云南省地下水环境管理现状与对策

云南省生态环境科学研究院 李丽娜，吴文卫，赵海光，杜彩东

云南省地形地貌复杂、切割强烈，水文交替活跃，地下水特别是浅层孔隙水受到人类生产、生活影响明显，据2018年云南省环境状况公报，云南省地下水孔隙水中较差级和极差占比共计58.4%；基岩水中较差级和极差占比共计22.3%；2019年云南省地下水孔隙水中IV类和V类占比共计63.9%；基岩水中IV类和V类占比共计19.6%；2020年云南省地下水质量总体稳定。与2018年相比，2019年和2020年云南省孔隙水中地下水较差和极差占的比重呈上升趋势，环境形势不容乐观。地下水环境保护工作日益突出。2020年云南省生态环境厅联合自然资源厅、住房和城乡建设厅、水利厅、农业农村厅等发布《云南省地下水污染防治实施方案》，《云南省地下水管理办法》也将要发布，但是目前，云南省地下水管理仍面临专项法律法规待完善、缺乏地下水元素背景值研究和土水协同防治不力等问题，本文通过对管理现状的分析提出了对策建议，着力推进实现云南省地下水高质量保护。

一、云南省地下水环境保护管理现状

（一）相关法律法规依据

2008年实施的《中华人民共和国水污染防治法》对水污染防治措施进行详细介绍，分别强调工业用水、城镇污水、农村用水等防治措施。2016修订的《中华人民共和国水法》强调合理开发、利用、节约和保护水资源，2019年发布的《中华人民共和国土壤污染防治法》在“土壤风险评估”“土壤污染调查报告”及“土壤污染风险管控和修复”等内容中均强调地下水保护工作。2019年生态环境部联合自然资源部、住房和城乡建设厅、水利部、农业农村部等发布《地下水污染防治实施方案》，从“强基础、建体系、控风险、保安全”四方面实现地下水资源可持续利用，推动经济社会可持续发展。2021年，国务院发布第748号国务院令，公布《地下水管理条例》。《条例》在地下水状况调查评价与规划编制、地下水节约与保护、地下水超采治理、防治地下水污染方面明确了相关规定。云南省认真贯彻落实国家关于地下水污染防治的一系列决策部署。2018年云南省人民政府印发《云南省土壤污染防治工作方案》（云政发〔2017〕8号）中强调对威胁地下水安全的所在县、市、区制订环境风险管控方案，加强对地下水的环境保护。2020年以国家地下水污染防治实施方案为指导，云南省在综合分析现有地下水相关资料和广泛征求意见的基础上，发布《云南省地下水污染防治实施方案》。2021年在全省现有地下水工作基础上完成《云南省地下水污染防治分区区划报告》。2022年《云南省地下水管理办法》（修订草案）已完成公开征求意见。

（二）相关部门职责分工

云南省根据中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》对涉及地下水工作的自然资源、水利和生态环境三个主要部门职责进行了调整，自然资源主要监督管理地下水过量开采及引发的地面沉降等地质问题，做好地下水调查、监测等相关工作。水利厅主要负责实施水资源的统一监督管理，负责水资源保护工作。生态环境主管部门负责地下水污染防治监督管理工作。

（三）已开展的基础环境调查工作

2014年云南省自然资源厅、云南省地质环境监测院发布《云南省浅层地下水脆弱性评价》，针对全省1:50万区域水文地质普查涉及区域，开展全省浅层地下水脆弱性评价。2011年-2015年中国地质调查局岩溶地质研究所西南地区岩溶地下水污染调查评价（1:25万）工作，云南省为其中调查对象之一，整个调查面积86.8万平方公里，完成了主要地下河和岩溶大泉1:25万区域地下水水质和污染状况调查，采集样品4670组，查明西南地区岩溶地下水水质和污染状况；综合评价岩溶地下水污染程度及变化趋势；编制西南岩溶地下水污染防治与保护区划等云南省水利厅14个州市共有地下水监测点181个，其中国家地下水监测工程点位173个。云南省自然资源厅共有地下水监测点302个，其中国家地下水监测工程点位223个。

2016年到2020年省自然资源厅对地下水国考点位例行监测昆明、曲靖、大理、玉溪、开远、楚雄及景洪7个重要城市54个监测点位进行例行监测，项目包括常规、微量元素、有毒有害元素及细菌等共48项。云南省生态环境厅初步完成重点行业企业信息调查地块数量为3057个，其中经过风险筛查后高关注度地块数量为263个，并按照建设用地土壤污染风险管控要求对263个污染地块进行了土壤及地下水采样调查。云南省已建立双源清单数据库，收录污染源信息25272条，目前数据仍在更新。省生态环境厅预计在71个化学品生产企业挑选21个具有代表性的化学品生产企业设置地下水监测点位110个，其他污染源周边地下水监测工作刚刚启动。

（四）地下水环境监测现状

《2020年云南省水资源公报》显示，地下水源供水均为浅层地下水供水，占河道外供水的2.42%。云南地下水开发利用率仅为0.76%，总体利用水平低，开采和需水量大的地区主要集中在工矿、农业、人口集中的城镇，如昆明、曲靖、开远、个旧、楚雄等地。开发利用率最高的是水资源贫乏的昆明市，开发利用率达11.47%，其次是经济比较发达而水资源又比较贫乏的曲靖2.25%、玉溪2%、红河1.2%，开发利用率最低的是地下水资源较丰富的昭通,开发利用率仅为0.01%，滇东地区岩溶地下水利用率仅为0.92%。但在局部地区采井布局不合理，采补水量不平衡，出现不同程度的地质灾害和水质污染问题。

图1 云南省地下水污染源信息统计

图2 2016—2019年云南省国考核点水质变化趋势

根据《云南省生态环境公报》，2016-2017年云南省“十三五”国考地下水点位数共有53个，2019年为54个。2020年“十四五”地下水国家考核点位初步新增到74个。这些监测点分布于经济社会发展较快且地下水开发利用程度较高的昆明、曲靖、大理、玉溪、开远、楚雄及景洪7个重要城市。监测项目包括常规、微量元素、有毒有害元素及细菌等共48项。评价方法按照GB/T 14848-93《地下水质量标准》中的评价方法及其指标，采用综合评价法进行。

评价结果如图所示。从2016-2019年地下水质量考核点位水质变差点位比例逐步下降，水质稳定点位逐年增加，说明全省地下水考核点位监测区域水质总体稳定，并逐渐好转。

二、云南省地下水管理存在的问题

按照“预防为主、保护优先、风险管控”的原则和“分区管理、分类防控”思路，云南省地下水污染防治工作有序稳步推进，但是在地下水标准规范制定以及与土壤污染协同防治等方面仍存在以下问题。

（一）专项法律法规缺失

图3 2020年云南省国考核点水质情况

国内如河北、陕西、广西、张家口等省（市）已出台地方地下水管理相关条例，持续推进地下水管理、治理工作。云南省地下水污染防治存在涉重金属行业企业污染防控任务艰巨、重点监管企业土壤和地下水环境监管体系建设明显滞后等问题，更甚于其他地区，出台地方性法规迫在眉睫。地下水管理条例在征求意见稿阶段。

（二）地下水底数不清，监测网络建设滞后

目前，全省地下水监测网络尚不完善，部分企业根据环评要求建设的监测点位尚未纳入统一的监测网络，监测点位覆盖不全，不能全面反映全省的地下水污染现状，而且各监测点位监测指标不尽相同，难以用统一的标准进行全市地下水环境现状评估。此外各主管部门监测的侧重点和所使用的规范不尽相同，自然资源部门监测的主要目的是监测地下水引起的地质问题，水利部门负责地下水资源量的监督和保护，而生态环境部门则主要看重地下水的水质问题。各主体部门执行的标准和技术规范不同、部门间的信息共享机制尚未建立等造成全省尺度上的数据整理和评估比较难。

（三）缺乏地下水元素背景值研究

云南部分区域地下水F、I、Se、SO42-、As等元素背景值较高，如昆明吴井桥一带地下水中NH4+、As等物质常年检出含量偏高，但周边无明显污染源，结合周边水文地质情况基本推断属于自然因素引起的高背景问题；楚雄盆地内也存在深层基岩水硫酸盐类本底值较高的问题。而部分区域背景值高，会造成对全省地下水污染防治分区部分元素污染程度评价结果高于实际，给地下水管理工作带来困难。但目前全省地下水元素背景值调查评估和分析研究相对滞后，影响全省地下水污染防治分区及相关管理工作。

（四）污染源多，防治压力大

地下水污染源点多面广。地下水污染源主要包括工业污染源、矿山开采区、危险废物处置场、垃圾填埋场、加油站、农业污染源。根据调查数据，地下水污染源数据涉及25272条，矿山开采、工业污染源数量较多，如昆明市磷矿资源丰富，“三磷”企业众多，磷化工企业产生的磷石膏，大量堆放于磷石膏堆场，存在严重的地下水污染风险。

三、对云南省地下水管理的几点建议

（一）加快制定全省地下水管理条例和污染防治计划

《土壤污染防治法》《水环境保护法》在法律规定上为地下水管理实践留下一定空间，建议立足于《土壤污染防治法》《水环境保护法》《云南省土壤污染防治条例》以及其他省（市）已出台的地方地下水管理条例，针对地下水污染隐蔽性、复杂性提出系统的管理要求，并注重与现有土壤法和水环境保护法相关内容的衔接，尽快发布地下水污染防治条例。同时，应严格落实地下水保护相关工作，制订地下水污染防治的基本计划。地下水污染防治计划应根据相关法律法规和全省地下水防治分区区划，针对保护区、防控区和治理区实际情况，因地制宜制定相关预防及治理措施。分阶段、分区域有序推动全省地下水保护工作，其中包括重点加强生态环境、自然资源、水利等部门的资源整合和资料共享，以更好地统筹推进地下水污染防治工作。

（二）推进地下水污染监测网络建设和信息共享

统筹各部门国土、水务和环保等多个主体现有监测点，统一标准和尺度，选择可以列入地下水水质监测点，在此基础上，谋划新增地下水监测点，开展地下水环境状况调查评估工作，重点补充开展区域整体状况调查和“双源”调查评估，力争基本查清地下水基本属性、管理状况、水质状况和风险源等，综合评估全省地下水质量和污染现状，分析地下水污染问题和成因。

（三）开展地下水环境背景值研究

建议以地下水环境污染程度评价为重点方向，研究污染来源和污染物运移变化规律，针对云南省 F、I、Se、SO42-、As 等物质，对典型区域开展地下水背景调查研究，探索适合本省的地质化学异常区域的地下水环境质量调查方法，针对典型地质化学异常区域开展调查分析和深入技术论证，为提出适宜于云南省的地下水环境质量基准开展前期论证工作，建立我省地下水化学环境背景值资料库。

（四）强化土壤、地下水污染协同防治

加强水土污染标准体系的构建，在系统推进水污染防治、水生态保护和水资源管理的同时，强化土壤-地下水污染联合管控和修复。同时，在现有《土壤污染防治专项资金管理办法》中进一步增加地下水防治资金相关内容，在项目立项、实施以及绩效评估等环节上，力求做到统筹安排、同步考虑、同步落实。以省级土壤污染综合防治先行区（个旧市）建设、土壤污染试点项目管理经验为基础，总结治理技术和工作经验，为后续土壤和地下水管理提供基础。