城镇老旧小区改造标准适宜性研究及对策建议

文／王 飞 中国城市规划设计研究院城市设计研究分院 副总规划师 高级城市规划师 硕 士

郭君君 中国城市规划设计研究院城市设计研究分院 注册城市规划师 硕 士

引言

城镇老旧小区改造是落实绿色发展方针、推进生态文明建设，以系统思维提升人民幸福感的一种重要方法。习近平总书记在中央政治局会议上多次提出对住房发展的指示和要求，住建部也将老旧小区改造、住区环境提升等作为2019 年以来的重点工作。

有关老旧小区改造的标准和规范很多，本文重点研究老旧小区更新标准的适宜性，通过对相关标准的梳理分析总结，形成城市老旧小区改造的标准适宜性分析，为老旧小区改造工作提供技术依据。

1 相关标准规范分析

目前与老旧小区改造相关的标准规范大致可分为三大类，分别为：保障安全类、完善提升类和综合配套类。

1.1 保障安全类

保障安全类（表1）：一是抗震规范。老旧住区若进行抗震加固需满足《建筑抗震设计规范》的抗震和其他结构安全要求的标准。二是消防规范。老旧住区进行改造，应满足《建筑设计防火规范》的相关要求。

抗震、消防等保障安全类的标准，属于底线类标准，在老旧小区改造过程中必须严格遵守。对建设年代较早，不满足抗震规范的建筑进行加固改造，提高抗震等级。对居民小区消防车通道的管理进行加强，对于消防车通道占用行为进行彻底的清理整顿，确保消防车通道畅通。

1.2 完善提升类

完善提升类的标准规范主要涉及无障碍设计、绿地和停车三类（表2），分别为《无障碍设计规范》《城市停车规划规范》和《城市绿地规划标准》。

《无障碍设计规范》中对居住小区在道路、建筑物出入口、电梯等方面提出了无障碍设计要求。《城市停车规划规范》对居住小区配建的停车位数量无硬性要求，仅提出可结合户数设置。应在保证小区绿化率等前提条件下尽可能满足居民的停车需求。《城市绿地规划标准》中提到居住区绿地规划的建设标准，需遵循《城市居住区规划设计标准》中的相关规定。

1.3 综合配套类

综合配套类设施涉及社区文化站、幼儿园、体育设施、卫生服务设施、老年人服务设施等多项内容（表3）。以《城市居住区规划设计标准》为主的多项标准规范都对社区配套服务设施的配置标准提出了具体要求。

2018 年《城市居住区规划设计标准》（GB 50180-2018）是指导新住区建设和既有住区评估、改造的基本标准文件。其中对老旧住区的改造提出了许多的事项及指标：

在加装电梯方面，《标准》中明确规定针对老旧小区改造加装电梯的情况，可酌情降低日照标准，为老旧住宅加装电梯创造了条件。在配套设施方面，《标准》提出应综合达标、逐步完善。明确了既有住区改建时，应根据居住区规模分级进行配套设施承载能力综合评估并提出规划控制要求。应在较大的范围内对居住区配套设施进行评估，综合配置公共设施及绿地。《标准》中养老、托幼、医疗等设施是在系统梳理各行业部门制订的建设标准的基础上确定的底线配建指标，旧区更新改造在增加这些设施时应满足底线指标。老旧住区更新涉及绿地的改造属于提升完善，只要比现状有所提高，不受《标准》中绿地率的指标制约。

表1 与老旧住区改造相关的保障安全类标准规范内容一览表

表2 与老旧住区改造相关的完善提升类标准规范内容一览表

表3 与老旧住区改造相关的综合配套类标准规范内容一览表

除《城市居住区规划设计标准》以外，老旧住区改造在增补设施时也需要参考《乡镇综合文化站建设标准》《幼儿园建设标准》《社区卫生服务中心站建设标准》《城市社区体育设施建设用地指标》《社区老年人日间照料中心建设标准》等标准细则。在条件允许的情况下，应尽可能满足各类建标提出的建设要求。

2 现行标准评价

通过对现行与老旧小区改造相关的标准规范内容梳理，可以看出标准规范之间的相互协调性尚可，不存在明显冲突的问题。一些近期出台的标准规范，例如《城市居住区规划设计标准》已经考虑到了新建住区与旧区改造间的差异化要求。但有些规范，由于出台年代较早，尚未考虑到住区改造中存在的痛点难点，需要在修编的过程中继续完善。同时，老旧小区改造是项复杂的系统工程，除了修订完善标准，还需要在工作方法、体制机制上加以创新，以在实际建设过程中提高对标准的落实程度，实现高质量的改造水平。因而，本文在此基础上，着重提出以下三方面的工作建议。

3 对策与建议

3.1 完善标准——建立健全的老旧小区改造标准体系

随着时代发展，老旧小区亟须改造的矛盾日益凸显。在存量更新背景下，大量老旧小区的更新改造也将全面展开。与老旧小区改造的有关标准体系也应进行相应的调整，对不适宜老旧小区改造的标准内容应进行修改。

2018年修订的《城市居住区规划设计标准》，就专门考虑到了在城市更新背景下，老旧小区改造的工作需求。《标准》适时更新了日照标准的有关规定，为既有住宅建筑进行无障碍改造加装电梯提供政策空间，在符合《物权法》《城乡规划法》等国家相关法律法规的基础上，及时对控制住宅建筑间距“日照标准”的有关强制性内容进行了调整，为既有住宅加装电梯等建设管理工作留出了可实施可操作的政策空间。

同样，在对其他与老旧小区改造相关的标准规范进行修编时，也应考虑到老旧小区改造的实际情况，对不适宜老旧小区改造的标准内容作出合理化调整。

3.2 统筹规划——通过统筹规划等工作方法，加强对标准的落实

老旧住区的改造有别于新建住区，在配置服务设施时，很难实现规模效益，应采用统筹规划的工作方法，从城市角度系统整体地推进老旧小区改造。

首先应建立改造前的评估制度，结合城市体检，从完整居住社区理念出发，在社区层面对现有设施进行评估，明确老旧住区的改造内容。其次应通过合理的改造规划，统筹配置配套服务设施资源。依据城市生活圈的配置标准，结合各片区内老旧小区的具体评估情况，配套社区级服务设施，提出具体的改造措施，补齐老旧住区的服务设施短板。再次，可通过创新的工作方法，充分挖掘利用城市空间资源，实现消极空间利用效率的最大化。

通过从评估到规划再到建设的系统的工作方法，来提升政策标准在老旧住区改造过程中的落实程度，从而提升居民的幸福感和满意度。

3.3 创新机制——加强体制机制创新，提升配套设施服务效能

我国老旧小区改造市场空间广阔，改造中面临的挑战是复杂多样的，单靠政府力量很难从根本上解决老旧小区管理方式的问题。应加强体制机制创新，在改造过程中调动多方力量参与。

应加强公众参与程度，通过座谈会、入户访谈、评审会、现场调研等方式，对居民的需求进行深入了解，对整治重点进行明确。充分调动市场资本的参与，让社会资本牵头直接参与老旧小区改造。通过PPP 的运作方式，引入投资运营主体，对辖区进行改造和运营，使改造更加面向市场，实现投资收入平衡。

在新一轮老旧小区改造中，全方位创新工作体制机制，做实做活以老旧小区改造为代表的城市更新工作，提升居民满意程度。

结语

与老旧小区改造相关的各项标准规范内容繁多，本文从保障安全类、完善提升类、综合配套类三大类别角度系统梳理了各项标准规范中与老旧小区改造工作相关的内容。为全面提高老旧小区的改造水平，在建立完善的老旧小区改造标准体系基础上，还应通过统筹规划等工作方法加强对标准的落地实施，通过创新的体制机制充分发挥各项服务设施的使用效能，从而实现对老旧小区的最佳改造效果，提升人民的居住品质和幸福感。

表格来源：

文中表格均由作者自绘