中国－东盟旅游业的合作与发展——以公共卫生应急管理常态化为视角

李 涛，林汉东

（1．云南大学 “一带一路”研究院，云南 昆明 650091；2．云南大学 国际关系研究院，云南 昆明 650091）

一、问题的提出

“国际关注的突发公共卫生事件”（Public Health Emergency of International Concern，简称PHEIC）①“国际关注的突发公共卫生事件”（PHEIC）是世界卫生组织的一项正式声明，指的是“通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生风险，以及可能需要采取协调一致的国际应对措施的不同寻常事件”。自2009年以来，共计有六次PHEIC，其中2020年初暴发的PHEIC由于其情况“严重性、突发性、不寻常性”，被列为当前之最。根据世界卫生组织2005年制订的《国际卫生条例》，各会员国负有对“国际关注的突发公共卫生事件”作出迅速反应的法律义务。是全球面临的最主要的公共卫生安全威胁之一，[1]也一直是全球卫生安全领域的核心议题，对世界政治、经济、社会、贸易、旅游等均会产生重大影响，需要一系列全球性紧急应对行动。2020年暴发并持续发酵的PHEIC给处于黄金时期的中国与东盟的旅游业以重创。中国是大部分东盟国家外籍游客的最大来源地，东盟也是中国外籍游客的主要来源地，旅游业是中国与东盟双方共同关注的重要产业，国内外学者对于东盟旅游业发展以及中国－东盟旅游合作研究较为丰富。然而，PHEIC期间的旅游危机管理以及公共卫生应急管理常态化背景下的中国－东盟旅游业合作研究较少，这给文章提供了一定的研究空间。有鉴于此，PHEIC对东盟旅游业究竟产生了何种冲击与影响？东盟又如何在PHEIC期间开展旅游危机的治理、管控及行业复苏？在全球公共卫生应急管理常态化背景下中国—东盟旅游合作将以何种方式展开？文章将试图结合管理学、国际关系学、旅游经济学等相关学科的理论知识，对上述问题作出阐释，并在全面分析PHEIC对东盟旅游业的影响以及东盟的因应之策基础上提出中国－东盟旅游业未来合作的前瞻性对策思考。因此，本研究对于着眼打造更高水平的中国－东盟战略伙伴关系、构建更为紧密的中国－东盟命运共同体具有重要现实意义。

二、东盟旅游业发展概况

近年来，旅游业已成为包括东盟成员国在内的许多发展中国家经济发展和减贫脱贫的重要产业。东盟地区一体化进程助推旅游业取得长足的进步且发展态势良好，东盟各国亦在蓬勃发展的旅游业浪潮中受益颇多，东盟旅游业迅速发展壮大的同时也显现出更加复杂的结构性特征。

（一）东盟旅游业整体发展态势

旅游业一直是东盟经济的重要组成部分。因此，东盟成员国很早就意识到旅游业在东盟地区的重要战略地位，东盟也必须始终保持其发展的优先地位。1995年12月，泰国曼谷举行了第五届东盟峰会，东盟成员国确认了重点促进可持续旅游、保护文化和环境资源、提供完善的交通基础设施的发展方向，并于1997年7月在新加坡举行的东盟国家旅游组织第六次会议中同意制定《东盟旅游合作行动计划》（Plan of Action on ASEAN Cooperation in Tourism）。[2]在东盟组织及其成员国的共同推动下，东盟旅游业迎来了数十年的快速发展，2015年，旅游产业对东盟GDP总量的贡献约为12%，高于世界平均水平9．8%和亚洲平均水平8．5%。为实现东盟旅游总体愿景，2016年发布的全新《东盟旅游战略计划（2016－2025）》制定了两大战略方向——提升东盟作为单一旅游目的地的竞争力以及确保东盟旅游业的可持续性和包容性。[3]东盟各成员国为此准备了多样化的推进方案，如加强宣传和市场营销、吸引旅游投资、实施和扩大东盟旅游设施标准、提高对环境和气候的保护等，长远的规划结合行之有效的措施正在不断提高东盟在全球旅游市场上的竞争地位。在“2019年全球旅游竞争力指数”总体排名当中，新加坡、马来西亚、印度尼西亚、泰国进入全球前五十，除缅甸外的其余五国均位列100名以内，东盟国家整体的旅游竞争力处于亚洲国家前列。[4]

（二）东盟国家旅游业发展现状

东盟地区是世界上最受关注的出入境旅游市场之一，每年庞大的旅客流量使得旅游及相关产业成为东盟国家经济发展的重要支柱之一。在许多东盟国家，旅游业是其收入和外汇的主要来源，是其国民就业机会的重要集中行业（如表1所示）。

表1 2019－2020年东盟国家旅游产业概况 单位：%

根据世界旅游与观光理事会（WTTC）统计，自2010年以来，泰国旅游业收入以年均13%的速度飞速增长，近年来在全球经济低迷的情况下有所放缓，2019年泰国的旅游收入达到了1065亿美元，约占其GDP的20．1%。泰国发达的旅游业源于一个完整、成熟的旅游市场，同时依赖于泰国政府在改造旅游景点、建设基础设施、增强人力资本等方面做了充足的准备；然而，旅游业的迅速发展也给泰国带来了一系列挑战，大量的旅客流入容易造成环境污染和安全问题，绿色、安全、可持续旅游成为泰国政府亟需考虑的问题。2019年印度尼西亚旅游部推出“旅游4．0政策”，包括人力资源开发、国际市场开拓、科技创新等多项内容，旅游业对GDP贡献率约为6%，是非油气行业中的第二大创汇行业。[5]2019年，马来西亚旅游业对GDP的贡献约为12%，仅次于制造业和大宗商品行业。[6]新加坡是最受国际游客欢迎的旅游地之一，也是众多政府、商业会议以及国际展览的首选地点，2019年旅游业创造了392亿美元的产值，占其GDP的11．1%。旅游业一直是菲律宾政府的重点发展产业，国内7000多个岛屿提供了众多旅游景点。2019年，菲律宾旅游业创造了约479亿美元的收入，约占其GDP的22．5%，旅游就业人数达到了570万。近年来，文莱一直致力于发展旅游业以摆脱对石油和天然气的过度依赖，然而作为一个小国，人力资源有限、景点不足以及基础设施不完善等因素一直阻碍其发展。2019年文莱仅在旅游业创造了约7．29亿美元的收入，相当于其GDP的5．6%。2019年越南旅游业创造约232．05亿美元，相当于其GDP的7%。与此同时，东南亚中心的位置以及政治稳定等因素使越南逐渐成为东南亚医疗旅游业的主要参与者。2017年，有8万名外国游客来越南进行健康检查和医疗，总收入达20亿美元，医疗旅游业预计每年增长18%至20%。[7]柬埔寨的旅游业是其经济增长的重要组成部分，旅游经济在过去十年中一直稳步上升，2019年旅游业收入达到约69．70亿美元，占其GDP高达25．9%，带动了60万人就业，生态旅游是其中的重点方向，近年来显示出比其他旅游产业更快的增长迹象。[8]2019年老挝旅游业产值约18．90亿美元，相当于其GDP的10%，旅游业直接为老挝创造了11万个就业岗位，是改善生活、减少贫困的重要产业。2019年缅甸旅游业收入为55亿美元，贡献了全国GDP的约6%，较前两年有小幅下降。老挝和缅甸的旅游业存在相似的困境，如国内航班价格昂贵、道路连通性有限、优质住宿供不应求等，总体旅行成本高于周边国家，在东南亚旅游线路中，长期以来一直被视作是附加的旅游目的地。[9]

除了东盟地区自身资源禀赋以及每个东盟成员国都致力于制定不同的发展举措（如旅游政策、基础设施建设、安全保障、环境治理）以实现各自旅游目标外，东盟旅游得以繁荣很大程度上受到外部积极因素影响。全球中等收入阶层规模不断扩大，尤其是中、日、韩等国的中等收入人口总数估计为4亿，提供了庞大的目标旅游消费人群；亚洲廉价航空公司的崛起也至关重要，交通成本的大幅度降低使东盟竞争力越来越强，并继续瞄准更大的游客市场。[10]东盟各国入境游客从2010年7375．26万人次到2019年的1．43亿人次，9年间增长了95%的旅客流量（如图1所示）。据TTG Asia数据，2019年东盟旅游业贡献了3800亿美元产值，占东盟GDP的12．1%，创造了4230万个就业岗位，占地区就业总人数的13．3%。[11]

图1 东盟入境外国游客的的主要来源地及人次

（三）东盟旅游业市场结构特征

1．东盟内外客源市场差距明显。东盟旅游业发展过程中显现出比较明显的内外结构特征。得益于政治、经济一体化进程加快，东盟内部流动障碍减少，拉动了旅游业的内需。2010－2019年东盟内入境人数从3504．28万人次增长到了5157．09万人次，提升了47．1%的内部流量。然而，东盟外入境旅客从2010年的3870．98万人次增至2019年的9191．66万人次，比10年前增加了5300余万人次，增幅高达137．4%。[12]由此可见，东盟外入境游客已经成为东盟旅游业的主要客源，东盟旅游的国际化竞争力正在稳步提升。

2．各国入境游客来源地日趋多元化。除东盟外的其他亚洲国家是其旅游业最主要的国际游客来源，紧随其后的是欧洲、美洲等地区。中国在继2007年超越日、韩成为东盟外籍游客最大单一来源国后，于2015年以1859．62万旅游人次创下历史新高，超过了欧洲和美洲的总和1738．95万人次。2019年中国旅客更是达到了3228．01万人次，占据东盟外籍旅游入境游客的35．1%。欧洲仅次于中国，2019年入境东盟游客达到了1608．92万人次，其中英国、法国、德国是主要客源国。日本、韩国以及印度紧随其后，韩国从2010年的328．61万人次至2019年首次超过千万，增长率达到了218．3%。美国和澳大利亚也是其重要客源国，2019年入境东盟的旅客人数分别为481．67万和452．08万。[12]

3．各国入境游客人数差距悬殊。数量众多的成员国注定了一体化下差异性的普遍存在，旅游业也不例外。以2019年为例，东盟各国入境游客人数差距悬殊，泰国达到了3979．74万人次，在东盟整体客流量中占比高达27．7%，其次是马来西亚的2610．08万人次；新加坡、印度尼西亚、越南均超千万；而最少的文莱仅有33．32万人次，占比0．2%。[12]在东盟外入境游客方面各国也存在明显区别，2019年菲律宾和越南的入境旅客中，东盟外入境分别高达93．6%和88．6%，菲律宾处在东南亚边缘地带，岛国性质使其偏离于东南亚诸国，却得到中国和东北亚地区旅客的青睐，2019年韩国是菲律宾外籍游客最大来源国，中国位居第二。越南同样凭借区位优势，随着航空连通性不断增强，占据大量客源市场，尤其是中国、韩国、澳大利亚、俄罗斯和西欧各国市场。[13]马来西亚和老挝则相反，2019年两国东盟之外的入境游客占比仅有31．4%和33．2%，这与马来西亚处于连接中南半岛和马来群岛的中心位置相关，靠近多数东盟成员国，发达的经济和商业贸易吸引众多东盟来客；而老挝是东南亚唯一的内陆国，因旅游业比较落后，交通不便等，东盟外游客数量不多。[14]

4．中国是部分东盟国家外籍游客的最大来源地。从外籍旅客来源结构看，东盟国家旅游业高度依赖中国游客。根据主要东盟国家旅游部门统计，中国为新加坡、泰国、越南、柬埔寨、缅甸的外籍旅客最大来源地。2019年中国游客占诸国总外籍旅客比重以缅甸为最，高达34%，越南、泰国、柬埔寨的中国游客占比分别为29%、28%、27%。中国游客在菲律宾为第二大客源，占比亦达21%（如图2所示）。

图2 2019年与2020年东盟各国对中国旅客的依赖程度

三、突发公共卫生事件下东盟及其成员国促进旅游业复苏的政策举措

旅游业一直是东盟国家重要的支柱产业之一，在创造就业、推动社会经济方面发挥着积极作用。旅游业是具有复杂关系的系统产业，受到全球和地区政治、经济、文化的广泛影响，并对其所处的社会环境产生反作用。然而，自2020年初PHEIC发生并持续发酵以来，东盟各国始终无法完全应对此次全球性公共卫生危机，给旅游业造成了长期持久的负面影响，也严重阻碍了东盟经济的复苏。受PHEIC冲击与影响，2020年东盟旅游业GDP产值缩水至1800亿美元，仅占东盟GDP的6%左右。[15]据初步数据显示，2021年东盟旅游业的旅游收入下降约94．33%，国际入境人数大幅下降约90．03%，平均酒店入住率仅达到27．45%。[16]

东盟成立旨在以平等精神共同努力，加速地区经济增长、社会进步和文化发展，东盟各国有责任和义务在重大突发公共卫生事件下相互协作与支持。几十年来，东盟已发展成为一个相对成熟的区域性组织，合作内容广泛全面、合作形式多种多样。在应对重大旅游危机时，东盟集体协调起到了总揽全局的作用，各成员国也都推出了恢复和振兴旅游业的政策举措。

（一）通过东盟集体力量制定长期旅游业复苏战略

东盟向来重视区域旅游合作，从1998年开始，东盟国家每年轮流举办“东盟旅游部长会议”，分析旅游发展形势，制定共同的发展对策。东盟还专门针对旅游业建立了东盟旅游委员会、东盟旅游协会及东盟旅游信息中心等旅游合作机构。较为完备的组织保障和规章体系在推进东盟旅游中发挥着重要作用。PHEIC发生后，东盟积极应对，借助集体力量，制定了长期旅游业复苏战略。

1．东盟旅游部长特别会议指明方向，应对重大突发公共卫生危机。PHEIC一般都是突发性强，对旅游业冲击性也大，东盟旅游部长会议在旅游危机管理中往往起到核心作用。2020年4月，各国旅游部长迅速召开了应对当前PHEIC的“特别会议”，达成了关于PHEIC下加强旅游合作的七点共识：通过东盟旅游危机沟通小组（ATCCT）加强健康旅游信息交流；加强东盟国家旅游组织（ANTO）与其他部门的合作，特别是在卫生、信息、交通和移民等方面；在国家救灾和支持旅游业方面强化东盟国家及对话伙伴国分享信息和交流的能力以便应对未来类似的危机；提振入境东南亚旅客信心；探索创新方案刺激旅游业；加大微观和宏观经济调控，包括为旅游业提供技术支持、金融刺激及税收减免等；寻求合作建立PHEIC下的可持续性旅游业发展机制。此次特别会议对东盟国家旅游合作提出了具体要求，并为后续旅游业复苏措施作出了方向性指导。ATCCT于2020年6月举行了应对当前PHEIC的特别会议，验证其职权范围，讨论了当前PHEIC现状和放宽限制的经验，会议各国同意使用“visitsea．travel”作为东盟旅游业和相关信息更新的官方平台。2022年1月19日以“东盟：和平与命运共同体”为主题的第25届东盟旅游部长会议在柬埔寨西哈努克省举行，会议批准了《东盟旅游业转型金边宣言》，以加强区域努力，恢复和建立对恢复旅行的信心，并促进东盟旅游业的转型，特别是向包容性和公平平等的竞争转变。会议同意制定了《东盟旅游业复苏计划》和《东盟旅游业专业人员和社区卫生与安全准则》。

2．东盟峰会统筹安排，研拟旅游业复苏计划。作为东盟最高权力机构，东盟峰会在历次重大危机中讨论各种问题，统筹安排并做出决策，为未来东盟旅游业全面复苏制定了整体框架和路径。2020年6月第36届东盟峰会发布的《东盟领导人愿景声明》，一致同意继续开放市场并贯彻“齐心协力与主动适应”的主旨，设立特别基金推动东盟摆脱突发公共卫生危机以实现全面复苏。《愿景声明》持续重申“促进各方共同努力，提升东盟作为可信赖的贸易和投资中心和有吸引力的旅游目的地形象”[17]。此次PHEIC的广泛传播使东盟认识到协调行动的必要性，2020年11月第37届东盟峰会颁布了《东盟全面复苏框架》（ACRF）作为东盟复苏的指导性文件。ACRF为地区复苏提供了五项广泛的战略，其中在最大限度地发挥东盟内部市场和更广泛的经济一体化战略中，将建立“旅游泡泡”（Travel Bubble）①广义上，“旅游泡泡”系指两个或多个成功遏止突发性公共卫生扩散的国家同意划定一个“泡泡”，让民众可以前往彼此国家，无须14天的强制隔离。实际上，“旅游泡泡”在名称、规划与落实上存在多种形态，例如对于开放对象包含哪些旅客、申请通关上包含哪些特定条件、是否须强制检疫或是否必须负担检疫费用、通关后须履行的义务与限制等。和“走廊框架”（Corridor Framework）列为优先关键领域。同时，此次峰会发布了另两份关于旅游业复苏的重要宣言：《东盟旅游走廊安排架构宣言》和《东盟数字旅游宣言》。上述三份文件成了东盟公共卫生应急管理常态化振兴旅游业的主要指导。

3．实施国际旅游合作计划，力促区域旅游业复苏。一些旅游危机仅限于特定的场所或企业，但部分超越了国家的界限，形成区域性或全球性危机，意味着需要共同努力来有效管理危机。[18]此次PHEIC重创下东盟旅游业形成的连锁反应使得国际旅游合作得以加强。2021年2月2日至3日，第53届东盟国家旅游组织会议和第38届东盟与中日韩国家旅游组织会议依次举行，重点审议了东盟旅游竞争委员会、东盟全面与可持续发展旅游委员会、东盟旅游职业监督委员会及东盟旅游资源、监督与评估委员会4个旅游合作委员会报告，东盟与中日韩代表就区域旅游倡议进行交流。2021年2月5日，第20届东盟与中日韩旅游部长会议就加强东盟与中日韩旅游合作展开讨论，通过了《第20次东盟—中日韩（10＋3）旅游部长会议联合声明》和《东盟－中日韩旅游合作工作计划（2021－2025）》。2020年前往东盟与中日韩合作（APT）地区的国际游客同比减少约81．5%，各国讨论了振兴APT地区的战略方针，计划在未来5年内加强合作，优先考虑恢复APT地区的旅游业。2021年7月7日至8日，第54届东盟国家旅游组织会议和第39届东盟与中日韩国家旅游组织会议举行，分别讨论了《东盟旅游战略计划（2016－2025）》《东盟旅游营销战略（2021－2025）》的实施情况以及东盟和中日韩三国的旅游合作进展、中日韩支持东盟旅游复兴进程等。在旅游业举步维艰的情形下，东盟联合各方加强合作，制定详细的旅游战略，为全球公共卫生应急管理常态化下地区旅游业的复苏做全面的准备。

4．制定与落实东盟旅游业振兴计划。主要体现为：一是重启开放，实现东盟复苏需求。《东盟全面复苏架构》（ACRF）为东盟应对PHEIC并推动经济的指导性文件，通过聚焦关键产业和受冲击群体，营造韧性、包容与永续的环境。ACRF将以“3R”来实现东盟的复苏需求，即重新开放（Re－opening）、复苏（Recovery）、韧性（Resilience）。当前处于3R中的“重新开放”阶段，由东盟资深官员会议（SOM）、东盟健康发展资深官员会议（SOMHD）、外交部会移民局处首长暨领事局处首长会议（DGICM）共同主责。二是积极落实《东盟数字旅游宣言》。该宣言旨在鼓励数字科技和创新以提升东盟旅游业的竞争力，促进东盟作为“单一旅游目的地”之目标。东盟将盘点各国数字转型过程中的观光商机与数字落差，强化既存的旅游合作机制，鼓励技术创新，包括发展新的数字平台、数据库系统、数据价值链等；在重大突发公共卫生应急管理期间，鼓励使用数字技术改善海内外旅客的旅游体验并减少海关限制，包括引进无接触入境过程与支付模式、落实可相互操作的行动联系追踪仪器等。三是逐步建立“东盟旅游走廊安排架构”。东盟正着手制定一套离境前与入境后的安全标准，强调旅客应严格遵循目的地国规定的具有公认性的公共卫生安全措施。东盟协调理事会（ASEAN Coordinating Council）负责协调与监督“东盟旅游走廊安排架构”的落实情形，期望“旅游走廊”计划能在东盟国家之间既存的双边安排下付诸实践。

（二）东盟成员国多管齐下致力旅游业复苏

当前PHEIC应急管理下东盟国家为带动旅游业复苏，除持续补贴国内旅游外，还采取了以下举措：

1．鼓励国内旅游助推经济复苏。由于国际航空部分停滞，区域跨境旅行短期难以完全恢复，国内旅游遂成为振兴旅游业的优先选项，东盟各国均制定多项措施刺激国内旅游以弥补遭受重创的旅游业。2020年5月，越南旅游部启动了“越南人环游越南”计划，打造优质的旅游目的地和旅游产品，以优惠的价格吸引当地旅游消费者，扩大国内旅游市场。泰国旅游委员会、旅游和体育部以及泰国旅游局合作启动“我们爱泰国”活动，拉动国内旅游需求。2020年7月，新加坡旅游局推出“重新探索新加坡”活动，团结当地人支持旅游企业，并于2020年12月推出了价值3．2亿新元的“重新探索新加坡消费券”计划；新加坡旅游局还与电子商务公司、银行、支付网关和在线旅行社建立了新的合作伙伴关系以推广其旅游产品、交流见解并提升游客体验。菲律宾政府于2020年9月上旬宣布从10月开始逐步恢复国内旅游，在特定区域内创建国内“旅行走廊”，在遵守公共卫生要求的同时促进旅行。

2．制定旅游业复苏的长期扶持政策。东盟各国纷纷根据PHEIC应急管理形势制定自身的旅游规划，向旅游业复苏迈进。如2020年12月，马来西亚推出了“2020－2030年国家旅游政策”，旨在通过加强旅游竞争力和发展可持续的旅游业，为未来的灾难做好准备并拥有相应的抵御能力，将通过六个主要战略重点实施：治理转型；创建包容的旅游项目投资区；加大旅游数字化力度；提升游客体验和满意度；确保对可持续旅游的承诺；提高旅游子行业的人力资本能力。2021年9月，印尼政府公布其阶段复苏计划以建立PHEIC应急管理体系之下更具弹性的旅游业。第一阶段（2021－2022年）重点将放在刺激国内旅游和加速行业的数字化转型，同时确保实施保持各地清洁、健康、安全的CHSE标准举措；第二阶段（2022－2024年）积极推广旅游村落，专注提高旅游业弹性，资金支持旅游村落的数字化和创意中心的发展；第三阶段（2024－2029年）加强优质旅游目的地韧性，推广健康和探险产品，加强营销活动，加快数字化转型，同时加强旅游行业的价值链。2021年4月，柬埔寨旅游部发布了恢复旅游业的《2021－2025年路线图》和《2021－2035年暹粒旅游发展总体规划》。柬埔寨旅游业发展路线图分为三个阶段：新常态下的公共卫生危机管理与2021年的复苏准备；2022－2023年旅游业重建；2024－2015年旅游业全面反弹。

3．出台“旅游泡泡”计划，刺激国际旅游。由于国内旅游不足以弥补国际旅游停摆的损失，故部分PHEIC应急管理控制得当的东盟国家开始研拟“旅游泡泡”计划。“旅游泡泡”通常被视为东盟各国放宽旅游管制的第一步，期望通过开放部分地区，振兴备受冲击的社会经济。如果遵循正确的健康保障措施并且PHEIC应急管理控制到位，“旅游泡泡”将有助于重振萎靡的旅游业。由于各国PHEIC应急管理形势不一，旅游开放进程也不尽相同。如印尼政府试图通过一系列措施来启动旅游业，包括建立与新加坡的“旅游泡泡”，以及针对商务旅行者和数字游民的五年签证，同时计划2021年在108个基础设施上花费2．75亿美元来打造数个“新巴厘岛”，旨在开发新的“高质量旅游目的地”。2022年2月，泰国政府与中国和马来西亚就“旅游泡泡”计划进行会谈，允许这两国的旅客无须隔离即可入境泰国，尤其是那些已完成接种的旅客。马来西亚也在推进同新加坡、文莱、中国的“旅游泡泡”。新马两国于2020年7月26日宣布达成两项协议，从8月17日起对两国商务与公务旅客实施互惠的“绿色通道”及“周期性通勤安排”。新加坡一直是东盟国家“旅游泡泡”计划最活跃的国家之一。2021年10月26日，新加坡航空监管机构宣布澳大利亚和瑞士加入其“疫苗接种者旅游走廊”（VTL），通行扩大到十几个国家，包括德、法、英、美等国，相关国家完成接种旅客可于11月8日起进入新加坡。虽然东盟各国都在积极推进旅游绿色通道，但是“旅游泡泡”必须建立在多边公共卫生应急管理有效控制的基础上，各方对PHEIC应急管理的审慎态度使其可实施范围依旧很小。因此，东盟旅游业的恢复比较缓慢，未来的发展还需依托PHEIC之后安全平稳的国际旅游市场。

四、公共卫生应急管理常态化背景下中国－东盟旅游业合作的机制及路径

当前PHEIC对中国与东盟旅游业均形成严重的冲击与影响，并波及彼此的经济、民生、公共服务和发展机遇。在全球公共卫生应急管理常态化背景下，如何推动双方在疫苗研发分配、旅游安全规范及新兴旅游产业融合等方面的深度合作，如何通过创新、数字化、可持续性和伙伴关系建立更具复原力的社区和企业，实现旅游业的转型，[19]是双方的共同关注领域，也是当前全球性公共卫生应急管理常态化背景下中国－东盟旅游业合作的重要路径取向。

（一）中国－东盟旅游业合作的动力机制

1．区域经济合作的推动力。在中国－东盟的双边或多边合作中，旅游合作一直是备受瞩目的领域，业已成为中国－东盟全面战略合作伙伴关系的新亮点，双方正共同努力，将人文交流合作打造为继政治安全、经贸合作之后双方关系的“新支柱”，把旅游合作作为优先方向之一。近年来，中国高度重视与东盟各国的旅游交往，正在推进的“一带一路”倡议、中国－东盟共同体建设以及澜湄合作机制等都把加强人文交流、促进双方人员往来作为重要内容。目前，中国与东盟及各成员国的旅游机制趋于完善，既有“10＋3”机制框架下定期举办的“10＋3旅游部长会议”，也有中国－东盟文化旅游活动周、澜湄市长文化旅游论坛，更有中国与东盟成员国间单独的旅游合作协议与机制等。云南、广西等与相邻国家地区的旅游交流合作也日趋频繁，已经建立起多层次、多渠道、多领域的合作机制和交流平台。中国和东盟共建“一带一路”，认真落实《中国－东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2021－2025）》，推进实施中国－东盟自贸区升级版，以及推动建立澜湄旅游城市合作联盟等积极举措，将为公共卫生应急管理常态化下的中国－东盟旅游合作带来新的创新发展、开发发展和共享发展，也将助推中国－东盟旅游合作向更大规模、更高水平迈进，助推区域经济一体化深入发展，更将助推区域经济社会全面复苏与发展。

2．旅游需求市场的拉动力。中国与东盟十国是近邻，有着天然的地缘相接、人缘相亲的合作优势，旅游合作基础稳固。中国和东盟国家旅游资源丰富，都有着光辉灿烂的文明历史、丰富多彩的民族文化和壮美秀丽的自然风光，吸引了越来越多的双方游客前来观光游览。据世界旅游理事会统计，从外籍旅客来源结构看，2019年中国分别是新加坡、泰国、越南、柬埔寨的外籍旅客最大来源地，老挝、文莱、越南、泰国、菲律宾、缅甸和柬埔寨对中国的游客依赖度均超过了20%。与此同时，中国对东盟游客的吸引力也在持续上升。2019年，如按入境旅游人数排序，中国主要国际客源市场前20位国家有7个是东盟国家（缅甸、越南、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、印度尼西亚），而且来华旅游人数均超过百万人次。毗邻东南亚的云南、广西等地的入境游客中，也有近一半来自东盟国家。

3．区域旅游业复苏的内在驱动力。2020年暴发的重大公共卫生事件对我国旅游业的冲击与影响范围较广、程度较深。据中国文化和旅游部数据显示，受此次重大公共卫生事件影响，2020年度国内旅游人数28．79亿人次，比上年同期减少30．22亿人次，下降52．1%；2020年度中国旅游收入2．23万亿元，同比下降66%。自2020年重大公共卫生事件暴发以来，因限制出行等政策推行，中国民航运输量呈断崖式下滑，虽客座率、载运率有一定回升，回暖复苏迹象仍不明显；而国际航线运输量受出入境限制政策影响，自2020年4月起触底，同比下滑99%。由于出行需求骤降，酒店业RevPAR和OCC大幅下滑，98%单体酒店因现金流无法支撑漫长的出游停滞期而关闭。景区由于可吸纳旅客本地休闲、近程观光等需求，受公共卫生事件影响冲击较小，但接待量也是急剧下降。另据联合国贸发会议和世界旅游组织2021年6月联合提交的报告称，由于国际游客人数急剧下降的直接和间接影响，国际旅游业及其密切相关的行业在2020年遭受的损失估计为2．4万亿美元。而东盟地区是受影响最严重的地区之一，由于旅游业的下降就导致实际GDP损失约8．4%。有鉴于此，在全球旅行受限、对病毒传播遏制乏力、游客信心不足、经济疲软以及当前公共卫生应急管理常态化等情势下，中国与东盟国家如何进一步发扬伙伴精神，不断加强旅游交流合作，共同构建旅游共同体是公共卫生应急管理常态化背景下推动区域旅游业复苏的内在驱动力。

（二）中国－东盟旅游业合作的路径取向

1．加快疫苗研发分配，共拒“疫苗民族主义”。在当前公共卫生应急管理常态化背景下，加强公共卫生应急管理与防控，加快新型疫苗研发和生产，是当前中国与东盟面临的首要任务，也是最终决定能否战胜突发性公共卫生事件的关键，更是促进地区旅游业复苏的重中之重。诚如世界旅游组织秘书长祖拉布·波洛利卡什维利所言，“旅游业是数百万人的生命线，加快疫苗接种，支持旅游业安全重启，对于旅游业复苏至关重要”[20]。疫苗公平意味着疫苗应在所有国家间平等分配，不论其发展或经济状况，疫苗的获取和分配应基于人人有权享受可达到的最高健康标准的原则，不分种族、宗教、政治信仰或任何社会条件。然而，多数疫苗都优先供应发达国家，西方部分疫苗生产国甚至限制出口，形成所谓的“疫苗民族主义”。东南亚公共卫生应急管理形势严峻，东盟十国除新加坡外都存在不同程度的疫苗短缺，加剧了病毒扩散的潜在风险。中国作为一个负责任的大国，坚决履行中国疫苗作为全球公共产品的承诺。在自身人口基数大、疫苗供应紧张的情况下，中方已经向国际社会提供了超过3．5亿剂疫苗，包括向80多个国家提供疫苗援助，向40多个国家出口疫苗。东南亚是中国疫苗提供的主要目标，占中国疫苗捐赠总额的29%，占中国疫苗销售额的25．6%。事实证明，疫苗接种依旧是公共卫生应急管理最可行的方式，中国和东盟合力研发疫苗且更加注重疫苗公平，是中国－东盟旅游复苏的基础保障。

2．多方协调建立健全公共卫生应急管理出入境旅游监管机制。经济复苏关键在于各行各业的生产恢复以及跨境流动的增强。然而，频繁的跨国流动将导致输入性偶发病例增多，对公共卫生应急管理形成巨大压力。基于此，双方需加强内部沟通与统一行动，保证旅行活动有序开展的同时防止突发公共卫生事件的反弹。中国－东盟双方要落实统一的公共卫生应急管理的接待标准，旅游目的地的旅游部门、会议局、会展协会和旅游协会等相关部门必须达成共识，进行统一协调，从国际旅客入境后的机场、酒店、行程等细节，针对保障旅游的“吃住行游购娱”六大方面打造和公布公共卫生应急管理的旅行手册与条款。第25届东盟旅游部长会议通过了《东盟旅游业专业人员和社区卫生与安全准则》，涵盖8个旅游相关部门，批准了东盟安全旅行印章的使用，旅游业者可利用该印章向旅行者保证卫生和安全标准。此外，该准则鼓励东盟成员国制定明确的政策和法规，以实施安全旅行印章的准则和应用，提高东盟作为首选旅游目的地的竞争力和吸引力。旅游协调监管机制的建立需要中国与东盟双方强有力的合作，提供“国家及地区旅游安全和安保战略”的必要框架，澄清和分配旅游景点安保对游客安全的各种作用和责任，同时必须保持一定程度的灵活性，以适应不可预见的旅游安全情况。

3．共同制定以人为本的旅游安全框架及细则。安全是决定一个国家和地区旅游竞争力的重要基础，旅游安全合作应从顶层制度设计出发，为旅游安全治理体制、法制、机制和预案提供规范。[21]近年来，东盟旅游业的飞跃式发展不断滋生行业威胁，信息安全、生态环境安全等非传统安全威胁对旅游服务构成了严峻挑战。公共卫生应急管理期间的旅游空窗期是中国－东盟专注于为旅游安全及规范制定一致框架的好时机。2020年11月，第23届中国－东盟峰会召开，双方表示在未来五年内推动中国－东盟包括非传统安全和旅游安全领域在内的全方面交流与合作。通过互访、培训，促进中国与东盟有关部门在应对恐怖主义、毒品走私、人口贩运、洗钱、国际经济犯罪和网络犯罪等非传统安全领域的信息共享；利用现有地区、国际设施和机制加强中国和东盟执法部门的合作协调；在通信保障、联通协调、国家救援行动等领域支持旅游部门更好地应对未来的公共卫生安全危机。此外，保障旅客安全是稳定旅游业的关键，基于中国－东盟长期的旅游安全，双方应加紧完善旅游安全及规范细则，包括食品安全、建筑消防安全、安保规程及安保人员培训等，将健康纳入游客安全框架，在景区、酒店、餐馆等人员密集的场所需执行以全面消毒和深度清洁为重点的标准卫生程序，预防和控制感染，确保旅客人身安全和身体健康。

4．携手巩固中国－东盟数字旅游合作。数字化正在改变传统的旅游方式，中国和东盟旅游业的未来发展必然是建立在数字信息交互的极大发展之上的。2020年是中国－东盟数字经济合作年，双方共同发布了《中国－东盟关于建立数字经济合作伙伴关系的倡议》，同意抓住数字机遇，打造互信互利、包容、创新、共赢的数字经济合作伙伴关系，深化数字技术在疫情防控中的应用，提出尽可能利用数字解决方案增进跨境旅行安全。2020年数据显示全球数字经济规模已达到31．8万亿美元，中国以5．2万亿美元居全球第二位，并以高达15．6%的数字经济增幅领跑全球。中国高水平的数字通信技术以及东盟富有活力的经济、有利的人口结构、推广数字化的决心，为中国－东盟数字旅游生态合作奠定了坚实基础。突发公共卫生事件的冲击正在加强中国与东盟旅游业转型的紧迫性，旅游行业结构和商业模式正在被逐渐颠覆——数字旅游产业正在迅速成型。经过多年发展，中国和东盟国家在5G、人工智能、电子商务、大数据等领域相互支持、密切合作，已取得一定成效。在当前日益动荡的旅游市场中，双方更应继续推进旅游产业的数字化合作，加大旅游人才的培训和指导、探寻数字文旅发展的新理念与新策略以及结构化的知识共享、提升合作透明度以及异地运营协作，搭建起更多中国－东盟数字文旅方面的合作渠道和智慧平台，助推公共卫生应急管理背景下中国－东盟旅游业的复苏和发展，同时夯实中国－东盟命运共同体的坚实基础。

5．深化推动中国－东盟文化旅游合作。几个世纪以来，亚洲古老文化中的艺术、时尚、美食等早已风靡世界各地，但因为落后于西方国家的工业革命，亚洲经历了一段相对衰弱期，影响力受到削弱。[22]中国和东盟作为亚太地区两个至关重要的政治经济体，部分国家和地区曾受到西方列强的殖民，即使过去几十年实现了惊人的经济增长，但中国和东盟的现代化进程一度受到了西方思想文化的深刻影响，其自身的文化及价值观吸引力仍然有限。然而，突发性公共卫生应急管理的处理体现了东西方的文化差异，亚洲国家对突发公共卫生事件的反应总体上更有条理，更加有序地保证了社会稳定和政治团结。此外，随着民众知识水平的提高，偏好文化旅游的游客也在不断增加，其主要目的地包括博物馆、艺术画廊和考古遗址等，而中国和东盟拥有丰富的文化遗产，合作空间广阔。截至2020年末，中国已在全球设有45家海外中国文化中心，其中包括缅甸、老挝、越南、泰国、柬埔寨、马来西亚以及新加坡7个东盟国家，中心致力于帮助东盟民众了解中国、认识中国，是双方文化交流的重要引擎，推动了中国－东盟文化旅游业的合作发展。因此，在公共卫生应急管理常态化背景下，中国和东盟应进一步加强自身文化和价值观建设，不断推动双方旅游市场在文化方面的领域拓展和层次提升。双方的文化旅游深度合作无疑将有助于强化身份认同、增进跨文化理解，提升中国和东盟的文化软实力。

6．协同开展中国－东盟健康旅游合作，打造新型旅游合作平台。过去十多年，医疗保健和旅游业的结合成为一个显著的趋势，2020年突发的重大公共卫生事件将健康问题推上了时代的风口浪尖，重大公共卫生事件之后以健康为导向的旅游将成为发展最快的利基旅游领域之一，也为中国－东盟旅游合作提供新的平台。健康旅游是通过医疗和保健活动促进身体、心理或精神健康的旅游类型。中国和东盟健康旅游合作的重点在医疗旅游和保健旅游。随着中国人口老龄化及重大疾病手术需求增加，医疗旅游市场正迅速扩大。2018年中国医疗旅游市场规模就达到1186亿元，五年来年均增长率达到33．1%，远超GDP增速。然而，高需求和弱供给的现状落差使中国成为“优质医疗”的需求大国，九成医疗旅游需求被海外医疗旅游市场吸收。[23]与此对应，东盟正逐渐成为全球医疗旅游的主要目的地，泰国、马来西亚和新加坡在医疗旅游领域处于领先地位，以具有竞争力的价格、一流的医疗服务以及高水平的技术长期位列全球顶级医疗旅游目的地前列，越南、菲律宾、柬埔寨的医疗旅游服务也在迎头赶上。与此同时，中华民族几千年的健康养生理念及实践经验，尤其是中国传统中医药在公共卫生应急管理中发挥的独特作用，也将助推中国和东盟养生保健旅游发展。双方在医疗旅游领域的供需互补形成了巨大的合作空间，应加强政策引导，依托相近的地缘，推动双方健康旅游合作走深走实，让健康旅游提振区域旅游业复苏信心。

五、结语

新型冠状病毒肺炎疫情是全球互联互通时代的首次大规模公共卫生事件，东盟是受此影响较大的经济体之一，对旅游业的高度依赖使其比其他经济体更明显地感受到PHEIC的冲击。虽然东盟及成员国制定和实施了一系列旅游恢复和振兴计划，减轻了旅游业停滞对社会民生的负面影响，但依旧无法弥补外籍游客大量缺失而导致的巨额损失。长远来看，东盟旅游业至少需要数年才能恢复到PHEIC之前水平。如何更好地适应公共卫生应急管理体系下的旅游“新常态”，开展多样化、可持续的旅游模式，加快推进公共卫生应急管理常态化背景下的旅游业复苏，东盟组织及东盟各成员国做了积极的探索与尝试，有些已取得了一定的实效，有些还有待于检验。

在中国与东盟的合作中，旅游合作一直是备受瞩目的领域，业已成为中国－东盟全面战略合作伙伴关系的新亮点，是双方合作的重点优先方向之一。中国是东盟地区外籍游客的重要来源地之一，部分东盟国家对中国游客存有较高的依赖度。中国和东盟利益相关，长期以来形成了一个融合发展、相互依存的共同体，而共建中国－东盟旅游共同体、共谋区域旅游治理新体系是建设中国－东盟命运共同体的重要路径之一。当前，PHEIC仍在全球持续影响，对进一步加强和深化中国－东盟的旅游合作既是挑战，更是机遇。如何在公共卫生应急管理常态化背景下，推动中国和东盟在疫苗研发分配、旅游安全规范、旅游业的全方位创新、新兴旅游产业融合等方面的合作，解决中国－东盟旅游合作的结构性问题，推动中国－东盟旅游合作朝便捷化、品质化、智能化的方向发展，实现区域旅游业复苏已成为双方的共同关注。