科学开发利用农村土地 引领乡村振兴兴村富民

梁从斌

（兴山县自然资源和规划局，湖北宜昌 443700）

当前山区农村土地经营中存在着一对比较突出的矛盾：一方面是集体经营的土地和山林拆分殆尽，丧失了发展集体经济的资源和空间；而另一方面随着农村城镇化，村农户经营的很多耕地、经济林质量差，地块分散，耕作难度大，加之农村青壮年劳动力外出打工，留下年老体弱者和妇女耕种土地，种植传统粮油作物，成本高，土地产出效益低，土地流转困难，土地荒芜或种应付田的现象非常严重。为化解这一难题，改变农村土地保障功能弱化、效益低下和集体经济薄弱的实情，结合农村土地新政，针对农村高标准基本农田整理、农田水利建设、推广农业新技术、合理利用和改良土壤等乡村振兴这一千载难逢的机遇，要在全县农村大力推进全域国土综合整治，充分合理节约集约开发利用农村闲置低效土地，高标准重建集体经济田，高质量推进林果产业化经营的想法，为全县创新农业经营方式，发展农村集体经济，提高农业综合效益，实现兴村富民目标探索出了一条新路子。

1 全县农村集体土地开发利用现状

根据兴山县第三次国土调查数据统计，全县拥有土地总面积231717.05hm。其中林地面积200556.34hm，占总面积的86.65%；耕地15514.6hm，占总面积的6.70%；种植园用地5232.68hm，占总面积的2.26%；城镇村及工矿用地4559.59hm，占总面积的1.97%；水域用地2284.33hm，占总面积的0.99%；交通运输用地1782.46hm，占总面积的0.77%；其他用地1719.39hm，占总面积的0.74%；水利设施用地55.43hm，占总面积的0.02%；草地面积10.52hm，湿地1.71hm。在耕地面积中，人均720m，低于全国1.39亩的水平，并呈现逐年递减的局面。现有耕地中，坡度25度以上的坡耕地占60%，中低产田（地）约占80%。全县农村经济总收入受地形地貌的限制和人为活动的影响，南部高山、半高山地区土地贫瘠，人口较少，土地资源开发利用程度较低，大部分耕地都退耕还林；中部、北部的低山平坝区，土地肥沃，地势平坦，水利设施较好，人口密度大，人均耕地面积少，绝大部分后备土地资源已被开发利用。多年来国家高度重视农业农村发展，对农村集体土地流转、发展村集体经济、土地适度规模经营赋予了新意，不断加大了土地整理工作力度。全县2009～2019年间，投资土地开发建设项目20多个，投资4.67亿元，高标准完成13730.17hm的土地开发整理专项建设，新增耕地1364.96hm，在很大程度上缓解“吃饭”与“建设”的矛盾，使耕地生产能力得到提高，解决了大规模、低效利用耕地和浪费土地资源的问题，耕地生产能力普遍提高了10%～20%，生产成本降低了5%～15%。农田生产条件和村庄建设的格局明显改观，布局更加合理；农田生态景观和生态屏障功能进一步发挥，当地生态环境得到改善，全县部分土地做到合理开发利用。未来五年内，全县将重点推进“土地要素集约、生产功能集成、农业产业集聚、争创新型城镇化”的战略，建成基本农田保护区、沿河高效柑橘带、高山康养示范区、半高山的优质茶叶基地、特色观光农业五大板块，力争全域国土综合整治面积0.67万hm以上，创建国土资源节约集约利用模范县。

2 全县农村土地资源利用中存在的问题

由于受资金、技术、人才及政策等多种因素制约，全县农村土地资源浪费量还是相对比较大，长期的不科学、不规范的土地利用，造成了大量土地质量下降与生态系统破坏，极不利于农村土地资源的持续利用。

2.1 耕地面积逐年减少，可垦耕地后备资源极为有限

随着农村城镇化和工业化的发展，建设用地逐年增加，同时近几年来山区农村土地弃耕抛荒、实施生态退耕、小流域治理和建设占用，使耕地面积急剧减少。前些年全县已经实施土地整理是农田建设面积较大、较易整理的地块，以后可以通过简单开发能够成为耕地的已不多，且难以成片集中，难度也要比以前大得多，无法利用，耕地垦殖率极低。

2.2 耕地质量明显下降，农业产业结构不尽合理

全县大部分属边远偏僻山区，耕地面积大，但耕地质量普遍差；沿河一带经济、交通等自然条件相对较好的乡镇耕地面积少，人口密度大，人均占有量低。在种植结构上，以粮食作物为主，经济作物比例偏低，高效农业尚处于示范阶段，使土地的产出率低。在农副产品价格稍偏低或遇自然灾害的年份，农业生产投资回报率等于零，甚至为负数，严重挫伤了农民种粮和经营土地的积极性，少部分农民出现弃耕撂荒耕地，阻碍了全县农业经济的发展，使全县农村经济发展速度低而不稳，处于徘徊状态。

2.3 土地经营零星分散，集约规模经营难度较大

部分农户耕地较少，农村剩余劳动力输出难，农村中隐藏着不稳定因素。全县在部分乡镇由于土地面积分散且不成块，承包时将土地分为若干等级，然后按人或劳力进行承包，每户承包的土地少则5块，多则10块，每块耕地面积大则0.33hm，小则333.33m，每户经营的土地堆星、分散，既不利于机械化耕作和水利灌溉，更不利于集约规模经营和发展大宗农业。加之集体土地使用权流转机制不健全，土地使用权隐形交易频繁，引发纠纷和矛盾也不少；部分农户土地无力经营，宁可闲置荒芜也不愿意流转；人多地少的农户外出务工又被土地拴着，这是当前农村经济停滞不前难以集约发展的重要原因。

3 合理开发利用集体土地的对策建议

3.1 以科学发展为指导，确保农村土地利用规划合理

一是要制定统一的规划方案。结合全县国土空间规划、第三次全国土地调查和土地利用总体规划修编，加强土地利用现状调查评价，完善全县土地农村土地利用规划和实施方案，美丽乡村村庄分类布局多规合一和村庄规划，加强各类涉农资金的整合，统筹安排，集中使用，做到农村各项基础设施建设统一规划、统一实施。二是稳定基本农田保有量。对全县现有和开发的集体耕地，应按规定的比例划入基本农田保护区的范围。对划定的基本农田保护区要逐块登记造册，立碑保护，严禁各类建设占用，确保农民的基本口粮田不减少，坚决杜绝基本农田“非农化”和“非粮化”。积极争取土地整理复垦项目，对已荒芜的耕地要开展土地整理复垦工作，以增加有效耕地面积，提高耕地质量，增加集体收入，改善农村生产条件和生态环境。三是要完善农村土地合理利用机制，重点是要完善领导协调、专项资金管理、竞争激励等机制，形成责、权、利明确，上下联动、齐抓共管的工作格局，全面提高农村土地节约集约综合利用宣传，深入研究，突出重点，增大社会及公众的参与农村土地开发利用力度。

3.2 主动出击抓机遇，依托全域国土综合整治促开发

全县将紧紧抓住“全域国土综合整治”的机遇，有序开展县域乡村闲置集体建设用地、闲置宅基地、村庄空闲地、厂矿废弃地、道路改线废弃地、农业生产与村庄建设复合用地及“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）等土地综合整治，围绕“山上山下融合共进”发展策略，按照“一镇一业、一村一品，多种经营”的要求，根据自己的资源优势、自然条件、社会经济条件等利用闲置土地发展多种经营兴村富民，开发丘陵岗地、改造低产林，大力发展优质高效的林果业和种植业，兴办一批村集体农产品基地、果园场等，建立生物健康产业簇群，发展绿色食品，主推柑橘、有机蔬菜、茶叶，真正做到“山、水、林、田、湖、沙”全域综合利用，把闲置土地通过发展多种经营变废为宝，增加经济效益和生态效益。

一是山上围绕榛子、黄粮打造高山四季康养休闲旅游度假目的地，沿G209，S312形成宜昌到神农架Y字形综合产业发展通廊，依托S252，将榛子、黄粮康养旅游产业融入廊道，打造高山康养乡村振兴引领区；作为产品开发、精深加工的主要生产制造空间，充分利用当地高山药材和高山有机果蔬资源，在打造高山森林康养的同时，打造以食养生的中药材食疗馆、高山有机果蔬宴等康养项目，以康养食疗带动农产品品牌发展，以田园风光互补旅游观光，以农业为基础带动农产品加工、餐饮等行业发展，增加当地就业岗位，为当地创收。二是以沿河低山、半高山适宜粮食生产区为重点，通过基本农田整理稳定粮油和蔬菜生产面积，主攻粮食单产，提高了粮食综合生产能力；以峡口、高阳、古夫镇沿河柑橘主产区出台扶持政策上，重点通过低产林和低丘岗地改造建成以长虹、纽荷尔、乳桔、碰柑为主的果业生产带，对现有品种进行提纯复壮，提高优质商品果率。三是在古夫规划的蔬菜大棚基础上，以鄢家湾、王家河、深渡河现有33.33hm蔬菜生产为重点，稳步扩大蔬菜生产面积，带动和促进建设一批城郊蔬菜生产基地，扩大规模，提高蔬菜商品率，如现已完成的深渡河筑堤造田工程通过村委会已着手引进业主，通过反租倒包、土地入股等流转方式，将农民近6.67hm土地集中起来，建成优质蔬菜示范基地。四是以峡口镇普安、水月寺马粮坪、高桥等茶场为抓手，扩大茶叶面积，建成规模在1000hm高标准、高质量的白茶基地，从而带动我县的茶叶产业的良性发展。五是以黄粮界牌垭、古夫麦仓、龙池村的低丘岗地改造建成20000亩的小水果和核桃基地。通过以上措施，将全县农村土地、山林等全域利用，做到建成一个项目，扶植一个村办企业，带动一个产业，造福一方百姓。

3.3 加大投入多方筹资，流转整合农村资源促利用

当前山区农村土地分散经营，造成农业抵御自然灾害的能力弱，先进的科学技术得不到广泛推广、应用等，导致土地投入产出比低，加之农村年轻一代大部分外出打工不愿回家耕种土地，这个深层次的矛盾在山区越来越突出，因此要从根本上改变农村土地大量闲置而无人耕种的现状：一是加大技术劳动力投入，以科技创新发展高效农业。山区农村的农业发展还是以传统农业为主，经济效益较高的蔬菜水果业近几年却有所下降，因此要大力推广良种良法，积极倡导科学的耕作方法和管理模式，减轻山区农民的劳动强度，缓解山区土地撂荒程度，提高土地种植效益；加快科技创新向现实生产力的转化，向科学技术要效益，提高农产品的产量和质量。鼓励技术创新和管理创新相结合，提高农产品的投入产出比率。二是加强资金投入，改善生产条件提高产出率。重点是要搞好山区农业基础设施建设和进行土壤改良。农业受自然条件影响比较大，但配套完善的农业基础设施可以减轻自然条件对农业生产的影响。因此政府要加强资金投入，强化农业生产的基础建设，加强农田机耕道、生产道路的建设，在容易受地质灾害影响的地方兴建水土保持工程如梯田工程、山坡截流沟、沟头防护工程等；对土壤质量差的地方进行土壤改良措施，如增施有机质、种植绿肥、酸性土壤施用石灰、黏土掺砂或者沙土掺黏等。通过这些措施增强农业抵抗自然风险的能力，提高土地的产出率来吸引农民种地，从而减少土地的闲置和加快对闲置土地的开发利用。三是完善农村土地流转机制，多形式引领乡村发展兴村富民。乡镇、村要从各地实际出发大胆创、大胆试、大胆干。鼓励多渠道流转土地创收。（1）能人代管。针对农民工大量外出，部分耕地闲置撂荒的实际，依照“合法、自愿、有偿”的原则，由乡镇政府和村委会协调，把村里闲置撂荒耕地由村集体进行土地流转、股份入股等方式，使农村中不愿种地、因婚丧嫁娶、外出打工等原因而闲置起来的土地能够转移到愿意种田的或采取集约化经营的管理者的手中，发展新型高效种养业和其他生产加工业来增加集体和农户的家庭收入。（2）统一经营。引导村民自愿盘活宅基地使用权和土地承包经营权，突破村、镇区域整合，把村民安置到区位条件较好的地点集中居住，山区的农民自愿将土地、宅基地、自留地（山）、林地等“四权”流转给镇村土地流转管理部门组织统一经营、统一种植、开发利用或者统一转包给个人或集体接管，实行生态产业、现代农业、休闲旅游产业上山，二三产业在山下集中村、社区发展。（3）联合联营。充分利用当前乡村振兴的机遇，撬动社会资本和金融资本投入农村全域综合开发利用，形成以财政资金为引导、社会资本和金融资本积极参与的多元投入局面，利用集体的山林、土地和企业，如村组集体矿产资源、林场、果茶场或其他企业，采取转包出租、联合联营、股份合作的方式，引入资金、技术，发展村集体经济，兴办各类企业，带动农户家庭参与经营，让农民从乡村振兴中真正增加收入，得到实惠，实现共同富裕。