如何理解推进法治建设第一责任人制度

文_姜明安

2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“党政主要负责人是履行推进法治建设第一责任人”；2016年中办、国办发布《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》（以下简称“法治建设第一责任人规定”）。自此，“党政主要负责人是推进法治建设第一责任人”的制度在我国得以确立。

一、“推进法治建设第一责任人”的提出

《决定》及之后的党中央的一系列文件确立“党政主要负责人为推进法治建设第一责任人”这一制度主要有三个方面背景和原因。

党的十一届三中全会以来，我们党深刻总结我国社会主义法治建设的成功经验和相关教训，提出为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式。三十多年来，我国在科学立法、严格执法、公正司法和全民守法方面均取得了前所未有的进步，在运用法治促进经济社会发展方面更是取得了举世瞩目的成绩。尤其是一些经济和社会发展较快的地区、在推进法治建设方面做得更好，所迈出的步伐更大。党中央通过总结这方面的经验，越来越坚定了这样的认识：民主政治、市场经济与法治有着极密切的联系，要推进社会主义民主政治和市场经济的发展，必须同时推进法治，加强法治的保障。法治兴则国家兴。一个地区一个部门法治的推进，在很大程度上取决于该地区、该部门党政主要负责人对法治的认识和态度。凡是其党政主要负责人真正信仰法治、重视法治、推进法治的地区和部门，即法治兴、社会经济发展就快。正是基于此，《决定》和中办国办专门发文确定，各地区、各部门的党政主要负责人为履行推进法治建设第一责任人。

改革开放以后，我国法治建设在整体上、全局上发展进步很快，但也有一些地区、一些部门党政负责人在一些时候甚至在较长时期内仍然以言代法、以权压法。他们在会议上、口头上讲法治，而在行动上、实践中却行人治，凡事从个人“政绩”、功利和某种“风向”出发。例如，当上级领导强调GDP时,他们可以完全不顾及生态环境和自然资源保护法，为提高GDP而放任企业向江河湖泊排放污水废物、破坏森林、草原、滩涂等自然资源，并以权力压制司法机关依法受理环境污染、资源破坏受害人提起诉讼和寻求救济；当上级领导强调绿色发展时，他们可以完全不顾及市场主体权益保护法和营商环境保护法的执行，为增加他们的环保“政绩”而任意关停证照齐全合法经营的企业，并以权力干预司法机关依法受理被违法关停企业受害人提起诉讼和寻求救济；当上级领导强调经济发展的相关指标和任务时，他们可以完全不顾及传染病防治法和突发事件应对法，放任企业和公民个人在疫情期间违法聚集和不遵守防疫规则，对疫情风险不处置、不作为；当上级领导强调疫情防控的目标和任务时，他们又可以完全不顾及宪法关于尊重和保障人权的规定和各种法律关于公民权利保护的规定，对防疫措施“层层加码”，对所辖区域居民小区随意封控，对所辖市区随意实施“静态管理”，等等。这些地区和部门的党政负责人完全不是依法领导、依法决策、依法管理，而是看上级领导的“眼色”和特定时空的“风向”进行领导、决策和管理，并尽量运用手中权力去迎合上级的“眼色”和特定时空的“风向”，从而导致所辖地区和部门离法治建设的目标越来越远。正是基于对一些地区和部门中少数党政负责人这种非法治思维和非法治方式行事风格给所辖地区、部门法治建设造成严重消极影响的教训的反思，十八大以来党中央一再强调和要求各地区、各部门的党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人的职责。

《决定》确立了全面推进依法治国的总目标，即建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家，并提出了一系列措施和途径，例如，加强宪法的实施和监督，推进科学立法、民主立法；推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设，以及加强和改进党对全面推进依法治国的领导等。正是在“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”这一关键性措施中，全会确立了“党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人”的要求。因为党政主要负责人对待依法治国的态度，其是否能在所管辖地区、部门坚持依法治国、依法执政、依法行政，是依法治国总目标能否实现的最基本、最关键的条件。

二、“推进法治建设第一责任人”的提出对法治建设的重要影响

《决定》提出“党政主要负责人是法治建设第一责任人”的要求后，中国法治建设取得了诸多明显的进步。其中主要有下述五项。

“党政主要负责人是法治建设第一责任人”的要求首先体现在重大决策上，现在各地区各部门，无论是党委决策，还是政府决策，均很少再有“一把手”个人说了算和“三拍”决策（拍脑袋决策、拍胸脯保证，决策失误了拍屁股走人）的现象，大多能够遵守《重大行政决策程序暂行条例》规定的“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、领导班子集体讨论决定和向社会公布”的法定程序，决策科学化、民主化程度大为提高，决策失误的概率大为减少。

在全面推进依法治国以前，一些地区、一些部门的党政“一把手”大权在握，很少用法律去约束自己的权力，也很少用法律去约束所在领导班子其他成员和下属的权力，从而导致一些公权力部门滥用权力、暴力执法（如违法征收、违法拆迁、违法抓人关人、刑讯逼供等），侵犯公民人权和其他合法权益的事件。但自中央确定“党政主要负责人是法治建设第一责任人”的要求后，上述现象大为减少。有权必有责、用权受监督，行使权力先让法律顾问查阅法律规则和法律程序，违法侵权必依法赔偿，公民人权和其他合法权益的保障大为改善。

长期以来，某些公权力机关不讲诚信、不守承诺，随意单方面解除或变更与市场主体或公民个人签订的合同；擅自改变或撤回市场主体或公民个人已经依法取得的行政许可，从而给其造成重大损失。自中央确定“党政主要负责人是法治建设第一责任人”的要求后，这种情况有了很大改观，国务院于2019年发布《优化营商环境条例》，其中明确规定，地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。对于《优化营商环境条例》的上述规定，现在各地各部门党政主要负责人大多能够自觉遵守和督促下属机构和部门严格遵守，从而使我国营商环境大为改善和优化。

党中央提出“党政主要负责人是法治建设第一责任人”的要求后，大大提高了各地区各部门党政“一把手”尊法学法用法守法的自觉性，其法治思维较前大为增强，法律知识较前大为增多，许多党政主要负责人对各领域的法律和法理有了更全面的了解，从而不再片面为了经济发展而违反或规避有关生态环境保护的法律；片面为了生态环境保护而违反或规避有关保护市场主体信赖利益的法律；片面为了保护市场主体利益而违反或规避有关保护弱势群体利益，维护社会公平正义的法律，而是统筹兼顾经济、社会和生态环境的发展，依法协调各种社会群体的利益，一切以法律、法理为准，而不是只看上级领导眼色行事或者只凭自己的好恶行事。自中央确定“党政主要负责人是法治建设第一责任人”的要求后，绝大多数党政“一把手”的政绩观念、政绩标准发生了重大转变，逐渐将依法治理、推进全面、协调、可持续发展作为其政绩追求。

一个地区，一个部门，其党政主要负责人是否重视法治，是否自觉和善于运用法治思维、法治方式推进改革、发展，解决社会矛盾纠纷，是衡量该地区、部门法治建设成效的重要标准。过去一些地区和部门的党政负责人对法治不以为然，过分迷信权力的作用，他们面对社会矛盾、争议，特别是群体性事件，往往绕开或回避法治解纷渠道，要么试图通过抓人息事；要么试图通过花钱“买平安”。但结果往往是事与愿违，不仅事息不了，平安未获得，反而导致矛盾激化，事越闹越大。自中央确定“党政主要负责人是法治建设第一责任人”的要求后，大多数党政“一把手”开始逐渐学会和习惯于运用法治思维和法治方式化解社会矛盾、争议，注重在所辖地区、部门建立和完善法治化的解纷机制，使之逐步形成和谐社会、平安社会的氛围。

三、落实《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，全面推进法治中国建设

2016年中办、国办发布的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，分别规定了各级党委主要负责人和各级政府主要负责人在推进法治建设中应当履行的主要职责（各六项）。如何落实这些职责？中共中央2021年发布的《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出了四项措施。

这项措施意味着将党政主要负责人推进法治建设的成绩与其推进经济社会建设成绩一样纳入政绩考核范围。考察一个地区党政“一把手”年度政绩如何，不仅要看其所在地区的“金山银山”和“绿水青山”建设的情况，还要看其所在地区的法治建设情况。

这“五同”有两个含义：一是确定法治建设与经济社会发展具有同等的实质地位。以防止将法治建设的地位虚化，避免让法治的重要性变成只是口头上和形式上的。《法治中国建设规划》要求将法治建设与经济社会发展“五同”，即要求在各项工作的实际运作中做到与经济社会发展完全同等对待；二是确定法治建设的推进是全过程的，不仅要有部署，还要继之予以推进，推进中要进行督促，并最后要予以考核和奖惩，以防止只喊口号，没有推进落实，避免走过场而无实效。

切实推进法治建设，需准确和公正考核党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责的情况。为此，必须制定一套科学的法治建设指标体系和考核标准，这是一项非常艰巨和复杂的工作。法治建设指标体系和考核标准不同于经济社会发展指标体系和考核标准，其客观性、具体性、明确性的程度往往较低，有些指标和标准（如人民群众在对所在地区、部门所制定的规范性文件、所建立的法律制度、所作出的执法决定和司法判决裁定中感受到公平正义）的主观性、抽象性、弹性程度会比较大。因此，我们制定的指标和标准一定要力求科学，不能单纯设定一些形式法治的指标、标准（如所在地区制定了多少法规、规章，处理了多少诉讼、复议案件，作出了多少执法处罚决定，行政诉讼的胜诉率是多少，以及党委中心组组织了几次法律法规学习，听取了几次立法机关和政法部门的汇报，等等），形式法治的指标、标准虽然不可缺少，但实质法治的指标、标准（如运用法治思维和法治方式推进改革、发展和化解社会矛盾纠纷的情况）无疑应占最主要的地位。