瑞安市农产品质量安全监管现状与建议

孙威怡

（瑞安市马屿镇公共服务中心，浙江 温州 325208）

1 前言

农产品是人类赖以生存的物质基础，其安全关乎民生健康，严抓不怠。近年来，人民对于农产品质量安全问题关注度逐年上升，2018 年“中央一号文件”明确提出了“走质量兴农之路”，“加快推进农业提质增效”等要求，全国农业工作会议也将 2018 年确定为“农业质量年”。因此，切实维护人民群众“舌尖上的安全”，夯实农产品质量安全监管“最后一公里”，必须对政府实施农产品质量安全监管工作提出更高的要求。

根据我国《食品安全法》以及相关法律、法规、规章及规范性文件的规定，我国的食品监管职能分多部门承担。根据2018年《国务院机构改革方案》以及相关部分的规定，目前中国国家层面承担食品安全监管职能的主要机关为国家市场监督管理总局、国家卫健委、农业农村部等。我国的食品安全监管体系仍然属于多部门监管体系，而农业农村部负责的农产品质量安全监督监管，因农产品与食品概念的交错重叠，使得在行使职能上也与其他相关职能部门产生了重叠。

基于此体制下，本文将围绕瑞安市的农产品质量安全监管这一主题展开研究，根据瑞安市的基本情况，分析现状中所存在的问题，进一步探讨后续发展的问题。

2 瑞安市基本情况

2.1 农业、经济概况

瑞安市位于中国黄金海岸线中段，地处上海经济区和厦漳泉金三角之间，属江南，辖12个街道、2个乡、9个镇，陆域面积1350km海域面积3037km户籍人口125.92万人，2019年全市粮食播种面积达1.57万hm，总产9.848t。2021年末户籍人口125.63万人，2021年全市实现农林牧渔业总产值42.11亿元，国民经济三次产业结构为2.4∶46.4∶51.2，按常住人口计算，全市人均生产总值75442元。

2.2 农产品质量安全监管现状

瑞安市农业农村局负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理以及动植物疫病防控、畜禽屠宰环节、生鲜乳收购环节质量安全的监督管理。市场监督管理局负责食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后的监督管理。两部门形成监管合力。2019年，瑞安市全面实施合格证与追溯码证码合一的“智慧云码”新机制。2019年内，全市539 家规模生产主体纳入智慧云码系统，消费者通过扫描二维码，可随时查看农产品生产信息以及主体基本信息，实现从田头到餐桌的闭环追溯。制定实施 23项农业地方标准，全市标准化面积2.53万hm标准化生产率63%。加大执法力度和惩治力度，持续保持农产品质量安全领域高压严打态势。制定网格化“田长制”，落实属地责任，明确任务清单，涉农乡镇（街）均配备农产品快速检测室，配备监管员、检测员。2020年累计出动执法人员2282人次，立案查处187起，移送公安12起，罚没款0.45万元，涉案案值662.52万元。今年以来，出动人数696人次，一般程序67起，简易程序11起，移送司法机关3起，涉案案值224472.4元，罚没款140277.34元。2021年，瑞安市被评为“国家农产品质量安全县”也是当年温州市唯一的食用农产品产地准出试点市（县）。

3 存在问题

3.1 监管资源重复配置

由于农产品质量安全监管在职责范围中与其他部门出现的重叠、模糊，以及我国建立在食药监、卫生、农业、质监、出入境检验检疫等多个部门共同负责基础上的食品安全监管体系，监管也难免出现监管资源重复配置现象。各部门下属或者内设有相应的检验机构、人员并不互通。例如农业农村部门下属的质量检测中心、快检室，市场监督部门的检测中心、食品药品监督管理局下设的快检室等，这种重复管理的模式使得检验资源出现重复配置，虽然农产品与其他食品的检测各有侧重点，但在检测设备、人员配置等方面完全可以共享互利。另外，检验机构出现已配置的人员或检验设备运用不足或者紧缺的不均衡现象，也难免带来重复检验的现象。这种问题是监管模式不合理造成的。这种多头管理，导致监管效能降低，产生监管环节间隙，甚至可能造成监管真空，让不良企业有机可乘，同时交叉监管造成监督成本过高，监督效果不理想的情况出现。受困于我国人口基数大、各地发展不均衡、贫富差距较大、公众对于食品安全的期望值不同，存在参差不同的多元化需求，我国实行单一机构监管成本高，困难多。2013年3月我国启动了机构改革，整合了原食品安全办公室、原食品药品监督管理部门、工商行政管理部门、质量技术监督部门的食品安全监管职能，组建了新的食品药品监督管理部门，对食品实行集中统一监管。2015年4月24日，第十二届全国人大常委会第十四次会议修订通过新的《食品安全法》，以法律的形式确认了这一改革成果，但在实践过程中协调机构存在“虚化”与“重叠”现象，效果较差。

3.2 监管相关系统效益差

一是生产者参与追溯管理的积极性差。生产者的平均文化程度较低，对“智慧云码”追溯平台这一新平台操作有畏难情绪，且追溯系统上报内容操作繁琐、信息收集效率差，与原有市场要求黏贴的标签功能重合，加之生产者缺乏品牌意识，难以直接观察到对产品的销售的显著效益，导致落实追溯工作困难。二是销售者普遍文化程度不高，多数农产品销售人员未进行从业培训，缺乏农产品质量安全管理知识，索证索票、进货查验意识不强；通过基层检查发现，不少商户在保存农产品进货凭证方面存在不规范、残缺不全的情况，有的甚至未按要求留存单据。三是消费者了解程度低。消费者对于追溯系统不了解，甚至不知道该平台的建立，无法监督、要求生产者和销售者使用追溯系统。四是追溯平台相互独立、功能重合而数据不共享、使用价值低。国家平台、省级平台和部分县级平台均已建立，却各立一户，数据不能共通，不同省份、县市追溯标准不统一，使用情况也不均衡，应用价值低。

3.3 基层治理能力有限

一是社会层面，瑞安市人民的人均教育水平、收入水平相对一二线城市有显著差距，对于食品的要求还较多停留在数量需求，还未发展到食品安全需求层面，对于相关法律法规不了解，维权意识差，维权能力弱。越到农村，许多生产、经营者主体责任不强、法制观念不高，责任意识淡薄，在农业生产过程中药品投入不规范、不合法，贪便宜、图省事，抱着不被发现就没事，打擦边球的心态得过且过。而消费者因缺乏法律教育，较难在权益受损时根据法律保护，食用导致的安全问题受多因素，溯源确定为农产品为原因有较大难度，这方面需要更多有资质的第三方鉴定机构的建立，目前这类鉴定机构可能仅在较发达城市存在，乡村部分长期缺位，更导致了乡村农产品质量安全问题维权困难。二是基层法治治理力度弱。在县市农业局中保有农业执法大队，而到了街道乡镇，部分下放的执法权由所在执法中队进行执法，未下放的权限需要上报到县市农业执法大队，层层审批，过程繁琐复杂，因农产品对新鲜度的讲究，层层上报引起的迟滞让农户的配合意愿也降低。与此同时，基层执法中队由于承接各线执法，上面千条线、下面一根针，也很难针对农产品生产过程中的违法行为开展密集的定期检查执法。基层执法力度不足，各种监督检查多流于形式，专项整治不彻底。三是农产品监管人员无执法权。瑞安市农产品安全监管人员共35人，其中市局工作人员5人，人员身份组成中，事业编制为12人，其余均非体制内工作人员。事业编制人员所属并非执法大队，无执法权，非体制内人员更是不能执法，这导致了直接进行监管的人员并无执法权，通常只能做口头劝说，而无法进行处罚。农户对于没有执法权的农产品监管工作难以形成重视。四是基层农产品快检制度成果有限。农业生产周期长、产量大，许多生产过程中的不合法行为被稀释，现瑞安市的农产品质量抽检是在从种植养殖环节到进入批发时进行抽检，已经较难发现生产过程中存在的不合法行为，加之基层设备落后、试剂单一、人才流失严重，抽检效果极为有限。

4 发展建议

4.1 加强协调监管部门间协作

目前我国在食安方面于组织结构、法律建设上还有许多有待完善的空间。近年来，有多地进行现有机构合并、实行食品安全监管大部制改革的试点，也有不少合并现有机构、实行食品安全监管大部制改革的呼声，但瑞安市作为浙江沿海县城，受限于经济与文化，建议仍以协调为主。首先，要调动各部门协作积极性，让各部门单位在合作中收到正反馈，组织交流会，对一些难点或者重叠问题进行合作探讨，对一些共同问题协同合作解决。二是要进一步明确细化各部门职责，如农产品与食品两者定义间的区别，减少定义模糊导致的重叠情况下的都不管或者抢着管。清晰的定位能够让职能行使更顺畅。第三，可以协调相关部门单位人员轮岗，加强人际关系的联结，促进部门间的协作，从而最终实现以科学配置增量资源，坚持节约高效，避免重复建设，统一调配检验仪器设备，集中对重难点项目进行攻克。

4.2 完善系统应用

第一，完善系统内容信息录入。目前瑞安市农产品追溯系统可录入内容丰富，但由于内容全部需要生产主体手动录入，操作复杂，导致录入结果不规范、效率低。可考虑引入物联网技术，减少信息采集与处理方面的工作量，降低人工成本，激励政府与企业构建农产品追溯系统平台。第二，扩大系统应用范围。孤立的农产品追溯系统能起到的作用微乎其微，生产者与销售者的应用积极性不高，但以此为数据基准，辐射各个方面能发挥极大效用，如：（1）作为生产企业信用分类的数据基础，建立农产品质量安全信用分类模式，对农产品生产者进行评分确定其信用等级，根据信用等级的高低确定不同的监管要求。（2）将其作为准入准出市场的依据，提出更高的市场要求，也方便了消费者行使监管权。（3）食用农产品可追溯信息化建设有助于提高交易数据的客观性，推动实现动态的大数据分析。从政府决策角度看，可从宏观角度调控、稳定货量和物价等方面，为监管部门和从业者提供数据分析信息，促进产业的健康发展。平台数据还能为平台内经营者提供金融配套服务。

4.3 加强基层治理

建议结合本地状况完善地方性法规、技术规范，农产品有明显的地域特征，国家法律法规无法完全适配地方特色，需要地方及时填补相应空缺，开展相应的专项检查。广泛开展法制宣传与培训，增强公众的法治意识与参与监管的理念。强化监管人员责任意识，加强倒查监督。当农产品出现安全问题，追究农产品生产者、销售者的责任同时，要严格倒查各个环节监督执法人员是否存在失职行为，如有失职，绝不姑息。四是提高执法人员数量，对外扩招执法人员用于农业执法等，弥补目前执法人员人手不足的现象。