“双高”背景下运用绩效指导加强高职院校预算执行管理的路径探究

赵洁

【摘要】“双高计划”是强化我国职业教育内涵建设、实现高质量发展的重要举措。依据“双高计划”建设的总体要求，绩效评价结果将作为调整支持资金的重要依据，因此，引入绩效指导加强预算执行的过程控制，实行预算执行情况与绩效目标实现情况的“双监控”，有利于保障绩效评价结果，落实“双高计划”建设的主体责任，助力实现高水平高职院校和专业建设的战略目标。文章首先分析了加强绩效指导下的预算执行管理在争取“双高”建设资金、优化资源配置、实现学校财务治理体系与治理能力的现代化等方面的积极作用；然后总结了目前各建设院校在预算执行管理中存在的预算执行控制和绩效目标实现情况监控“两张皮”、监控结果应用不到位等问题；最后从加强预算控制与绩效监控协同落实、完善预算绩效目标体系、实现事中监控全覆蓋、注重预算执行监控结果应用以及加强信息化技术保障等方面探讨完善事中控制的改进措施，加强绩效指导下的预算执行管理，及时纠偏，为推动实现预算目标及“双高计划”建设提供思路。

【关键词】双高计划；预算执行；绩效目标

【中图分类号】F812.3

2019年启动实施的中国特色高水平高职学校和专业建设计划（以下简称“双高计划”）是推动我国职业教育持续深化改革、实现高质量发展的重要举措。依据“双高计划”建设的总体要求，绩效评价结果将成为决定建设项目资金支持额度的重要依据，因此，各院校需不断强化绩效在单位预算管理中的引导作用，提高资金使用效益。预算执行管理是高职院校保障实现预算目标、落实预算执行主体责任的重要手段[1]，2019年财政部发布的《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”）为落实绩效指导的预算执行管理奠定了基础。绩效指导下的预算执行管理要求单位在事中控制过程中牢记绩效理念，不仅要控制预算执行的进度和范围，还需要通过预算执行中的监控纠偏等手段促进绩效目标的实现，即完成对预算执行情况与绩效目标实现情况的“双监控”，兼顾资金使用效益和预算执行的过程控制，加强对重点事项的延伸监控，以绩效管理为导向，以预算管理为抓手，激发学校内生动力。在“双高计划”建设背景下，高职院校以绩效导向开展预算执行控制，完善预算执行效果，是实现高水平高职院校和专业建设目标的重要保障。本文总结了高职院校实行绩效指导的预算执行管理的积极影响，结合目前学校在预算执行与绩效目标实现程度监控方面的主要问题，探讨完善预算执行事中控制的改进措施，为推动高职院校高质量发展提供思路。

一、“双高计划”建设背景下高职院校以绩效 指导预算执行管理的必要性

（一）有利于争取更多资金，助力“双高”建设

“双高”建设需要更多资金，但是受到近年来经济运行态势的整体影响，各院校都倡导牢固树立“过紧日子”的思想，坚持厉行节约，这就导致学校的财务收支矛盾进一步加剧。因此通过将绩效理念引入预算管理，推动“业财融合”，加深业务部门对绩效管理的理解，强化绩效在预算编制及执行过程中的导向作用，有助于提高学校在财政专项经费以及其他外部项目申请过程中的竞争性，为“双高计划”等重大建设任务争取更多的资金支持，为促进事业发展提供有力保障。

（二）有利于提高资源配置效率，提高学校“双高”建设的积极性

“双高计划”名单实行动态管理，依据绩效考核的结果优胜劣汰[2]，一旦学校绩效考核结果不佳，将直接影响学校下一轮是否入围，决定学校未来的发展方向。所以学校需要加强对预算执行的监控，及时纠偏并规避盲目支出和资金沉淀以保障实现预期建设目标。学校通过建立科学的事中控制体系，梳理预算执行过程中的风险以及偏离预期目标的情况，可有效提高资源配置效率，优化支出结构，优先保障“双高”等重大战略建设并辅以激励政策，进一步调动全体人员投入“双高”建设的积极性，助力完成建设任务。

（三）有利于提高高职院校的综合治理能力，发挥管理决策的支撑作用

首先，将绩效目标实现程度分析融入预算执行的全过程中，帮助财务部门加强对预算执行的监督和控制，改进预算编制方法，设定更加科学合理的预算目标，进而推动学校财务管理水平的整体提高。其次，将绩效目标完成情况分析引入预算执行控制中有助于倒逼预算执行部门增强绩效意识，认真履职尽责，提高预算执行的规范性，降低资金使用的随意性，以避免资源的错配与浪费。同时可督促财务部门了解业务职能，推动业财融合，帮助财务分析数据更全面深入地反映业务本质，为管理决策提供有效依据。学校应坚持预算执行质量与绩效目标实现程度并举的事中控制策略，与其他行政管理手段形成合力，提高管理效能[3]，形成与高水平院校综合实力相匹配的财务治理体系与治理能力。

二、高职院校实施绩效指导的预算执行管理的主要问题

（一）预算执行控制与绩效目标实现程度监控不协调

高职院校在事中环节存在预算管理与绩效管理不能协同开展的现象，重视管理资金使用进度却忽略对资金应用效果的监控。受到上级主管部门支出进度考核的影响，强调预算执行的时间进度是长期以来财务部门预算控制的主要手段，缺乏对执行过程中绩效目标完成情况的监控与分析，不能及时发现与解决问题，待事后已经难以更改。这在客观上造成业务部门为满足进度要求而不顾支出的必要性，盲目使用资金，不利于切实改善资金使用效果，导致预算资金浪费和效益较低的现象频频出现。

（二）预算目标未能为事中控制提供科学依据

科学的绩效目标是预算执行科学性的必要保障。首先，建设院校并未树立绩效引导的意识，尽管在预算编制时要求申报绩效目标，但仅局限于完成规定任务，缺乏科学的论证，更有甚者由第三方完成相关工作，导致预算目标流于形式，缺乏可操作性，存在目标笼统或较低的问题。其次，当前高职院校普遍实行的是二级预算管理体制，业务部门申请具体的预算事项，然后财务部门牵头汇总。业务部门往往仅考虑自身业务需要，不能站在全局全域的高度与学校整体建设规划有效结合，从而导致绩效目标碎片化，不能凸显特色高水平学校建设的总体目标，不能保证中长期的连贯性与一致性，进而造成预算执行时刚性不足，或在执行阶段发现目标难以落地，影响了事中控制的效率。最后，由于各业务部门的认识不深入造成绩效目标部分指标细化量化不足，难于比较，不利于事中阶段判断预期目标的完成情况。

（三）预算执行监控结果应用不充分

预算执行控制的目的是通过过程控制发现偏差、分析原因并及时纠偏。但目前高职院校的预算执行监控结果普遍存在应用不到位的情况，仅限于发现问题，弱化了后续的跟踪反馈，并且绩效管理部门缺少督促纠偏的有力抓手，往往预算执行阶段发现的问题到了绩效评价环节仍然存在，未能发挥事中控制的作用。此外，学校未深入挖掘预算执行控制结果在其他方面的应用，例如未能将预算执行监控结果作为下一年度的预算安排以及工作考核的依据以弥补绩效评价滞后的短板。预算执行监控结果没有得到充分应用，不利于发挥事中控制在内部治理中的管理作用。

（四）预算执行分析不全面制约预算执行控制的效果

当前，绩效目标实现情况的分析未覆盖到所有经费。以北京市屬高职院校为例，截至2021年绩效运行监控仅要求各院校抽取一个项目上报绩效目标监控情况，其余由各院校自行安排。这就导致各院校在绩效目标执行分析覆盖面上存在一定的随意性，难以保障高职院校整体资金的使用效果，制约学校“双高”建设任务完成的效率和效果。

（五）工作方式落后，信息化水平亟需改进

预算执行控制与绩效目标实现程度监控过程中均需要大量的基础信息采集和分析，尤其是涉及大量业务部门的非财务信息，数据量大且杂。但是，目前高职院校信息化建设方面缺少成熟的数据交流平台，学校财务部门和各业务处室之间数据对接困难，往往还是采用传统的“人工+Excel”的方式汇总和处理数据，对事中控制工作的效率和准确性都带来极大的挑战。

三、“双高计划”建设背景下完善高职院校绩效 指导的预算执行管理措施

绩效指导的预算执行管理旨在通过目标引导、流程协同以及信息系统将财务控制前置形成预算绩效在事中的动态监督与指导，让财务部门能够有效地发挥会计监督职能，及时纠正业务开展过程中的资源错配和违规行为。因此，以北京市第一轮入选“双高计划”的高水平学校建设单位B职业学校为研究对象，针对高职院校在实践绩效引导下的预算执行管理过程中的问题，进一步提出改进措施。

（一）构建绩效指导的预算执行控制与监督机制1.加强预算执行与绩效目标完成情况的协同控制

绩效指导的预算执行控制的重点是找出预算执行及绩效完成情况与预期目标存在的偏差，分析原因并及时纠正。首先，学校应形成切实有效的促进预算目标实现的日常监控机制。一方面，财务部门落实预算精细化管理，预算编制时根据申报的绩效目标和专家评审结果严格将预算细化到具体的支出经济科目，预算执行时按照批复的预算指标执行，严控支出经济分类科目间调剂使用，以实现对绩效目标实现情况的及时控制，保证事中控制的时效性。另一方面，规范包括支出结构调整在内的预算调整流程，明确预算调整的审批权限，重点监控外部环境变化对预算执行的影响，合理评估预算调整对绩效目标的影响并制定应对预案。通过控制预算调整流程保障预期目标的实现。其次，学校应建立科学研判预算执行和绩效目标完成情况、及时纠偏的定期监督机制。学校可责成财务部门或归口管理部门定期收集并汇总预算执行、目标完成以及资金管理等信息，采用目标比较法分析执行进度与完成目标的匹配度，发现实际情况与预期目标的偏差或者管理漏洞，及时分析原因并合理预测目标的最终完成情况，同时提出分类处置的措施纠正偏差。对于因客观不可抗力等因素造成预算目标无法完成的情况，应及时调减预算并调整绩效目标。对于由于自身出现严重问题或财务风险造成预算执行与目标出现严重偏差，学校应督促执行部门立即采取措施改进工作方法以保证目标按期完成，或经一定程序及时止损，暂停项目或收回资金[4]。

2.落实预算与绩效“双监控”的主体责任

首先，业务部门负责人在支出审批时应把关业务活动与预算目标的相关性，杜绝“哪里有钱支哪里”的思想。财务部门应加强预算执行过程中的会计控制，在报销审核过程中不仅要重视支出的合规性和合理性，还应关注支出与绩效目标的关联性，严格预算的硬约束，严禁无关支出，避免盲目浪费资源的现象，优化资金的使用效果。另外，在日常控制过程中还需加强对政府采购预算、资产购置预算的执行控制，保障预算执行程序的合规性，实现绩效运行的延伸监控。其次，财务部门与业务部门在事中控制工作中应各有侧重。财务部门作为事中控制的管理和组织部门，通过加强制度建设、灵活调整预算工作方法等方式为提高预算执行效率、实现绩效目标提供保障。如B职业学校采用滚动预算法以提高“双高”建设预算执行进度，避免资金结余影响绩效评价结果。在上一年度预算中安排建设项目的部分资金，供开展启动及初步建设工作，然后视项目建设的绩效情况与下一阶段的需求在下一年度预算中安排资金。业务部门作为预算执行部门应秉持“花钱必问效”的原则，配合事中监控工作，从自身入手积极分析偏差原因，主动采取调整措施以提高预算执行效率和效果。

3.采用多种手段加强过程监督

一方面，学校可以引入相关审计加强对预算执行和目标实现情况的监督。近年来B职业学校在年度审计工作中开展了对部分项目绩效完成情况的自查，今后将进一步扩大审计范围，督促业务部门整改到位，提高预算执行管理水平。另一方面，学校可以通过信息公开的方式加强对预算执行进度和绩效完成情况的监督。B职业学校采取网站公开、校级行政会议定期通报等方式对各部门的预算执行情况进行公开，通过及时公开相关信息，既实施了强有力的监督，又提高了预算管理的透明度。

（二）科学预算编制，加强目标管理

绩效指导的预算执行管理要求将绩效目标作为加强事中控制的重要保障。首先，根据学校的战略目标和发展规划制定总体预算绩效目标，将建设方案融入绩效目标当中以提高绩效目标的科学性和一贯性，确保“双高”建设的成效。然后，将总体目标分解到各部门与项目，制定具体预算目标并申报预算。再由预算绩效管理部门汇总后依据学校整体年度工作计划对申报的预算进行修正、排序并批复资金。通过将“自上而下”的绩效目标分解与“自下而上”的预算汇总相结合，以绩效目标审核为抓手，保证预算既满足校内不同部门的阶段任务，又符合学校战略发展要求，为有效开展预算执行控制奠定坚实的基础。另外，为了加强绩效目标对预算执行控制的引导作用，应设置阶段性目标，同时将产出指标、效果指标细化量化，以方便监控时用于比较，形成定性定量结合并具有操作性与前瞻性的绩效指标体系，提高事中控制的可操作性。

（三）加强预算执行监控结果在业务层面的应用

为了从根本上为各部门参与预算绩效管理鼓足干劲，学校应对预算执行监控结果加以有效利用。首先，预算执行与绩效监控结果应用不能止步于发现问题及完成监控报告，高职院校还需不断完善监督机制，强化控制水平，切实将事中控制作为提高管理水平和资金使用效益的抓手，形成及时纠正执行偏差的跟踪控制机制。财务部门可进一步通过总结预算监控过程中发现的问题为资产管理、政府采购、学生工作等具体流程提出合理调整建议，从而实现了教育经费降本增效的目标。其次，预算执行及绩效监控结果可用于完善预算管理及绩效管理，通过分析预算执行控制中的偏差可以进一步完善绩效目标的设置，使绩效目标管理与预算执行控制形成合力，助力高职院校的“双高”建设。最后，根据“暂行办法”的相关规定，学校还可以灵活运用监控结果，扩大应用场景。一方面可以将事中监控结果与预算批复联动，在下一年度预算安排中体现绩效的正向激励作用，弥补绩效评价环节滞后的不足。另一方面将事中监控结果纳入学校部门工作考核的范畴，对预算执行及目标完成情况较好的部门及人员给予奖励，可有效地调动职工参与包括“双高”建设在内的重大战略事务的积极性。B职业学校在学校部门考核办法中将“预算执行”列为固定考评项，占有一定权重且直接影响部门职工绩效和干部考核结果，产生了良好的激励效果。预算执行监控结果的应用是预算执行管理的落脚点，通过强化监控结果的应用机制可以倒逼各部门重视预算执行及绩效实现，推动学校整体的预算管理水平迈上新的台阶，为提高预算资金的使用效益、扩大筹资渠道、控制办学成本奠定了坚实的基础。

（四）实现全覆盖、全流程的预算控制与监督

首先，各院校为保障“双高计划”建设的效果，应逐步将绩效指导的预算执行监控推广到所有的建设资金以及单位整体层面。当前高职院校预算执行控制尤其是对绩效目标完成情况的分析监督主要集中在财政专项资金上，随着学校事业的发展，资金来源的渠道日益多元化，尤其是北京市要求“双高计划”建设项目资金学校自筹比例不低于15%，所以学校应将非财政拨款资金也纳入预算执行控制和绩效管理体系。针对非财政资金的特点，高职院校应在收入方面加强对合法合规性的审核，重视财务风险控制，支出方面则重点关注支出的结构，加强“成本效益”評价，以期实现更高水平的整体效益。[5]其次，高职院校可以建成由归口管理部门对职能范围内的项目进行初步事中监控分析，再由财务部门选取重点项目进行深入事中监控分析的分级管理体制，以实现绩效指导的预算执行控制的全覆盖。最后，通过完善日常监控与定期监控相互补充的预算执行与目标完成监控机制，实现预算绩效双监控的全流程管理，保证预算执行控制监督的科学性和有效性。

（五）加快推进预算和绩效管理信息共享化转型

信息化手段是实现绩效指导的预算管理的技术保障，学校应积极建设预算和绩效管理信息平台，保障预算执行监控的效率和效果。根据目前高职院校预算执行管理的需要，信息化平台应具备两个基本功能：一是联通各财务与业务信息系统。通过全流程的线上管理，规范信息报送方式，实现管理部门与业务部门之间信息数据的实时交互，提升工作效率和数据信息的准确性，帮助管理部门及时了解预算执行进度和绩效目标完成情况，分析问题原因并反馈调整，设置预警机制以实现动态化监控，为强化预算执行控制提供技术保障。二是通过信息化平台的数据实时共享，获得多维的财务与非财务信息，形成预算与绩效数据库，推动财务部门由数据的汇总者向数据的分析者转型。依托全面的数据信息，财务人员可以加强对业务背后逻辑的研究，敏锐捕捉数据背后的规律，提高财务人员的大局意识，为学校宏观发展建言献策，突出财务部门的参与度。

主要参考文献：

[ 1]李纯娜.绩效运行监控之绩效[ J].财政监督，2020（19）：39-44.

[ 2]郭任喜.“双高计划”项目建设学校预算绩效管理研究[ J].职业技术教育，2021（26）：66-71.

[ 3]刘长泉.高校预算和绩效管理一体化实施路径探析[ J].财务与会计，2021（10）：76-77.

[ 4]财政部. 财政部关于印发《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》的通知[ EB/OL].（2019-07-26）[ 2022-5-30]. http：//www.mof.gov.cn/gkml/caizhengwengao/wg201901/ wg201908/201912/t20191230_3452063.htm.

[ 5]张乐涵.基于校院两级管理的高校二级学院预算绩效管理初探[ J].财会学习，2020（19）：33-34