协同发展的基层治理新架构

首席记者 白京京

县基一体化发展是供销合作社在基层开展联合合作的有效形式，也是整合县域资源，提升综合服务能力和自身实力，实现“农民得实惠、供销合作社得发展”双赢局面的有益探索。

河南省洛阳市偃师区供销合作社与缑氏供销合作社充分发挥系统优势，服务当地葡萄种植产业发展。

基层社是供销合作社在县以下直接面向农民的综合性经营服务组织，是供销合作社服务“三农”的主要载体。县基一体化发展是供销合作社坚持合作经济组织属性，在基层开展联合合作的有效形式，也是整合县域资源，提升综合服务能力和自身实力，实现“农民得实惠、供销合作社得发展”双赢局面的有益探索。

中共中央、国务院《关于深化供销合作社综合改革的决定》（中发〔2015〕11 号）也明确强调，着力推进县级联合社民主办社、开放办社，逐步把县级联合社办成基层社共同出资、各类合作经济组织广泛参与、实行民主管理的经济联合组织。统筹运营县域内供销合作社资源，打造县域范围内服务农民生产生活的综合平台，着力培育规模化服务优势。

近年来，各地供销合作社深化综合改革，把提升基层工作质量作为促进供销合作社健康发展的固本之策。通过县基一体化发展，积极构建为农服务协同机制，推动工作力量向基层集中，优势资源向基层倾斜配置，县级供销合作社统筹发展能力进一步提升，县及县以下基层已经成为推动系统经济发展的重要支撑，共建共治共享的基层治理机制正逐步形成。

县域协同治理机制全面深化

县基一体化发展，即在更高层级的统筹和推动下，全面深化基层多领域协同治理的体制机制改革，提升综合治理效力，意味着县级供销合作社从一般的业务指导部门转变为全县域供销合作社的统筹规划者和直接“管理”者。这就要求必须创新联合社治理结构，为“一体化发展”配套建立并完善管理制度，增强县级供销合作社的统筹能力和治理硬实力，更好地发挥其在供销合作社基层治理体系中的关键性作用。

在实践中，一般是在不改变县级供销合作社性质、机构编制、人员身份和基层社性质、隶属关系的前提下，实行全县各级供销合作社“人财物”的聚合，推动县级供销合作社对各基层社统一考核管理，财务统一预算决算，资产统一规划开发，整合各类涉农服务资源，建设具有供销合作社特色、组织经营形式灵活、生产服务能力较强的为农服务经营实体，在县域内部实现从“单兵出击”到“集团作战”的转变。

对“财”和“物”等社有资产进行统一盘活，这是县基一体化发展重要的基础工作。一般由县级供销合作社通过原有或新成立的资产管理公司、社有资产管理委员会，建立社有资产运营平台，规范资产资金、项目管理、社有资产委托管理制度及运行体制机制等规章制度，建立财务集中统一核算的内控体系，落实社有资本经营预算决算制度，完善社有资产监管的风险防范机制，强化社有资产的监管，确保社有资产保值增值。不少县级社成立了财务核算服务中心，采取统一核算的方式，建立健全社有资产管理档案并落实责任人，实行社有资产经营台账动态管理，财务集中管理，对县域内基层社的资产实行集中审核，统一运营，独立核算，以收支两条线的财务集中管理制度，确保社有资产运行更加有效，社有资产监督和管理更加规范。在广西壮族自治区一些县域供销合作社的资产盘活改造中，首先由县级供销合作社成立社有资产运营管理的平台公司，将基层社的资产纳入平台公司统一运营管理，坚守“开发不卖地、产权不能失、资产不外流、宗旨不能丢、效益不能缺、增值不能少”的“六条底线”，既确保经营效益可持续，又兼顾为农服务社会效益不能偏，推动基层社扩面提质增效；河南省供销合作社制定县基一体化发展实施方案，统筹运营县域内供销合作社资源，组建县级供销合作社会计核算中心，财务人员实行委派制，实现统一运营、统一核算，并对社有资产实行信息化管理，有效化解流失风险，确保社有资产安全完整、保值增值。

在“人”这一核心要素上，县级供销合作社对基层社班子实行统一考核管理，压缩管理人员，充实经营人员；科学设岗，人岗相适，定岗定责定人；探索建立市场化用人机制，通过公开选拔、聘任等多种方式，吸引农村能人、大学毕业生、返乡创业人员等加入供销合作社，优化基层人才队伍结构；打破“大锅饭”待遇制度，建立与绩效挂钩的激励约束机制，充分调动干部职工工作积极性，营造干事创业好氛围。

广西贵港市供销合作社从2013年起实施“县基合一”管理办法，建立健全各项管理制度，对市社直属企业和直管基层社的人、财、物严格管理，不断规范企业运营，促进社有资产全面盘活，增强企业发展活力和为农服务实力。企业实行“一人多岗担责、目标任务额定”的考评制度，以执行力和工作实绩确定企业及职工的绩效，并作为提拔使用、评优评先和末位淘汰的依据，促进工作目标任务的完成。

值得一提的是，将基层社的“人财物”作为有效要素统一放在一个“大盘子”，不意味着机械性地做加法，而是因地制宜、因势施策，根据实际情况灵活调整，优化组织架构，进一步理顺层级。实践过程中，就有不少县级供销合作社结合基层社综合实力进行科学重组，组建中心社，把乡村综合服务站（社）建设、生产托管服务、发展农民专业合作社和农民专业合作社联合社等绩效考评指标任务纳入中心社重要考评范畴。山西省高平市供销合作社按照“政府支持、供销合作社主办、自主投资、自主经营”的原则，推进资源整合、盘活闲置资产，着力推动县乡两级供销合作社一体化发展。全市改制的22个基层社按经济区域整合为9个乡镇中心供销合作社，推行资产管理一体化、网络运营一体化、项目建设一体化的“三个一”运营模式，连体开发、整体改造，为服务“三农”奠定了良好的建设和发展基础。

1.四川省社直属企业四川蜀茶实业集团有限公司联合洪雅县供销合作社打造高标准茶叶种植示范基地，推动“茶叶+”产业融合发展。

2.吉林省抚松县供销合作社联合沿江村着力打造“田园综合体”，深度开发乡村游项目。

县域服务效能多维度提升

在推进县基一体化发展进程中，供销合作社坚持综合施策，既注重基层工作的系统性、整体性、协调性，又兼顾巩固现有优势，补齐短板，全面提升基层组织建设质量、服务能力、发展水平，打好“组合拳”。

为农服务能力全面提升。县基一体化发展的最终目的是通过整合资源，更好地服务“三农”，助力乡村振兴。中发〔2015〕11 号文件指出，县级供销合作社组织实施好基层社改造，强化市场运营，搞好直接面向农民的生产生活服务网点建设。一体化发展促进供销合作社统筹运营县域资源，进一步发挥系统优势、网络优势、规模优势，让县域供销合作社为农服务效能更加完备。不少县级供销合作社通过盘活资产，综合改造，集中资源办好贯穿县乡（镇）村三级、功能完备、特色突出、运作规范的为农综合服务中心，加快构建全程覆盖、区域集成、配套完善的新型农业社会化服务体系，打造融入农民生活圈、服务圈、商业圈的城乡商贸综合服务体，农村现代流通骨干作用更加凸显，农村合作金融稳步发展，全方位拓展生产、流通、金融、生态等综合服务，促进农村公共服务均等化。

双线运行更加高效。推进县基一体化，在战略层面统筹谋划行业指导体系和经营服务体系同步发展，在更大范围推动供销合作事业发展。通过县基一体化发展，县级供销合作社统筹运营县域资源的能力明显增强；社有企业在确保坚守为农服务方向的同时，更加注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，即通过实施跨层级、跨行业、跨所有制并购重组、联合合作，在农资、日用消费品、农产品批发等重要涉农领域，培育出一些主业突出、充满活力、竞争力强的企业集团；通过开放办社激活各类要素，带动基层开展形式多样的产权与业务合作，密切横向与纵向联合；创新“人财物”运营机制，逐步化解一些长期制约供销合作社发展的瓶颈问题，切实提升社有资产使用效率，让资源配置利用做到最优，双线运行更加高效，县基一体受益。

与农民联结更加紧密。在推进县基一体化发展的进程中，供销合作社探索出更加有效的组织形式和运行机制。通过鼓励基层社、社有企业直接出资入股，广泛吸纳农民和各类新型农业经营主体入社等方式，不断强化基层社与农民在组织上和经济上的联结，形成服务乡村振兴的强大合力；引导农民专业合作社与小农户建立利益联结机制，增强服务小农户、提高小农户、富裕小农户的能力；积极探索推进地方各级供销合作社联合社与区域性农民专业合作社联合社深度融合，提高基层社组织带动农民增收致富的能力。同时，基层社和农民社员的利益分配关系更加多元，通过建立各种分配制度，实现农民出资、农民参与、农民受益。

流通格局高效构建。县基一体化为县域商贸流通体系建设提供了组织保障和网络优势。供销合作社通过打造集生产基地、批发市场、仓储配送、冷链物流、电子商务于一体的供应链，加快形成“一点多能、一网多用”的双向流通网络，进一步促进农产品上行、工业品下行。山西高平市社统筹系统资源、强化联合合作，在县域内构建起了“县有配送中心、乡有综合超市、村有便民商店”的高质量流通服务网。县基一体化发展催生了全县域供销合作社系统集体经营、集团化运作的新模式，缩减了流通环节，形成了以市区店为龙头、乡镇店为骨干、村级店为基础的农村现代流通经营网络。

山西省高平市供销合作社探索“县基一体化”治理机制，在县域内构建起了“县有配送中心、乡有综合超市、村有便民商店”的高质量流通服务网。

为乡村振兴贡献更大力量。县域供销合作社不断激活内生动力，为城乡发展赋能，在更大范围贡献供销力量。县级联合社依托当地农产品资源，以市场需求为导向，建设一批优质特色的农产品生产基地，形成稳定的本地供给优势；以社有企业、农民专业合作社等为依托，加大培训力度，促进农民生产技能提升，增加就地就近就业机会；整合冷链物流资源，发展县域集采集配业务；积极运营区域性农产品公用品牌，切实提升农产品资源运营能力，拓宽农产品流通渠道；进一步盘活县域资源，促进农业与教育、文化、旅游、康养等产业深度融合；加强农业面源污染防控、城乡垃圾清运回收等，积极投身农业农村绿色发展和美丽中国建设，让县基一体化发展的工作成果充分融入乡村振兴战略之中。

全面推进乡村振兴和加快农业农村现代化对供销合作社提出新的更高要求，迫切需要进一步加强基层工作，促进基层发展更加平衡充分、与农民利益联结更加紧密、为农服务更加有力。县基一体化发展只是供销合作社探索基层有效治理、开展联合合作的模式之一。无论采用何种方式发展县域供销合作社，核心都是要坚持为农服务宗旨，紧密与农民的利益联结，县级联合社主动作为，在更大范围投身到全面推进乡村振兴和加快农业农村现代化的大局当中。