供给侧改革条件下事业单位财会内部控制问题研究

陶会林

一、对事业单位供给侧改革的认识

在国民经济发展过程中对供给侧方面进行结构调整，进一步优化劳动力、土地资源、社会资本、法规制度等要素配置，促进经济社会健康稳定发展。在需求侧方面应该从项目投资、社会消费、出口贸易等进行改革。在经济发展中通过增量调整存量，强化投资结构、产业结构升级换代，明晰产权结构、畅通资本投融资渠道、优化利益分配体制，促进国有经济和民营经济共同发展，不断满足经济社会发展的需要，不断提高人民群众的生活水平，保持国民经济健康稳定可持续发展。供给侧结构性改革对各行各业都提出了新的要求，冲击着社会产业结构的各个方面，预计第三产业的服务产值和就业人数的比重会有较大规模的提高。目前事业单位正在不断改革过程中，事业单位将会进一步转换职能，适应社会需求新变化，为经济社会发展提供相应的社会公共服务和产品，充分彰显事业单位的公益属性。事业单位应该根据财政部颁布的相关行政事业单位内部控制法规制度，以对财政资金的规范使用为重点，建立和完善行政事业单位财会内部控制制度体系，进一步适应供给侧改革条件下对事业单位财会管理工作的新要求，事业单位在执行财政部门相关内部控制法规制度下，作为“供给”驱动力完善单位财会内部控制制度体系建设，以单位预算资金为主要内容，强化单位财会内部控制制度执行力，提升事业单位的整体管理水平，保质保量完成政府赋予事业单位服务经济社会发展的重要任务。

二、供给侧改革条件下事业单位强化财会内部控制的意义

1.能够提高事业单位财政资金的使用效率。事业单位是向社会提供公共性服务的重要部门，对经济社会发展起着重要作用，事业单位应该加强内部管控，进一步提高公共服务质量，为经济社会发展创造良好的基础环境。事业单位在提供公共服务过程中需要大量的财政资金，为了保证财政资金的有效使用，合理安排资金用途，实现社会效益最大化。事业单位对财政资金管控的关键环节是做好财会内部控制工作，防范各种资金管理风险、杜绝各职能部门、各个工作岗位贪污腐败问题的产生。加大单位财会内部控制制度执行力度，提高事业单位的财务管理能力，严格按照财会内部控制制度对财政资金的适用范围来规范事业单位的资金管理行为，发挥好财政资金的作用，适应供给侧改革要求，促进事业单位健康稳定发展。

2.能够适应国家财税改革的需要。供给侧改革背景下，国家财税制度在不断进行改革，事业单位要适应外部环境变化，调整单位财务管理的内容，进一步优化财务管控机制、转变事业单位职能，强化事业单位财会内部控制管控效率与质量，创新事业单位财会工作，推动事业单位财务管理向精细化管理方向发展。事业单位在财务管理过程中，应用现代化管理手段，依据单位经营业务内容、财务管理工作和财税改革需要，建设高质量财会内部控制管理信息平台，采用大数据互联网技术，收集财会数据信息，并进行数据挖掘分析，精准记录单位财会数据信息，为领导进行管理决策提供科学有用的财会数据信息，以适应财税体制改革对事业单位的要求，保证事业单位各项服务工作的有序开展。

3.能够防范事业单位的各种风险。事业单位性质虽然与企业单位性质不同，但是在运行管理方面都会存在各项风险问题，事业单位在提供社会服务，促进经济社会发展中受到一定管理风险的影响。事业单位在开展财会内部控制过程中，可以通过对单位财会数据信息的整理分析，实时掌握单位内外将要发生的各种风险，通过分析各项风险产生的原因、风险的表现形式、预计造成的危害等方面的情况，制定出应对各项风险的科学、合理预警方案，有效防控各种风险，将风险造成的损失减少到最低程度，从而提升事业单位服务经济社会发展的能力，进一步推动国家各项事业的可持续发展。

三、供给侧改革条件下事业单位财会内部控制存在的问题分析

1.事业单位在财会内部控制制度方面存在的问题。我国公共财政体制改革不断深化，陆续颁布了一系列行政事业单位内部控制制度规范。有的事业单位内部控制环境不好，单位领导层、管理层及职工层级缺乏内部控制意识，没有建立起完善的财会内部控制制度体系以适应供给侧改革的需要，导致有的事业单位的一些管理活动没有受到有效的管控；有的单位不能严格按照财政资金使用要求合理安排预算，甚至出现擅自挪用专项资金的行为，或者将专项资金用作日常经费开支；有的单位忽视财产管理工作，财产清查程序混乱，财产清查工作流于形式，资产账实不符的现象时有发生；有的单位内部审计制度不健全，没有发挥好对事业单位经营活动和财会内部控制制度执行情况的管控作用；有的单位内部各职能部门、各管控岗位设置不合理，出现相关岗位不相容职务相互兼容的问题。事业单位在开展财会内部控制制度过程中，没有完善的财会内部控制制度进行管控，事业单位的内部控制制度就形同虚设。建立了比较完善的财会内部控制制度的事业单位，在具体投资项目推进中，为了获得高额的收益，部分事业单位忽视了财会内部控制制度的约束，按自己的想法进行操控，各职能部门各行其是，单位财会内部控制制度的执行力度不高，财务管理风险不断出现，损害了国家的整体利益，给事业单位健康发展造成不利影响。

2.事业单位在风险管理方面存在的问题。财会内部控制的关键因素之一是风险评估，大部分事业单位都能够按照《行政事业单位内部控制规范》的规定，组建由主要领导担任组长的风险评估领导小组。存在的主要问题是风险评估程序和方法不够科学、不够系统。有的事业单位的风险管控缺失，领导层、管理层风险管控意识淡薄、部分关键控制岗位人员配置不合理，专业人才不能满足工作需要。事业单位的风险评估系统不能覆盖单位所有管理活动全过程，没有形成完善的风险管控网络和风险管控评估预警系统，风险管控能力偏弱。事业单位的性质决定了在其履行职能过程中会面临着来自社会和政策等各方面的风险，具体包括三个方面：一是相关法规不健全，给违法乱纪者造成可乘之机、滥用行政职权及腐败带来的风险；二是财政资金管控力度不够，财政资金使用效率不高带来资金风险；三是单位对风险评估的重要性认识不足，风险评估环节缺失，形成一定的风险隐患带来的管理风险。

3.事业单位在预算编制方面存在的问题。事业单位实施财会内部控制制度的关键是科学合理的编制预算，有的事业单位领导层对预算编制工作不够重视，没有完全按照财政部门颁布的预算法规制度所要求的编制方法和编制程序编制预算，认为预算就是财务部门的事情，由财务部门根据要求独立编制就可以了，没有清醒地认识到事业单位预算编制是个综合性的工作，需要单位各职能部门参与，涉及到经营业务、项目投资、财务管理、人力资源等各方面的工作内容，它是一个综合性的预算系统。有的单位编制预算时，采用的相关基础数据不准确，编制方法不够完善，大多数采用增量预算编制，没有根据单位各项费用的具体使用情况，分别采用零基预算法、滚动预算法编制预算。在事业单位经费支出方面，财政部门对所属预算拨款单位采用按在编人员定额方法核定公用经费总拨款额度，这种核定经费定额存在不科学的问题。有的单位在预算执行中没有严格按照预算分解指标控制实际支出数，没有严格按照财会内部控制制度的要求执行预算，在财政支出方面经费超标、改变专项资金用途、基建资金支出违规报批等情况时有发生，直接导致事业单位不能顺利完成预算目标，预算绩效指标起不到考核作用，事业单位的全面预算管理成了摆设，给事业单位财会内部控制制度的实施带来不利影响。

4.事业单位在信息沟通及监管方面存在的问题。信息沟通及监管是执行财会内部控制制度的重要因素，有的事业单位在执行财会内部控制制度中存在各职能部门信息沟通不通畅的状况，具体表现：一是单位内部各职能部门传递信息滞后，相互之间不能及时得到相关信息，信息沟通渠道不畅，领导层没有在第一时间内掌握情况，不能及时做出正确的决策，会影响问题的及时解决，有的小问题由于没有及时处理，可能会造成严重后果，会给国有资产带来损失。二是信息不通畅，单位财务部门不能及时接收到相关数据信息，就会造成账实不符，不利于单位财会内部控制制度的有效执行。单位在实施内部控制中对财会内部控制制度执行情况的监管是非常重要的，通过严格监管才能保证财会内部控制制度的有效执行。事业单位财会内部控制制度的监管部门是单位的内部审计部门，有的事业单位虽然设置了内部审计机构，但是，内部审计机构的独立性比较弱，在对内部控制制度的监管过程中受上级领导部门的行政命令约束比较多，内部监督的权威性不够。审计人员的业务素质有待提高，在审计中主观因素多，审计专业知识、审计经验和专业胜任能力有待加强。单位外部的监管部门例如：财政部门、审计部门等对事业单位的监管只是停留在财政收支方面，并没有形成全面监督和客观考评的监督体系，对事业单位财会内部控制制度的建设和实施缺乏建设性指导建议。

四、完善事业单位财会内部控制体系建设的对策

1.建立和完善事业单位财会内部控制制度。为了适应供给侧改革需要，完善的财会内部控制制度体系建设是对事业单位财务管理的基本要求。进一步优化财政资金的管控工作，对事业单位的经营管理活动按照国家法律、法规制度进行规范，保证事业单位在提供优质服务过程中，健康有序发展。事业单位要严格按照财政部颁布的相关法规结合单位的具体情况，制定系统的财会内部控制制度，具体包括：单位内部控制责任追究方面的制度、各职能部门岗位责任制方面的制度、不相容职务分离方面的制度、财政资金票据管理方面的制度、物资采购和资产管理方面的制度、预算管理及执行考评方面的制度、重大事项采取集体审议联签和集体决议方面的制度、单位经济责任制和监督管控方面的制度、单位业绩考评方面的制度。完善的财会内部控制制度是约束财会部门开展内控管理工作的准绳，是衡量财会部门工作业绩好坏的标准。事业单位要创建良好的内部控制环境，提高单位领导层、管理层及全体职工对内部控制制度建设的认识，实现事业单位全员、全面、全过程的内控管理模式，科学合理地设置内部职能部门，进行定岗、定员、定责任，形成各职能部门、全体员工都参与的内部控制工作氛围，促进事业单位各项工作的顺利开展。

2.建立和完善事业单位风险管控机制。事业单位严格按照财政部门颁布的内部控制法规制度结合本单位的具体情况，梳理业务流程和管理流程的关键风险点，制定科学的风险评估程序，对单位未来发展所面对的各种风险进行预估。事业单位要成立风险评估机构，按照《内部控制规范》的内容，针对本单位内部各职能部门、各工作岗位、各管控环节找出关键风险点进行系统、全面和客观的风险评估。对容易出现廉政风险、经营活动风险、业务管理风险、财务管理风险的环节，要加大内部管控力度，采取有效措施降低各种风险。对外部环境发生变化、遇到重大事项时，应该进一步完善风险评估方法。在供给侧改革背景下，事业单位要建立完善的风险管控机制，具体包括：构建完整的风险预警机制，不断提高风险管控意识，单位财会部门应该加强对财政资金的管控工作，拓宽筹资渠道和方式，减轻财政支出压力。建立严格的经济责任制，防范和化解廉政风险。对相关岗位的责任人实行责任追究制度，对违法乱纪者追究相应的行政责任或者刑事责任。完善事业单位风险评估机制，保证财会内部控制制度的有效执行。

3.加强事业单位全面预算管理工作。事业单位要适应供给侧改革的要求，进一步加大预算管理工作力度，实行全面预算管理，具体包括：一是采用科学方法正确编制预算，根据预算管理需要在现有预算基础上扩大单位部门预算项目，将各部门的财政收支全部纳入到预算管理范围内，根据单位经营业务的具体情况，分具体预算项目分别采用零基法、增量法和固定法编制预算。事业单位在进行预算编制时应该依据法规要求细化环节，准确编制预算收支项目并在预算中进行单独反映。根据外部环境变化结合单位的财务状况，制定详细的预算收入及支出用途额度，严格执行预算定额指标，保证单位预算的有效执行。二是加强事业单位全面预算执行力管理，严格按照国库集中支付要求安排各项支出项目，规范财政资金管理活动，强化预算的权威性和约束力。加强财政支付中心的监管工作，实时掌控财政资金的流向，杜绝挪用专项资金和不合理支出行为的发生，保证财政资金的安全完整，将单位预算管理工作与内部控制系统有机结合起来，保证事业单位财会内部控制制度的有效实施。

4.建立和完善事业单位信息沟通及监管机制。事业单位根据供给侧改革的要求，建立和完善信息沟通及监管机制，为单位财会内部控制的有效运行奠定良好的基础环境，具体包括：建立和完善单位内部报告制度，向决策层提供本单位经营运行的真实情况，为决策层做出科学的决策提供有用的数据信息，为单位预算编制提供可靠的数据信息。建立和完善违规举报机制，对相关环节容易出现的违规及舞弊行为，有畅通的举报通道，促使各职能部门严格按照管理流程及时传递相关信息，保证事业单位各种信息得到有效沟通。采用现代化管理手段，建立内部控制信息管理平台，实行信息化管理，通过大数据互联网技术，充分发挥好内部控制系统的作用，促进沟通，降低信息沟通成本，提升事业单位财务管理能力。强化事业单位财会内部控制制度执行监管力度，提高单位内部审计机构的独立性、权威性，提高审计人员的综合素质和专业能力，真正发挥好内部审计机构的作用，为单位财会内部控制制度的有效执行做好管控工作。采用单位内部监督、政府相关部门监管及社会监督相结合的方式，形成比较完整的财会内部控制监督体系，保障事业单位财会内部控制的顺利开展，为完成事业单位的各项目标任务做出应有的贡献。

总之，事业单位应该加强财政资金的管控工作，不断适应供给侧改革的要求，创新事业单位内部财会内部控制系统建设内容，建立和完善全面预算控制、财务风险控制、信息沟通和监管机制，为事业单位实施财会内部控制制度打下良好的基础，为提高事业单位业务管理水平，为经济社会发展提供优质服务贡献力量。