“十四五”期间光伏产业政策质性研究

马丹丹，黄家豪，何 昕

(中国矿业大学(北京) 管理学院，北京 100089)

1 引言

在化石能源短缺、环境污染、全球气候异常等问题日趋严重的背景下，发展新能源和可再生能源成为各国政府应对危机的关键措施。其中，太阳能因其清洁、安全、便利、可持续等显著优势，在当前绿色、低碳、循环经济发展中的作用日益凸显，其主要利用形式之一的光伏也因此成为各国政府解决能源与经济发展之间矛盾的突破点之一。能源转型关乎高质量发展，在“碳达峰、碳中和”目标的驱动下，新能源体量快速增大，作为光伏产业应助力国家能源“十四五”开好局、起好步，为早日实现碳中和的宏伟目标起到推动作用。

按照WTO《补贴协定》的规定，补贴是指由授予机构给予接收者以财政资助或收入或价格支持，从而使其获得利益的政府行为。从光伏行业诞生之日起，我国相关产业政策就一直相伴左右。比如，税收减免和优惠成为标准配置，符合国际惯例的补贴政策，让行业顺利渡过了起步阶段的成本困境。我国的光伏产业有今天的体量与优势, 政策扶持功不可没。但要实现光伏产业高质量的发展, 只依靠政策补贴是万万不可的，补贴政策的驱动必须降温,以提升行业的内生动力。

本文在对中央及地方的光伏产业补贴政策文本进行整理分析并剔除无用的文本后，最终选取了121份补贴政策文本作为研究对象，应用NVivo软件(质性分析工具)，从扶贫脱困、技术推进、保障措施、补贴方法、项目建设和监管工作6个维度，通过对政策内容编码分析、政策目标的词频统计分析，结合各区域光伏产业政府补贴实践，分析相关文本，将政策文本按照“531新政”前后两个时间段来研究，挖掘光伏产业政府补贴政策的趋势和侧重点。通过研究可得到不同发展阶段，政府对于光伏产业补贴力度以及补贴方式的特点，在此基础上，主要根据光伏产业政策维度频次的变化，参考关键事件和政策，将其动态迁移过程可视化分析，从而更好把握我国光伏产业政策的发展脉络，并为“十四五”期间光伏产业政策的制定提供参考的依据。

2 “531新政”出台的背景

光伏发电是绿色清洁的能源，符合能源转型发展方向，在能源革命中具有重要作用。近年来，在各方共同努力下，光伏发展取得了举世瞩目的成就。我国光伏发电新增装机连续5年全球第一，累计装机规模连续3年位居全球第一。但也存在光伏发电弃光问题显现以及补贴需求持续扩大等问题，例如，2016年12月，能源局对各地违规“先建先得”的情况予以了严厉批评;但在各种原因下，能源局却在2017年7月推翻了2016年12月“先建先得项目指标从2017年指标中扣除”的政策，不仅确认了上述指标，而且还下发了2017—2020年的指标，由此导致2017年装机规模的“暴增”和补贴缺口的“暴增”；此外，国家可再生能源基金的资金缺口截至2018年已经超过1000亿元，而在2～3年的短期内解决补贴缺口问题的各种可能性已基本丧失。这些问题直接影响光伏行业健康有序发展，需要根据新形势、新要求调整发展思路，完善发展政策。

2018年5月31日，国家发展改革委联合财政部、国家能源局出台《关于2018年光伏发电有关事项的通知》，业界称为“531新政”。此举堪称光伏史上最严厉的调控政策，光伏行业随后经历了一轮洗牌。这既是落实供给侧结构性改革、推动经济高质量发展的重要举措，也是缓解光伏行业所面临的补贴缺口和弃光限电等突出矛盾和突出问题的重要举措。

3 光伏产业政策质性分析的过程和方法

在大数据时代，海量非结构化数据大规模兴起，有效运用质性数据分析工具的重要性日益凸显。本文使用政策文本分析法，在遵循质性研究方法论的基础上探究分析光伏产业相关的政策文本内容。政策文本作为政策主体调控和管理行为的“印迹”，为观察政策过程提供了一扇窗口。

本文采用质性研究方法进行政策文本分析，主要内容有：其一，政策内容的编码分析，利用NVivo 软件对导入的政策文本进行编码与聚类工作，明确父节点与子节点，分析光伏产业补贴的政策内容。最终提炼出6个维度，包括保障措施、补贴方法、扶贫脱困、技术推进、监管工作、项目建设(见表1)。其二，基于案例节点属性值的图表分析，利用NVivo软件，将每一篇政策创建为独立的案例，并根据事先设置好的模板为每一篇政策添加相关的属性值，包括政策发布的年份与政策发布的主体,直观分析政策数量与时间、主体的联系，进而深究政策的演进过程与政策的地方性差异。其三，用于比较分析的矩阵模型，使用NVivo软件的矩阵编码查询功能，以自定义的维度作为矩阵的行，以事先设置好的案例节点属性值——“531新政”前和“531新政”后两个分类作为列，探究各个地区和时间段的政策在6个维度上分别有着何种程度的关注(见表1)。

表1 不同时间段光伏政策维度以及政策文本频次

4 基于时间维度的光伏产业政策质性分析

“531新政”前、后的光伏补贴政策维度分布频次(图示数量表示光伏政策维度频次)见图1。

图1 “531新政”前后光伏补贴政策维度分布频次(图示数量表示光伏政策维度频次)

4.1 “531新政”前政策特点

在出台“531新政”以前，由于国家正处于发展光伏产业阶段 ，一切以光伏产业的建立为主 ，因此项目建设工作成为政策中的重点，同时为了保障光伏行业的平稳发展，补贴方法一直是政策很大的着力点。为了使补贴具体有效，也进行了很多的监管工作并制定了一系列保障措施。从分析结果中也可以明显看出新政前的政策对于扶贫脱困和技术推进不够关注，提及较少。

4.2 “531新政”后政策特点

新政出台后，各省、自治区、直辖市严格按照中央下发的政策执行对光伏产业的管理，相关的补贴方法明显减少，同时，为保障新政实施的效果，在政策制定中对监管工作和保障措施做了重点论述。为使光伏项目更加规范化和整体化，项目建设仍旧是政策制定的着重点。政策的推出也加强了技术推进和扶贫脱困的相关规定。

4.3 “531新政”前后政策质性分析

“531新政”虽是政府的“行业急刹”行为，但也经过深思熟虑，蛛网图的分析结果展现了此举对光伏行业产生的影响。从六个维度来看，最明显也是最直接受到影响的是补贴方法维度，自“531新政”提出补贴政策之后，各地政府积极响应能源主管部门的号召，关于光伏补贴方法的政策明显减少。其余五个维度，除项目建设方面政策稍有减少外，各地对其他四个维度的相关政策都做了补充，归根结底，主要原因还是光伏补贴的急刹车。“531新政”对补贴政策进行了调控，逐渐退坡的补贴激励使得光伏发电项目的投产建设变得谨慎小心，因而新政提出后项目建设数量略有减少。补贴的戛然而止倒逼光伏企业将重心放到企业自身的经营上，而光伏企业要想完成“成人礼”,健康的光伏发展环境必不可少。习近平总书记在视察国家电投黄河水电太阳能电力有限公司西宁分公司时指出，发展光伏发电产业, 要做好规划和布局, 加强政策支持和引导, 突出规范性和有序性。因而“531新政”以后，各地对保障措施、技术推进及监管工作维度的政策制定大大提升，旨在为光伏企业提供良好的发展环境的前提下，通过提供技术支持助力光伏企业发展。为了在2020年圆满完成我国扶贫大业，“531新政”之后，扶贫脱困维度的光伏政策明显增多，实现了光伏产业发展与我国扶贫工作的共同进步。

5 “十四五”期间光伏产业政策展望

“531新政”前，由于光伏产业处于摸索发展阶段，补贴政策的制定不够全面，随着时代的发展，光伏产业也日趋成熟，但也暴露出一些发展中存在的问题。“531新政”后，各地政府对于光伏政策的制定都有了很大调整，新政后的政策制定侧重于解决发展中存在的问题，从全方位考虑，确保政策效力，对光伏产业的发展起到了积极作用。

光伏产业的不断发展也对相关光伏政策提出了更高的要求，为了迎合国家能源“十四五”战略规划，助力光伏产业稳步发展，就分析结果对“十四五”期间的光伏政策制定提出建议。首先，补贴方法应当成为政策制定的侧重点，对补贴方法进行更为明确全面的规定和划分，以便各光伏企业明晰补贴的力度，从而更好地制定企业发展战略；其次，对于监管工作和保障措施的把控不能松懈，为光伏产业提供一个良好的发展环境；再次，未来政策制定仍应保持对于项目建设申报流程的严格把控，以使光伏行业实现产业化的发展；此外，可以考虑从技术推进角度出发，完善相应政策，为光伏产业提供支持；最后，为了实现共同富裕，扶贫脱困也应成为补贴政策制定的要点，对于贫困地区给予优惠补贴，提升贫困地区的光伏产业建设。

6 总结

本文使用政策文本分析法，在遵循质性研究方法论的基础上探究分析光伏产业相关的政策文本内容，从扶贫脱困、技术推进、保障措施、补贴方法、项目建设和监管工作6个维度，通过对政策内容编码分析、政策目标的词频统计分析，结合各区域光伏产业政府补贴实践，分析相关121份政策文本。将政策文本按照“531新政”前后两个时间阶段来研究，发现不同时间阶段的政策侧重点不同，但总体呈现多元化和全面性的特点。

从时间维度来看，针对补贴方法和项目建设方面进行相关制定仍是政策的着力点，为了政策的顺利实施以及光伏产业的长远发展，相应的保障措施和到位的监管工作应是未来光伏政策的主要趋势。任何政策都不可能是一成不变的，它必须依据实际的变化做出相应的调整，只有这样才能保证政策效用的发挥。随着光伏走向不需要补贴的“平价时代”，政府政策的灵活性和运用空间会更大，更加市场化的光伏产业会发展得更加精彩。