党建引领社区善治何以可能

2022-07-22罗振兴

党政论坛 2022年3期

罗振兴

[摘要]党建引领社区善治是在基层党组织引领下多元主体共建共治共享实现社区有效治理的动态过程。上海市耀江社区党组织通过治理主体培育、协商机制创制与治理技术应用等方式实现了多元主体参与社区治理的有效动员，成功激活社区自治、共治、法治活力，彰显了党建引领社区治理的制度优势，为社区善治提供了路径思考。

[关键词]党建引领;社区善治;治理现代化

社区是社会治理的基本单元，实现有效的社区治理是推动社会治理现代化的基础。2021年7月11日，中共中央、国务院下发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，要求“以增进人民福祉为出发点和落脚点，以加强基层党组织建设、增强基层党组织政治功能和组织力为关键，以加强基层政权建设和健全基层群众自治制度为重点，以改革创新和制度建设、能力建设为抓手，建立健全基层治理体制机制，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平” ①。可见，进一步加强党建引领多元主体参与社区治理，激活社区自治、共治、法治活力对新时期推进社区治理现代化具有重要意义。

一、党建引领社区善治的内涵及内在逻辑

作为国家治理现代化的基础性工程，社区治理现代化被理解为在基层社会的特定空间场域内，一系列现代社区治理要素及其组合方式所连续发生的由低级向高级的突破性变革与转型过程 ②。社区治理体系与治理能力的现代化，是形成共建共治共享治理新格局的实践基础，构成社区治理现代化的基本要素。可见，党建引领社区善治是一个综合而专业的系统治理过程，这个过程至少包括基层党组织对治理体系与治理能力两个层面的转型引领。

一般而言，社区治理体系包括组织体系、制度体系与治理机制体系，如基层党组织对社区居委会、业委会、社区组织等主体在组织建设、制度规范适用与社区公共事务参与过程的引领;而治理能力则主要反映在基层党组织对社区治理过程中治理技术应用的引领，如推动民主协商开展、指导社区购买服务与支持社区信息化建设等方面。其中，基层党组织对于社区治理体系的有效引领，能够实质解决社区党建的“悬浮化”难题，以党组织政治权威增强社区治理过程的合法性，有力推动社区治理的顺畅运行;而党组织对于社区治理能力的引领，则有利于破解社区治理“有效性”难题，在社区多元主体共建共治资源整合、社区治理需求回应与社区治理专业化法治化建设支撑方面成效显著。在此基础上，基层党组织对社区治理体系与能力的二元引领建构起党建引领社区善治的实践向度。

為探究党建引领社区治理现代化的内在逻辑，本文提出党建引领社区善治的要素分析框架。党建引领社区善治是指在“以人民为中心”的治理理念指导下，通过社区党建引领社区治理主体再造，优化社区治理结构，整合多元主体与有效资源，推动形成社区共建共治共享新格局，提升社区治理水平，使居民更有认同感与获得感。党建引领社区善治在治理目标、主体结构与治理方式上与实践层面社区“一核多元”的治理模式有所差异，其内涵主要体现在以下三个方面：

首先，党建引领社区善治以实现居民需求为治理目标。与“动员式治理” ③的党建引领以政策落实为目标不同，立足于社区善治的党建引领着重于居民本位的公共利益目标的实现，强调为民服务的宗旨，坚持以居民需求为导向，通过党建引领多元主体利益诉求有效整合，推动社区居民主体意识与公共价值观的培育与发展，实现社区公共利益最大化的治理目标，提升社区居民满意度。

其次，党建引领社区善治指向多元主体协同的共治模式。基层党组织是社区治理的关键性组织，但绝不是单一的主体，社区善治的实现需要社区多元主体的共同参与、协商共治，这就需要一个更加开放、多元的社区治理体系。实现党组织为核心引领，市场主体、社会组织、社区自治组织、居民等多元主体利益协商、互惠信任与制度化的社区治理体系，能够有效整合社区多元利益诉求，奠定公意基础，为社区善治提供主体保障。

最后，党建引领社区善治注重专业治理技术的综合应用。党建引领社区善治并非只是一个机械的基层党组织“嵌入”社区治理主体与结构的静态过程，而是更加注重对社区治理中的治理技术动态创新性应用的科学领导，通过党组织指导下民主化、法治化、社会化等治理技术的应用，提升社区治理能力现代化水平。

二、党建引领社区善治的耀江社区实践

耀江花园社区坐落在黄浦江畔，与2010年上海世博会浦西园区隔马路相望，由10个小区组成，占地面积0.52平方公里，户籍人口4285户，是黄浦区典型的占地面积与居民数量规模都较大的城市中高端居民区。伴随经济社会快速发展与居民生活水平的显著改善，社区居民对美好生活的向往与低效失序的社区治理状况发生了冲突。一方面，社区利益碎片化。由于高度流动性，居民参与社区治理积极性不高，群租、不文明饲养宠物等社区治理乱象频发，多元利益难以有效整合，给社区环境与安全带来巨大挑战。另一方面，社区治理主体缺位。耀江社区10个小区业委会很早就成立了，但由于制度、结构设置不规范，成员能力有限等困境，业委会基本处于无作为、难作为甚至乱作为的状态，居民认同度低，社区公共事务难以有效运转。面对这种情况，耀江社区党组织以业委会建设为依托，推动社区治理体系与治理能力现代化建设，有效解决多元利益冲突，实现了社区安全有序、美丽宜居的完美转型。

（一）以主体再造激活自治活力

社区集体行动困境导致的治理无序，根源在于社区居民主体意识不足与社区自治乏力。作为居民自治的重要主体，经过多番调研，耀江社区党组织确立了以业委会建设为“牛鼻子”的工作原则，以业委会自治主体的再造有效激活社区自治的活力。一方面，针对业委会“组建难、运转难”的组织困境，社区党组织在街道党工委的指导下，率先进行社区组织党建新探索：在社区9个小区业委会成立党的工作小组，由小区党总支书记任组长。党的工作小组对业委会工作进行整体领导，对业委会相关事务保持了解与关注，充当业委会与党组织联系的桥梁与枢纽，当业委会陷入力有不逮、亟须帮助的困境时，工作小组成员就会及时“伸出援手”，向居民区党总支和居委会汇报，为业委会寻求更多资源帮助。另一方面，在社区党组织的动员与组织下，社区创新性地组建了业委会主任联合会，将社区内10个业委会主任组织到一起，广泛收集和讨论各小区的实际诉求与治理问题。这一系列举措极大增强了社区业委会的参与能力，有效满足了社区公共事务治理的利益诉求整合需求，为社区治理准确性与有效性提供了依据。

（二）以组织联动重塑社区治理结构

有效的治理并不代表不存在问题，其关键在于是否能够提供及时回应问题、迅速解决问题的制度通道 ④。针对业主与物业之间的矛盾冲突，借鉴业委会主任联合会的经验做法，在党组织的指导协调下，社区牵头成立了物业经理联席会，将各个小区的物业经理汇聚一堂，共同协商社区物业管理事务，促进社区事务有序推进。通过党组织、居委会、业委会、物业等组织共同参与，业委会逐渐发展成一个颇具规模和实际执行力的组织实体。在此基础上，耀江社区建构起以社区综合治理联席会议为最高决策层、治理工作小组为常务领导机构、业委会主任联谊会和物业经理联席会议为议事机构、党的工作小组&业委会&物业公司为具体执行机构的社区合作治理体系，有效整合了社区多元主体力量，初步形成了具有现代化意义的社区治理格局。

（三）以规范创制奠定公意基础

社区治理的主体多元性带来社区居民和各类组织责任回归的问题，社区合作治理的推动使得社区多元主体的互动愈加频繁，社区合作治理各内部主体亟须具备内在的公共约束力和责任效力。为进一步提升社区治理规范性，在街道购买法律服务专门律所的帮助与社区党组织的指导下，耀江社区对社区事务治理经验进行梳理和总结，形成了一系列规范性措施。在广泛征询和听取小区居民意见，同时与法律顾问多番研究论证的基础上，基于“有法规依法规，没法规从约定”的原则，耀江社区针对以往存在的社区治理多发问题，经过13个月深入调研与文字起草，数易其稿，经社区综合治理联席会议与业主大会全体会议民主审议表决通过，制定出台了社区《住户守则》，正式以公约形式把社区治理经验总结为近40条内容 ⑤。《住户守则》以合作治理为导向，以私法自治为原则，合理界定了适用对象，立足现实问题，结合现行法律法规对社区内车辆行驶与停靠、房屋出租、宠物饲养、小区通行、房屋装修、垃圾处理、邻里关系以及物业管理费等八个方面的问题进行了约定，不仅解决了社区治理过程中住户、业主委员会、物业服务企业不太关注或者不易理解和掌握的较为分散的法律法规问题，还以公约化的小守则提供了内容简单易懂、适用范围明确、使用方式便捷、惩处有理有据的住户行为指南。《住户守则》立足于社区实际，使居民行动和国家法律有机对接，有效连通了居委会、业委会和物业，为社区集体行动的规范发展奠定制度基础。

（四）以法治评估体系完善社区治理机制

当制度规范供给后，治理主体能否提供可信的承诺，持续共同遵守公共规则，避免“搭便车”现象，有效的监督与激励机制的建立是社区治理结构发展成熟的显性标志之一 ⑥。耀江《住户守则》作为非正式制度，对社区治理各主体具有内在约束力与责任效力，其成功出台与有效实施为社区居民的规范行为带来指引的同时，也为社区自组织权利义务关系作出了清晰的边界界定，这就为社区治理过程中社区治理的监督评估与激励保障注入法治的新思路。一方面，立足于社区业委会的规范发展，在街道党工委的指导下，耀江社区探索启动对业委会建设实行依法评估的社区治理新技术——开展年度业委会法治评估工作。依据现行六大规范涵盖社区治理、业委会建设相关法律法规、规范性文件等规定在内的36条标准，同时结合社区治理过程中业委会建设实际问题，社区对业委会运行与发展的各项事项指标予以规定与赋权，广泛邀请律师、业委会主任联谊会理事以及社区能人等有关人员对业委会开展“全面体检” ⑦。根据法治评估结果，参照既定标准，对各业委会星级分类，同时依据评估办法，针对业委会运行过程中的问题，评估团队会详细出具法治评估建议书。另一方面，借助“法治评估”活动的开展与组织评级标准，耀江社区所处半淞园路街道党工委设立“引导资金”，星级业委会可以经过申请获得3000-30000元不等的活动经费支持，用以开展自身建设、公共文化服务、社区更新、环境治理等多元组织活动。“引导资金”的设立，有效激励了业委会的活动积极性，社区文娱活动、专项微更新计划显著增多，社区治理活力有效提升。同时，“引导资金”带来的正向激励，使得“法治评估”的评价与引导功能得到进一步加强，业委会活动规范性进一步提升。

通过党建引领业委会建设，推动社区多元主体共同参与到社区治理中来，耀江社区有效化解了诸多矛盾，创新性构建起有效自治、协商共治、法治保障的社区治理新格局，有效提升了社区主体行为规范性、多元主体参与度与居民生活满意度，实现了社区行为有序、主体有为、治理有效的良好善治。

三、党建引领社区善治的实践逻辑

耀江社区党建引领社区业委会建设推动社区善治是城市社区治理创新的典型实践，也是党建引领社区自治、共治、法治有机结合实现社区治理现代化的生动反映，为城市党建引领社区善治提供了创新理念。耀江社区党建引领社区善治立足于居民生活需求，突破社区治理窠臼、提升社區治理效能，实现了社区公共利益的最大化与善治，其内在逻辑归结于党建引领社区治理体系与能力的现代化转型，即实现治理主体、组织结构与技术应用三大要素在党建引领下由低级状态向高级状态有效转变。

（一）合作视阈下的主体性反思

党建引领下社区治理主体特征呈现多元性，是党组织、政府部门、社区自治组织、市场主体、社会组织以及社区居民多元主体力量的有机整合，各主体依据一定制度规范形成有机组织形态，基于合作互惠目标对社区公共事务进行治理。在具体的实践中，承担起社区自我治理职责的自组织主体是党组织引领下社区居委主导的社区自治组织，基础在居民。我国社区发展与治理的实践现状表明，一元主导的社区治理模式不具科学性，其中治理主体间力量发展相对不均衡，非公共主体力量较为薄弱，社区治理结构与过程的效度与稳定性还有待提升。社区治理的目标实现是一个伴随社会发展与居民需求变化持续调适的过程，因而在社区发展与治理过程中，社区主体构成也在不断反思与调整，以期适应快速变化的治理环境。在复杂的治理环境下，单个主体的作用极其有限，多元复杂利益诉求的存在对主体间合作提出需求。在这种意义上，党建引领的社区合作治理趋势，无疑是当下社区治理现代化与社区治理实践的发展趋向。同时，社区治理的有效进行，内含着来自治理结构与过程的合作，任何社区事务的治理，都需要治理主体与治理客体的有效结合，在基层党组织的引领下，各主体被充分吸收到社区治理过程中来，形成多元互动关系，最终在共建共治共享过程中促成社区治理水平与效果的提升。

（二）体系现代化的结构性重塑

在治理体系现代化命题下的社区合作治理，涉及权力与责任的共享、组织体系的互嵌以及制度规范体系的衔接。传统以行政主导的社区治理向党建引领下多元主体参与合作共治的社区治理转变，意蕴着社区公共权力与责任的再分配，公共主体向非公共主体让权抑或是赋权的过程，同时也是责任共担的过程。在这个过程中，党组织通过权责让渡，给予多元主体发育空间，使其组织化从而具有一定的能动性，社区事务的治理能力得以提升，社区治理结构由传统的封闭式演变为在社区党组织领导下，社区治理过程中所有利益相关者都依法有序、广泛有效地参与到社区公共事务的决策、执行与监督等各环节中 ⑧。在这种组织结构下，基层党组织通过组织嵌入、价值引领、共识培育、政策动员、平台搭建以及资源整合等方式进行整体引领，在推动多元主体互动过程中实现社区有效的合作治理目标 ⑨。与此同时，与社区治理权责分配与组织结构调整密切相关的还有关于社区治理的制度安排，包括正式制度与非正式制度。在社区合作程度较低时，多元利益诉求带来的不稳定性使得社区治理的有序运行需要建立在强有力的制度保障之下，正式制度成为基本选择;而当社区合作治理迈入正轨时，合作带来的信任互惠关系网络增强了共识引领与利益协商的规制作用，非正式制度的重要性愈加显著，以正式制度为基础、非正式制度为辅助的合作治理制度规范体系则成为党建引领社区善治的制度底色。

（三）能力现代化的技术性突破

社区善治建立在一定的技术应用基础上，社区治理技术的运用和创新，其重要目标就在于实现社区治理的精准性，包括对社区现象和内容的精准判断、对社区治理对象和治理内容的精准锁定和对社区治理手段和技术的科学运用，从而提高社区治理效率 ⑩。社区的快速发展导致社区公共事务复杂性急剧上升，对社区治理水平提出了新的考验，如何实现精准有效的社区治理成为社区治理现代化转型的重要指向，这就需要实现在治理技术层面的创新突破。通过党建引领诸如主体自主性培育、内生性规范创制、协商平台搭建与诱导式治理！1等社会性治理技术的创新应用，引导多元主体的参与、表达、互动，使社区利益诉求与治理问题能够有效反馈，公共资源得以科学合理配置，社区事务实现共建共治共享，可以提升多元主体自主能动性与参与积极性，有效提升社区治理实效作用，进一步夯实基层党组织的合法性基础。

注释：

①《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，《人民日报》2021年7月12日，第1版。

②申丽娟、陈跃：《社区治理现代化的结构性障碍及其内源式破解》，《四川师范大学学报（社会科学版）》2016年第3期。

③程熙：《回应性的“动员式治理”与基层纠纷解决》，《领导科学》2014年第2期。

④孙莉莉：《特大城市社会治理：立足基层社区的考察》，上海交通大学出版社，2018版，第68页。

⑤张广利、刘远康：《城市社区软法之治——以上海市Y居民区〈住户守则〉为例》，《长白学刊》2020年第2期。

⑥羅家德、梁肖月：《社区营造的理论、流程与案例》，社会科学文献出版社，2017年版，第56页。

⑦中国政法大学法治政府研究院：《中国法治政府奖集萃（第五届）》，社会科学文献出版社，2018版，第12页。

⑧韩福国、蔡樱华：《“组织化嵌入”超越“结构化割裂”——现代城市基层开放式治理的结构性要素》，《西安交通大学学报（社会科学版）》2018年第5期。

⑨张明皓、豆书龙：《党建引领“三治结合”：机制构建、内在张力与优化向度》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2021年第1期。

⑩张勇、何艳玲：《城市社区治理技术的空间嵌入》，《领导科学》2017年第36期。

！1黄晴、刘华兴：《治理术视阈下的社区治理与政府角色重构：英国社区治理经验与启示》，《中国行政管理》2018年第2期。