机械制造有限公司的揭榜挂帅制度是与金华市政府合作进行的，企业遇到 “卡脖子”技术难题，反映给政府走访人员，政企联合张榜进行技术攻关，以实现双赢。其特征如下：①榜单目标设置以企业需求为导向，侧重于解决企业在实践中遇到的技术难题；②榜单对揭榜方不设职称、学历等门槛，面向全世界 “求才纳贤”，优先考虑与高校合作，一切以实际成果为先；③浙江政府为揭榜挂帅项目提供物质、制度等支持。

图4 西林德机械制造公司揭榜挂帅流程

(3)案例小结。基于对甘肃省和浙江省揭榜挂帅案例的分析，可以得出两省揭榜挂帅制度在榜单要求、工作流程与激励措施等方面存在差异，由此形成了两种富有特色的政企合作型揭榜挂帅实践模式：一是政企合作的需求-管理模式，该模式即甘肃省科技厅采取的模式，遴选省内龙头、骨干企业的技术难题或重大需求作为榜单目标，委托第三方专业机构具体实施揭榜挂帅制度，政府进行管理；二是政企合作的需求-保障模式，即浙江省金华市西林德机械制造有限公司采取的模式，以解决企业需求为导向，政府进行技术张榜，并提供支持与保障措施，帮助企业实现技术需求。政企合作的这两种模式虽表现不同，但在本质上是一致的，均强调政府对接企业遴选发榜方，面向全世界寻找揭榜方，政企合作进行技术攻关。

2.1.3 企业在科技创新中实施揭榜挂帅的典型案例

(1)中关村示范区企业启动揭榜挂帅制度。2020年，中关村管委会组织发布了《中关村国家自主创新示范区高精尖产业强链工程实施方案 (2020—2025年)》，为企业搭建榜单发布平台，将 “被卡”企业作为发榜主体，依靠中关村管委会搭建的平台，面向全社会公布技术需求榜单。由该方案可知，各企业作为发榜主体的强链工程有四大亮点 (见图5)：①榜单目标明确需求导向，由 “被卡”企业提出具体技术需求、工艺要求和详细技术指标；②对揭榜方要求明确，不设门槛，小范围邀标，面向全国遴选高校、企业等创新主体，组建产学研合作团队；③ “谁被卡谁出资”，发榜企业不但是需求主体，也是研发投入主体[18]。不仅要发布需求，还要为揭榜方提供资金保障，推动项目攻关的完成；④成果转化迅速，项目研发成功后，发榜企业可直接生产揭榜单位的技术产品成果，并承诺将揭榜方的产品纳入供应链，对其进行意向采购，补齐发榜方产业供应链短板。

图5 中关村示范区强链工程揭榜挂帅流程

(2)案例小结。通过对中关村企业揭榜挂帅案例的分析可知，当前实践中还存在一种特殊的企业单独作为发榜主体的模式，在此模式下，企业将技术难题面向全球张榜，榜单目标精准对接企业需求，解决企业在技术创新实践中面临的技术成果难以转化、技术与市场难以协调、企业难以对接相关科研人员等难题。

2.2 共性及差异性

工信部、上海市、甘肃省、浙江省和北京市的揭榜挂帅实践过程，体现了当前科技体制机制创新变过程管理为目标管理的特征，目标的差异性决定了流程的差异性，从而形成了各具特色的揭榜挂帅实践过程，如表1所示。

表1 揭榜挂帅案例比较分析

表1中的五个案例在实施揭榜挂帅时的共性体现为四点：一是注重榜单目标与具体技术难题的对接，在设置目标时，发榜方结合技术需求进行论证遴选，发布核心技术难题。二是强调目标与成果的一致性，在打破原有 “科学基金制”对申请人学历、职称等限制的基础上，根据申请人目标完成状况，推动科技成果的转化与实现。三是在管理中强调考核的作用，考核可以直观呈现出阶段性成果，便于管理者改进目标并确定下一阶段的资金投入。四是强调发榜方的资金支持，资金支持是揭榜挂帅取得成功的重要保障，主要指两方面，一方面是在项目研发过程中及时给予资金拨付，保证项目如期进行；另一方面是在项目完成后及时 “兑奖”，保证奖金最大化发挥效用。

选取的五个案例在实施揭榜挂帅过程中的差异性体现在两个方面：一是发榜主体的差异。工信部和上海市的发榜主体都是政府部门，解决政府部门技术需求；甘肃省和浙江省金华市的揭榜挂帅是政企合作进行的，政府收集企业需求，论证后张榜；北京市中关村的发榜主体是企业，重点对接企业技术难题。二是保障措施的差异。政府作为发榜主体的案例中，保障措施相对较为完善，政府不仅提供资金保障，还提供相应的环境和制度保障；政企合作张榜的案例中，政府和企业均会提供相应物质、制度和人才保障；企业单独发榜的案例中，保障措施相对较少，以资金保障为主。

2.3 基本模式及特点

由上述案例分类可知，按照榜单发布主体的差异，当前各地揭榜挂帅实践大致有三种类型：政府主导型、政企合作型以及企业主导型。此三种类型在具体实践中采取不同的目标征集方式与管理流程，进而形成了四大各具特色的揭榜挂帅模式，具体特征如表2所示。

表2 国内揭榜挂帅制度的典型模式与特征

第一，对政府主导下的任务-激励模式而言，在揭榜挂帅实践中呈现出赋权松绑、注重激励、结果导向的特征。该模式榜单发布主体是政府，榜单来源于关键行业的重大技术问题，一般有明确的技术预期目标和时间限制，政府在此模式中的重点任务是通过激励措施调动各方参与积极性，以结果为导向，在细节方面赋权松绑，完善激励方案，集思广益，尽快找到最佳解决方案。

第二，对于政府主导下的任务-管理模式而言，具有政府统筹、投入资金、全过程管理的特点。该模式主张政府作为榜单发布主体，聚焦战略发展中的技术难题，定制榜单目标。政府统筹整个揭榜挂帅过程，在投入资金、论证揭榜、成果转化等环节承担更多责任，制定全面的项目管理细则，实行全过程管理。

第三，对于政企合作型的需求-管理模式而言，体现出政府主导、企业参与、分工联动、协调管理的特征。该模式提倡政府主导榜单发布，部分企业充当榜单需求方，政企合作共同实现技术创新。政府负责对发榜方和揭榜方遴选与管理，企业既可作为发榜方，也可作为揭榜方，与政府协调联动，最大限度发挥揭榜挂帅制度的效用。

第四，对于政企合作型和企业主导型都有的需求-保障模式而言，体现出需求导向、成果竞争、提供保障等特征。该模式以企业作为需求方，针对其技术难点设置榜单目标，且该模式在具体实践中重视保障制度的建立健全，各揭榜方均以最终成果参与竞争。例如，西林德机械在实施揭榜挂帅时，以实际成果为优先，具体项目管理细则由揭榜方提供；中关村示范区强链工程实施方案也谈到由揭榜方提交项目目标和具体管理计划，中关村各企业重点是提供资金保障，迅速实现成果转化。

3 科技项目揭榜挂帅制度探索创新的实践情境

3.1 揭榜挂帅制度的核心要素和运作流程

在实践中探索揭榜挂帅制度，首先要关注其核心要素及运作流程，在此基础上探讨各模式实践情境才有更好的效果。通过对上述案例分析可知，揭榜挂帅的核心要素如图6所示：①榜单设置：结合实际需求，重点突出目标设置，榜单目标一般分为结果导向型、时间导向型和需求导向型；②揭榜要求：关键是如何选好 “帅”，挖掘更多的 “民间高手”突破技术瓶颈；③管理流程：侧重于两方面的管理，一是合理赋权，二是及时拨付资金；④激励与保障：采取多样化方式，如悬赏金激励和职业发展激励等、资金保障和政策保障等。

图6 揭榜挂帅的核心要素

运作流程如图7所示：①征集科技项目需求并发榜。发榜方通过调研形成项目需求库，经专家论证后择优张榜。在此阶段，要明晰项目预期目标、揭榜要求、攻关周期、管理考核以及悬赏方式等信息。还应考虑发榜平台和宣传情况，以吸引国内外优秀人才和组织。②发榜方筛选申请者。发榜方在收集所有揭榜申请后，组织评审团进行遴选。评审团成员应包括行业专家、需求方和第三方组织，遴选时不仅要考虑揭榜方最终成果的实现程度，还要参考需求方意见。在对揭榜方进行考察时，应特别注意其诚信情况。③项目管理与验收。发榜方要监督管理揭榜方的项目攻关过程，及时纠偏，降低项目失败风险。在验收项目时，要严格评估项目的完成度，防范 “道德风险”，建立成果验收机制，严格审查揭榜成果与榜单目标间的匹配度。

图7 揭榜挂帅的运作流程

3.2 揭榜挂帅模式应用的实践情境

通过对上述揭榜挂帅核心要素及运作流程的深层次分析，可以发现任一揭榜挂帅模式在实践中都囊括了上述四类核心要素，并依照其运作流程进行。但在具体实践中，每种模式的侧重点与应用情境不同，每一具体揭榜挂帅模式都有其关键问题、核心优势和制约因素。因此，在实践情境中选择恰当模式，可促进揭榜挂帅项目的成功。不同类型揭榜挂帅模式的具体实践情境见表3。

表3 不同类型揭榜挂帅模式的实践情境

(1)应用情境。应用情境是影响揭榜挂帅制度作用的重要环境因素，情境差异决定榜单发布主体和技术难题性质的差异，这两方的差异决定了揭榜挂帅制度实施的效果。因此，不同应用情境应选择不同揭榜挂帅模式。如政府主导下的任务-激励模式，适用于政府作为发榜主体，榜单以结果为导向、侧重在规定时限内取得技术突破的情境，此时采取该模式符合国家科技发展创新的方向，推动科技进步；政府主导下的任务-管理模式发生在政府作为发榜主体，技术难题有具体衡量标准的情境下，有利于集中资源实现技术突破；政企合作型的需求-管理模式产生于政企合作瞄准社会科技需求、推动开放创新的情境下，这既发挥了政府张榜的优势，又对接了企业的具体技术需求；政企合作型和企业主导型的需求-保障模式在本质上是一致的，仅在发榜主体方面存在细微差异，其模式源于企业突破技术瓶颈、实现创新发展的情境，将发榜方和需求方融为一体，推动科技成果的转化。

(2)关键问题。不同揭榜挂帅模式在实践中要考虑的关键问题不同，设置运行流程时的侧重点也不同。如政府主导下的任务-激励模式在实施过程中要重点关注技术榜单目标的设置，合理确定其完成时限，还要注重激励措施的完善，对不同的任务目标采取不同的资金投入方式和兑奖措施；政府主导下的任务-管理模式则要重点优化对揭榜方的要求，依据具体技术衡量指标，筛选恰当的揭榜单位实现技术攻关，并制定详细项目管理细则，以实现技术突破；政企合作型的需求-管理模式需要在实践中完善对发榜方和揭榜方的管理对接，保证发榜方张榜确是行业痛点和重大需求，揭榜方揭榜确能解决此需求，降低试错成本；政企合作型和企业主导型的需求-保障模式则要侧重对接企业需求，保障科技成果的落地转化。

(3)核心优势。任意一种揭榜挂帅模式都有其核心优势，充分发挥此优势，有利于促进揭榜挂帅实践的成功。政府主导下的任务-激励模式核心优势在于政府作为发榜方可提供各种激励保障措施，调动揭榜方积极性，并提供各类政策支持，促进政策落实，传播科技发展新风向；政府主导下的任务-管理模式核心优势体现为政府单独定制榜单，便于其集中优势开发高质量科技项目，符合国家发展和社会技术进步的方向；政企合作型的需求-管理模式核心优势则表现为政府可及时与企业对接，瞄准产业发展难点，促进产学研结合，使科技成果转化迅速；政企合作型和企业主导型的需求-保障模式的核心优势为榜单目标以实际需求为导向，项目成果推广价值巨大，企业单独主导的需求-保障模式发榜方即需求方，还具有张榜快捷、灵活等优势。

(4)制约因素。每种揭榜挂帅模式既有各自的应用情境和核心优势，也有其特定的制约因素。政府主导下的任务-激励模式制约因素主要在于政府作为发榜方，榜单无特定需求对接方，项目成果在推广应用时存在 “道德风险”，项目成果能否实际应用及应用的范围都未可知；政府主导下的任务-管理模式制约因素主要表现为经费投入大和管理成本高昂，此模式下政府需单独定制榜单，投入巨大经费进行项目资金拨付和成果兑奖，在项目进行过程中还需提供各种细节管理和风险管控，管理成本较为高昂；政企合作型的需求-管理模式则面临项目需求遴选难度大的问题，技术需求由企业提出，政府组织专家走访并筛选、论证其需求，最终张榜的需求容易出现难度过高或过低的现象；政企合作型和企业主导型的需求-保障模式存在 “唯成果”论的制约因素，此模式对接企业需求，重视后期实际成果，容易伤害其他愿意参与项目但成果有限团队的积极性，且企业单独主导下的需求-保障模式还存在缺少政府具体政策支持等因素的制约。

4 结论与讨论

本文从多地揭榜挂帅的实践案例入手，在总结其共性与差异的基础上，提出揭榜挂帅制度探索创新的基本模式、核心要素、运作流程与具体实践情境。总体来看，揭榜挂帅制度的基本模式分为四大类，即政府主导下的任务-激励模式、政府主导下的任务-管理模式、政企合作的需求-管理模式、政企合作和企业主导的需求-保障模式，这四类模式从核心要素和运行流程来看，都囊括榜单设置、揭榜要求、管理流程、激励与保障四个核心要素，实践中也都经历了征集科技项目需求并发榜、发榜方挑选合适的申请者、项目管理与验收三个环节。关于揭榜挂帅制度各模式的实践情境，本文主要从应用情境、关键问题、核心优势、制约因素四个方面进行分析，发现不同的揭榜挂帅模式在不同的实践情境下可呈现出不同的效果。

尽管揭榜挂帅制度的引入和推广有利于推动科技体制创新发展，但在实践中揭榜挂帅制度也有其不足之处。首先，揭榜挂帅制度虽然打破了原有科研资助体系的申请 “门槛”，面向全球张榜，但同时对申请揭榜者仍存在资格限定。其次，当前揭榜项目发布主体多是政府，产学研结合的优势未能充分发挥。最后，当前揭榜挂帅制度虽强化了成果竞争，扩大了参与群体，但缺乏具体的成果评价与验收机制以及合理的容错机制。促进揭榜挂帅制度的发展与完善，可以从以下几方面着手：

第一，优化榜单申请人资格限定。不同榜单目标对申请人有不同要求，应根据具体榜单目标决定对申请人资格限定情况。如成果转化型榜单目标，一般要求揭榜方具备中国境内独立法人资格，且具有科技成果成功转化的经验，此情况下可对申请人做较多限定；而关键技术攻克型和时间导向型的榜单目标，其核心在于破除学历、职称等限制，快速实现技术突破，一般规定国内高校、企业和社会组织等都可揭榜，则应破除对申请人的限定。

第二，扩大榜单发布主体。在实践中除了政府单独定制外，应重点关注两类发榜主体：一是企业单独作为主体，此时榜单目标设置可多种多样，阻碍企业发展的技术难题均可面向全社会公开征集解决方案；二是企业与政府共同作为榜单设置主体，此时可充分发挥产学研结合的优势，企业先将技术需求论证排序，自主选择制约其发展的重大需求难题报送政府，政府筛选后面向公众张榜，政府和企业合作共同发挥张榜平台的作用。

第三，完善成果评价验收机制。在进行成果验收时揭榜方先按照榜单要求进行自检，成果转化类榜单应有具体的成果展示，自检无误后组织三个以上的专家组进行评审，严格审查成果与目标、方案间的匹配度，并在评审专家中建立专业问责机制，以保证评审结果的有效性。

第四，建立健全容错机制。例如，对于大部分周期较长或对应多个揭榜方的项目，以及关键技术和重大基础应用领域等揭榜项目而言，发榜方可尝试预先投入一定的研发资金，在榜单上注明研究失败后的利益补偿措施，即使最终研究失败，揭榜方的前期投入也有一定的利益补偿，以此来调动各方揭榜的积极性。

综上所述，本文在一定程度上深化了对揭榜挂帅制度的认识和理解，在理论层面上深入研究了揭榜挂帅的模式及特点，并进一步探讨了各模式的实践情境，为未来揭榜挂帅实践提供了理论支撑和指导。但由于客观条件限制，目前本文的研究对象仅局限于有限的案例范围内，尽管归纳了当前科技项目揭榜挂帅制度探索创新的基本模式与实践情境，但仅限于类型学的比较与推断性的归纳，其精确程度还需更加深入细致的研究。与此同时，当前揭榜挂帅的实践探索仍处在进行时，未来出现新的创新模式也未必不可能，因此本文的研究结论可能会存在一定的时空局限性，需要根据后续实践进展进行动态完善。未来揭榜挂帅宜采取哪种模式？其应用范围应该往哪些领域扩展？实践情境的选择与其成败之间是否存在某种必然联系？这些都是后续需要进一步深入探讨和研究的问题。