把握住“四个维度” 处理好“四个关系”——学习研究《“十四五”民用航空安全生产专项规划》体会

□ 中国民航管理干部学院 姜 兰 杨志东 刘 磊/文

2022年3月1日中国民用航空局（以下简称“民航局”）印发的《“十四五”民用航空安全生产专项规划》，是民航局“1＋7＋13”规划体系的重要组成部分，也是13个专项规划中的第一个规划，阐明了未来一段时间民航安全生产工作的总体方略和重点任务，地位十分重要。

本文以国家与民航安全生产规划作为切入点，从依据、历史、内容和落实“四个维度”探析如何处理好“四个关系”。

处理好国家安全生产规划与民航行业安全生产专项规划的关系

2022年4月6日，国家应急管理部发布了《“十四五”国家安全生产规划》，国家和民航安全生产规划都是在习近平总书记关于安全生产重要论述作为指导思想编制的，对比两个规划，既有相同也有不同。

（一）相同之处

1.遵循基调相同。无论是全国整体安全生产工作还是民航行业的安全生产现状，都处于突破瓶颈的关键时期，安全形势总的来说都是稳中求进。

2.编制过程相同。规划编制过程大致都分为三个阶段：一是专题研究阶段：主要包括总结十三五、做好十四五规划的顶层设计、形势预判、目标设置和重点项目布局等；二是研究摸底阶段：集思广益，开展专题研讨并广泛征求各方意见，完成规划初稿；三是论证完善阶段：多次召开专家论证会，征询相关部委和部门的意见，并达成一致，形成规划送审稿。

（二）不同之处

1.规划体系不同。《“十四五”国家安全生产规划》基于国家应急管理领域“1+2+N”规划体系。其中，“1”是《“十四五”国家应急体系规划》，是整个应急体系的总规划；“2”是安全生产和综合防灾减灾规划；“N”是各专业规划，包括消防、矿山安全、防震减灾、装备发展、应急力量建设等。《“十四五”民用航空安全生产专项规划》基于民航局“1+7+13”规划体系。其中，“1”是《“十四五”民用航空发展规划》，是整个民航行业的总规划，“7”是7个民航区域发展规划，“13”是13个专项规划，包括安全生产、适航发展、航空运输旅客服务、航空物流发展、民航绿色发展、民航立法等。

2.章节框架不同。《“十四五”国家安全生产规划》分为3个板块，11个章节。《“十四五”民用航空安全生产专项规划》分为4个板块，15个小节。

3.具体安全目标、任务和工程不同。《“十四五”国家安全生产规划》设立了6项安全目标，7项工作任务、6类重大工程和4个方面的保障机制。《“十四五”民用航空安全生产专项规划》设置了5个安全目标、7项工作任务、8个专栏和3条保障措施。

处理好“十三五”和“十四五”民航安全规划的关系

“十三五”时期，中国民航始终以习近平总书记对民航安全工作的重要指示批示精神为指引，始终从总体国家安全和战略安全的层面认识和谋划安全工作，圆满完成“十三五”各项安全目标。“十四五”时期，民航发展将经历恢复期、积蓄期、增长期和释放期。对比“十三五”与“十四五”民航安全生产工作的基础和条件，可以总结为“三个挑战”和”三个不变”。

（一）明确“三个挑战”

一是重点领域的安全风险突出。通过对“十三五”期间对安全数据和信息进行分析，当前行业重点风险包括了可控飞行撞地、跑道安全、飞行失控、发动机空停等严重机械故障、空中相撞、危险品运输等方面，这些低频高危害和高频低危害风险已经成为民航业安全发展的困难和障碍，需要高度关注。

二是传统风险的挑战依然存在。除了重点风险，其他传统风险也不容小觑。如：高高原运行、“三新”公司、中小机场空管能力不足、军民合用机场运行风险、外来物（FOD）、航空器剐蹭、空中颠簸、失压/紧急下降、通讯中断、复杂天气、鸟击等。这些传统风险有着高发性、周期性的特点，对行业的安全发展带来了极大挑战。

三是新型风险防控任务严峻。当前国际形势错综复杂，局部冲突和战争频发，动荡的局势给航空安全和安保工作带来较大挑战。同时，近期完成的大面积空域调整也会增加新的风险点。另外，新飞机的引进和使用，客转货大规模运行，无人机干扰、网络自媒体时代的舆情管控等都给航空安全工作带来更大压力。国内、国际疫情长期存在，在疫情防控新常态下，企业经营风险逐渐向航空安全风险传导，具体表现为安全投入不足，设施设备技术工况降低、从业人员技能滑坡、空勤等特业人员身心疲惫以及队伍不稳定等风险。有效把控这些新的安全风险点，需要全行业持续落实风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，以确保安全水平持续提升。

（二）做到“三个不变”

虽然面临上述三个挑战，航空安全管理工作仍需保持战略定力，增强安全自信，做到“三个不变”：

一是在对安全的重视程度方面。安全作为民航业的生命线，永远是排在第一位的，安全第一的重要地位不变。

二是在对安全责任的落实方面。安全生产责任制是安全发展的基础，《安全生产法》明确规定了企业主体责任及全员安全责任制，可以说是将安全责任落实到了每一位领导和员工的肩上。落实安全责任不变。

三是在对安全运行需求与保障能力之间的矛盾认识方面。主要体现在一线关键岗位的新人占比较高，资质管理和训练体系仍需进一步优化。基础安全投入跟不上行业安全发展需求。总的来说，人民群众对安全出行的需求与安全保障能力不平衡、不充分之间的矛盾，仍将是“十四五”时期民航安全发展的主要矛盾。着力于解决安全发展的主要矛盾的工作方向不变。

处理好“十四五”民航安全专项规划中任务与专栏的关系

《“十四五”民用航空安全生产专项规划》的主要内容包括了一个指导思想、六条基本原则、五个安全目标、七项工作任务、八个专栏和三条保障措施。本文主要介绍七项工作任务和八个专栏。

（一）七项工作任务

《“十四五”民用航空安全生产专项规划》部署了未来五年的主要工作任务，涉及责任、三基建设、风险管控、改革依法治理、科技创新、应急处置和联防联控等七个方面，共计21条举措。

对各项任务的具体举措进行分解，并提炼关键词，如表1所示。

表1 ：《“十四五”民航安全专项规划》主要任务列表

以任务三（前移关口突出重点，有效管控风险）、任务五（科技引领加快应用，推动自主创新）为例。

1.任务三包含5个重点：一是加大重点安全运行风险管控。包括民航局近年积极推进、各单位重点开展的安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制与安全管理体系SMS的有机结合，防范化解重大风险。开展基于安全绩效的监管。加强执法装备的配备和技术手段应用。二是保障新机型规模化运行安全。针对ARJ21等国产民机的运行及保障需求特点，加大机场、空管等单位的运行保障力度。加强局方监管、设计制造、市场运营之间的协同和数据共享，建立国产民机运行安全信息闭环管理。引导飞机制造商提升安全运行快速响应和支援保障能力，提高出勤可靠性。三是强化通用航空安全事故预防。加强通航机场、通航维修和低空飞行服务等领域的安全管理。研究完善通用航空运行中一些典型风险的防控手段，比如：危险天气、刮碰高压线、飞行失控等。四是加强无人机运行的安全管理。五是提升民航网络安全保障能力。

2.任务五主要包括两个方面：加强安全基础理论研究和推动新技术的示范应用。其中，安全基础理论研究包括构建中国特色更加成熟的安全管理体系（SMS）、研发安全管理工具，加快航空安全实验室及科技创新示范区、科技产业园建设，推进民航技术标准创新，鼓励企业等运行主体开展研究实践和安全咨询市场多元化等内容。新技术示范应用包括航空器追踪监视能力、跑道防侵入、FOD、鸟击防范技术、无人机对运输安全的影响和治理方案、国产民机平台安全性能验证、危险品运输保障、应急处置装备的研制和实验验证，以及新技术评估和应用容错机制等。总的来说，就是围绕智慧机场、智慧空管、智慧航司和智慧监管等运行场景开展技术研发应用，提升民航智慧化水平。

表2：《“十四五”民航安全专项规划》专栏列表

（二）八个专栏

对应七项工作任务，部分任务衍生出专栏，共计八个专栏，对应十四五期间民航安全生产工作的45个重点项目和工程。对各个专栏涉及的项目和工程以及关键词进行了梳理（如表2所示）。

以专栏一（人员资质能力建设）为例。人员资质能力建设重点主要涉及飞行员、客舱执勤人员、危险品运输人员、民航监察员、航空心理学人才以及安全相关领域专家队伍建设，其中安全专家队伍建设包括SMS审核、法定自查评估、安全信息管理、安全文化、适航审定、平安民航、安保审计、反恐、危险品运输、事故调查、飞行标准等。据了解，民航局各司局已经开展了相关工作，比如航安办已经完成了SMS审核、安全文化专家队伍构建工作。

当前需关注《民航局关于建立健全“十四五”民用航空发展规划实施机制的意见》的实施落实，要坚持规划的权威性和严肃性，规划是发展的“大图景”，也是行动的“铁规矩”。要做好规划的任务分解工作，建立年度计划机制，加大重大事项协调。

（三）任务、专栏与安全科学原理之间的关系

如图1所示，任务和专栏之间呈现宏观与具体的关系——任务宏观，专栏具体。专栏是“十四五”期间民航安全生产要做的重大项目和工程，抓好专栏，对任务的完成具有支持作用，所以民航安全工作重点在八个专栏。

图1： 任务与专栏的关系

此外，制定任务和专栏时还充分体现了安全科学原理（如图1所示）。安全管理当中经常用到的Reason模型：安全管理的多重防范措施，包括组织管理、工作环境、人员和防范措施。还有3E原则（安全强制措施Enforcement，安全培训教育Education和安全工程技术Engineering），其中，安全强制措施从规章体系建设方面进行完善，安全培训教育从人才培养、能力技能等方面进行提升，安全工程技术从鼓励科技应用、技术创新入手，使行业运行向本质安全迈进。另外，系统中的各要素、要素之间的相互关系以及组织至关重要，这些原理都在《“十四五”民航安全生产专项规划》的7项任务和8个专栏中得到了充分体现。

处理好长期目标与短期目标的关系

如何贯彻落实《“十四五”民航安全生产专项规划》要求，笔者认为尤其要注意处理好长期目标与短期目标的关系。如明确月、季度、年度、三年和五年的目标和任务。

（一）月度

民航局5月份安全运行形势分析会传达学习了中央领导对民航安全工作的批示精神，重点强调“时时放心不下”的责任感，真正做到“六个起来”，把抓好民航安全平稳运行作为重中之重的工作，集中精力排查安全隐患，坚持动态清零，努力稳住安全生产局面，以实际行动为党的二十大召开创造良好环境。

具体包括3条意见：看形势、做分析，要勇于直面问题吹哨；查问题、找差距，要有自我革命精神；搞检查，抓整顿，要务求实效。

（二）季度

对于雷雨季，要正确处理好三个关系，即安全与正常、服务的关系、疫情防控与正常、服务的关系和行业恢复与正常、服务的关系，在保证安全的前提下，做到应飞尽飞。

从安全风险防控和隐患排查治理双重预防机制的角度，具体来说，对于空管、航空公司和机场等相关单位要做好相关工作。

（三）年度

2022年处在三年行动“集中攻坚”实施阶段。根据民航局安委会印发的关于2022年安全工作要点的通知，2022年安全工作主要围绕以下五个方面展开：强化人民至上，生命至上理念；建立健全安全生产责任体系；深化安全生产专项整治；强化安全生产依法治理能力；不断夯实安全生产基础。

（四）三年

民航安全专项整治三年行动实施方案，整治目标是前移安全关口，管控行业重点风险。坚持问题导向、目标导向，深化源头治理、系统治理和综合治理，包括完善安全责任体系、强化隐患排查治理、突出重点风险防控、加强基层安全整治和狠抓队伍作风建设这五个主要任务和62项重点任务。

（五）五年

“十四五”民航安全生产规划当中包含一个指导思想、六条基本原则、五个安全目标、七项工作任务、八个专栏和三条保障措施。

对比月度、季度、年度、三年和五年的安全生产目标和任务，可以看出安全生产当下和未来的工作重点。

总的来说，既要搞清楚现在要做什么，也要搞清楚将来要做什么。完成好每一个短期目标，是为达到长期目标打下良好基础；而长期目标的设立也为短期目标指明了方向。