国土空间规划视角下如何落实土地征收成片开发方案在土地要素配置的应用

文／屈金莲 湖南省湘煤地质工程勘察有限公司 湖南长沙 410000

引言：

《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定征收集体土地五种情形，除军事和外交、基础设施、公共事业、扶贫搬迁、保障性安居工程外，其他建设用地需纳入经省级以上人民政府批准的成片开发范围。对地方而言，土地征收成片开发既是维护公共利益、保障农民集体权益的底线工程，又是保障产业用地、推动经济建设的基础性工作。由于成片开发征收作为《土地管理法》确立的新概念、新制度，对其标准、划定范围及方案编制处于探索试点阶段，在当前国土空间规划编制阶段下，湖南省于2021年12月启动以县（市）为单位的土地征收成片开发方案的编制工作，经省自然资源厅专家审查后作为2022年经营性用地报批的前置条件。在该项工作开展及成果运用中关于成片开发标准、划定范围及方案编制尚有一系列问题值得研究。

1、土地征收成片开发标准

如何界定土地征收成片开发标准主要是如何界定“公共利益”概念[5]。新《土地管理法》（以下简称新法）将“成片开发”作为土地征收的情形之一 ,对于“成片开发”是否属于公共利益范畴、什么样的“成片开发”属于公共利益需要等问题成为讨论的焦点[1]。我认为可以从土地开发用途和土地收益的分配来界定“成片开发”的公益性，前者是土地开发后土地用途必须为公益性，即只有公共服务设施项目方可征收，或者土地用途不完全是公共服务设施项目，但其公益性用地比例要占主导地位；后者根据土地收益的分配来界定是否列入“成片开发”，在改革开放以来，明确将促进国民经济和社会发展视为公共利益需要，即便项目本身属性为经营性项目，但因通过“成片开发”不仅可以促进国民经济发展，还可以促进就业，将其界定为公共利益也是合理的[4]。

2、土地征收成片开发划定范围

根据自然资源部的《土地征收成片开发标准（试行）》对成片开发方案编制提出了细化的标准，目前湖南省国土空间规划尚处于编制工作，如何将成片开发方案与国土空间规划衔接起来是保障土地要素的重要环节。综合考虑“三区三线”划定、国土空间规划等重要决策，确定成片开发范围划定应遵循的因素包括：（1）为近期拟开发土地，即地方政府因近期城市建设或者土地出让需要，拟报批的经营性用地。（2）不能涉及永久基本农田、生态红线、自然保护区、水源保护地等限制开发的因素。（3）必须位于城镇开发边界以内，或者依托现有中心城区规划、控制性详细规划等确定开发范围，充分衔接国土空间内规划。（4）标准定额，《标准》中规定列入开发方案的项目用地中公益性用地比例不低于40%，因此规划的公益性用地比例成为范围划定的关键。在空间分布上，成片开发区域主要分布在城市新城新区建设范围、建成区及城郊结合部及建制镇镇域范围内。

3、土地征收成片开发方案实施特点

3.1 空间位置精准

土地征收成片开发是国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，县级以上地方人民政府组织对一定范围的土地进行综合性开发建设，同时规定不得占用基本农田、生态红线。

3.2 办事流程复杂

土地征收成片开发工作流程分为方案编制和方案审批两部分。方案编制主要包括资料搜集、方案起草、听取意见、征求相关部门意见、方案公示等环节；方案审批包括起草审查意见和请示文、省自然资源厅初审、组织专家论证、征求相关部门意见、省厅相关处室会审、省政府批复等环节。

3.3 办理材料繁多

土地征收成片开发的申报材料主要包括成片开发方案文本，勘测定界材料，成片开发位置示意图，土地利用现状及权属统计表，地块用途、面积与实现功能统计表，拟建设项目统计表，市、县（区）主管部门审查意见，省级专家论证意见，省直部门意见采纳情况汇总表等。以上材料繁多，在系统中的存储和展示方式也不尽相同，不少材料之间还有相互数据逻辑关系。

4、成片开发方案在用地报批中的意义——以常德市石门县为例

4.1 石门县土地利用现状

本次上报的土地征收成片开发方案（以下简称方案）包含11 个开发片区，用地总规模148.4444 公顷，开发范围内国有土地59.1261 公顷，拟申请征收集体所有土地89.3183 公顷。

其中2010-2017年已建成项目5 个，涉及2 个片区，用地总规模58.8779 公顷，均为国有土地。2020年，涉及8 个开发片区12 个实施项目，用地总规模64.1952 公顷，开发范围内国有土地0.0627 公顷，拟申请征收集体所有土地64.1325 公顷。2021年，涉及5 个开发片区6 个实施项目，用地总规模5.3713 公顷，开发范围内国有土地0.1855 公顷，拟申请征收集体所有土地25.1858 公顷。

4.2 国土空间规划分析

4.2.1 国土空间规划编制

石门县正在编制耕地保护专项规划，正在编制国土空间规划。

4.2.2 土地利用总体规划分析

开发片区位于土地利用总体规划中的城镇建设用地区、独立工矿区、村镇建设区，面积分别为127.4828公顷、20.5937 公顷、0.3679 公顷。其中0.3679 公顷的村镇建设区，是符合行业标准的加油站建设项目，分别是0.2183 公顷的蒙泉康家坡地块（石门县金城加油站建设项目）、0.1496 公顷的石门县蒙泉镇保宁桥地块（石门县蒙泉镇犀牛加油站建设项目）。

4.2.3 城镇控制性详细规划分析

本次5 个开发片区18 个实施项目。其中，老城居住生活片区2 个实施项目、三江产业片区（兆恒工业园）2个实施项目，宝峰产业及配套片区3 个实施项目、东城商贸科教片区（南岸）2 个实施项目，东城商贸科教片区（北岸）个实施项目，共5 个开发片区10 个实施项目均符合《湖南省石门县县城总体规划修改（2013-2020年）（2018年修改）》，且均位于正在编制中的国土空间规划的城镇开发边界以内，其规划用途为商服用地、工矿仓储用地、交通运输用地、公共管理与公共服务用地、住宅用地。其余8 个实施项目，其规划用途分别为工矿仓储用地和商服用地，石门县人民政府承诺将方案纳入正在编制的国土空间规划。

4.3 必要性和科学性分析

4.3.1 意见征集情况

石门县、楚江街道、永兴街道、宝峰街道、二都街道、蒙泉镇、夹山镇、太平镇、新关镇人民政府和秀坪园艺场、水稻原种场均同意方案内容，石门县政府组织集体经济组织和村民召开了座谈会，集体经济组织成员的村民会议2/3 以上村民代表同意方案内容。石门县人民政府已采取座谈会的形式听取人大代表、政协委员、专家学者和社会公众意见。

4.3.2 公益性用地比例

开发片区内公益性用地规模60.7918 公顷，占整个开发片区规模比例为40.95%。

4.3.3 耕地保护和节约集约用地措施

经比选论证，开发片区拟占用耕地43.8523 公顷（其中水田25.4974 公顷，旱地18.3549 公顷），不涉及永久基本农田储备区，拟采取县域内的耕地开发、城乡建设用地增减挂钩节余指标、异地购买指标等方式落实占补平衡。在用地报批中将严格按照建设用地定额标准申报用地，没有标准的，将严格按照《自然资源部办公厅关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》（自然资办发〔2021〕14 号）要求开展节地评价。

4.4 成片开发方案在用地报批中的意义

4.4.1 有利于保障公益性基础设施配套建设

“成片开发”的根本目的是要保障城市公益性基础设施统筹安排。当前，城市公益性基础设施配套建设资金来源主要是财政资金，但当下大多数地方财政吃紧，入不敷出，那么通过经营性用地的收益来弥补该资金缺口，将土地增值收益应用至公益性项目建设。“土地征收成片开发”实质是确定未来一定期限内城市建设发展规模、布局、时序，能够在连续的空间上系统地供给基础设施与公共服务产品。以石门县为例，开发方案中公益性项目包括：石门县第一中学、永兴学校改扩建、湘北职中、黄金路、沿江南路等项目，用地规模为60.7918 公顷，占整个开发区规模的40.95%。

4.4.2 有利于节约集约利用土地。

以往开展土地征收、农转用报批是以土地利用总体规划作为用途管制的依据。城市的发展主要体现在基本要素的聚集，包括人口、建筑、物质生产、商品消费、信息交换等，与单个宗地开发相比，“成片开发”弥补了以往的分散性，保障在空间上连续、系统性地供给城市生产、生活的各类服务功能，充分发挥城市的集聚效益，体现了规划的刚性和弹性。

4.4.3 有利于公平保障被征地农民权益

在土地征收补偿安置过程中，以“成片开发”方式进行统一征收补偿，则对于同一区位征收标准是一致的，农民获得的权益是同等的，较好地实现了同地同价补偿安置，避免了过去因宗地零散式开发带来的实施周期不同而导致补偿安置价格不一问题，也维护类社会稳定。

5、成片开发方案编制存在的问题与难点

5.1 过渡期间上位规划依据的差异性突出

规划过渡期内，成片开发方案上位规划依据的差异性仍然突出。目前新一轮的国土空间规划正在如火如荼地开展进行中。因“三区三线”永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界三条控制线目前尚未最终划定，必然导致国土空间规划成果正式出台时间较长。因此，在目前规划过渡期内，编制成片开发方案如何与现有空间规划的衔接协同是一项关键环节。目前在编制过程中一般采用的是以城市总体规划或土地利用规划作为上位规划，结合控制性详细规划，确定开发的片区组团。城市总体规划和土地利用规划在空间布局和指标控制要求方面一直有着很大差别，土地利用规划在保护耕地、土地指标和保障重点项目条件的约束下，建设用地形态不规则，布局相对分散；而城市总体规划以经济社会发展为导向，优化城市空间布局为出发点，建设用地相对规整，布局也比较紧凑，主要约束规划强制性内容。由于两规的非协同性，导致成片开发片区的划定较为分散，规模不统一，空间上呈散点式分布，难以形成集中连片开发的聚集效应[8]。

5.2 公益性占比超过40%过于硬性[2]

不同的城市，功能定位不同，对公益性用地需求也不同。一般而言城市功能区可分为生活区、工业区、交通运输和仓储区、郊区等功能区。比如人口比较集中的生活区，则相应的需布置文化，教育、医疗、公园绿地、社区配套以及其他基础设施生活场所，由于公益性用地布局较多，一般可以满足公益性用地比例不低于40%的要求。然而对于工业区而言，主要以发展工业、仓储项目为主，会配套一定比例的公共服务设施和内部交通，但是对公共服务设施需求一般较少，一般公益性用地比例很难达到40%要求。

5.3 更新时序存在不确定性

成片开发方案编制报批后，应用时序不统一，实施期限有1～3年不等[2]，一个城市不可能3年期限，不做一点调整，完全按照成片开发方案执行，当实际发展需求与已经编制的成片开发有冲突时候，势必会存在方案更新的问题，如何确定更新时序存在极大的不确定性，因每个城市发展的规模、功能性质、政策扶持等不同，城市发展速度不同，则更新的规模、时间节点均不相同，还需配套相应的修改调整程序。在实施过程中，如果需要修改方案，一般遵循的是依据控规进行修改调整，而成片开发方案和控规调整之间怎么协调，目前还没有相关文件给出明确意见。

6、成片开发方案编制及实施的几点建议

6.1 积极衔接国土空间规划和用途管制体系

成片开发方案是在国土空间规划背景下编制完成，对上其项目布局、用地类型应充分与国土空间规划衔接起来，由于每个地方国有空间规划的时序性有差异，暂未确定的可通过政府承诺函形式将拟开发项目纳入国土空间规划体系。对下成片开发方案直接对接土地征收、供地等实施环节，土地征收直接决定失地农民的补偿标准。因此成片开发方案是承上启下的重要一环，国土空间规划和用途管制体系是编制该方案的纲领性方向。

6.2 制定负面性行为相匹配的惩罚性、约束性措施

一方面成片开发必须充分衔接国土空间规划（现行的土地利用总体规划与城市规划），在有建设用地指标及满足耕地占补平衡的前提下，建议取消对成片开发的数量和规模的约束。另一方面成片开发的规模与指标使用效率挂钩，对于上年度有指标结余的区域，县（区）为单位，核查批而未供土地、闲置土地处置、低效用地率达到一定比重的，不得申报成片开发，鼓励开发存量建设用地。成片土地开发在规定期限内未完成的，或者耕地占补平衡未落实到位的均暂停申报成片开发。

6.3 建议避开耕地划定土地征收成片开发范围

根据最新三调数据，我国耕地相对二调减少量较多，确保我国18 亿亩耕地保护红线不下降，是我国今后很长一段时间内的约束性任务目标。对于耕地保护，每个地方落实目标考核制度，实行最严格的耕地保护制度。因此在保发展、稳耕地的情况下，在编制土地开发方案时应尽可能避让耕地，保护优质耕地，方可进行可持续城镇开发建设。

6.4 完善成片开发制度设计，提高包容性

成片开发的根本出发点是“为了公共利益的需要”。目前，公共利益主要依靠公益性用地比例这一要求来约束。如石门县成片开发方案包括11 个片区，每个片区主导功能区有所不同，实践中工业为主导功能的片区较难达到 40% 的公益性用地比例，导致了诸如成片开发范围形态怪异、为满足指标修改规划等一系列问题。笔者认为，公益性用地规模占比的范围应该以县（市）为单位，不应局限于某一个片区，如果针对不同功能的片区确定公益性用地占比又略显繁琐，综上，建议一个开发方案整体确定一个公益性用地比例或者弱化公益性用地比例、成片开发范围面积等指标管控要求，作为引导性指标来参与方案合理性的评价。

结语：

“土地征收成片开发方案”是随着新的土地管理法应运而生，是属于土地征收的情形之一。本文从土地征收成片开发标准、范围、特点进行了全面论述，并以常德市石门县为例分析了成片开发方案在用地报批中的作用，如何保障土地要素，同时也探讨了方案编制存在的问题，并以此提出成片开发方案在编制及实施中首先应当严格落实耕地保护制度、充分衔接国土空间规划、合理完善开发制度设计，提高包容性的同时如果出现负面性情况下应有相应的惩罚、约束措施，以此落实土地征收成片开发方案有效合理地运用至土地要素配置中去。