法经济学视角下民事执行公告送达的规范进路

连 天，韩 磊

(1.2.深圳市宝安区人民法院，广东 深圳 518000)

民事执行案件公告送达方式被滥用在实践中“习以为常”，致使许多原本无需公告送达的案件采用了公告送达的方式，与合理配置和优化司法资源的价值导向相违背。虽然“送达难”“执行难”的问题一直是理论和实践中的热点问题，但是“执行送达”参照“诉讼送达”规定导致“执行送达难”的问题却一直处于司法改革和学术研究的边缘地带，尤其体现在执行公告送达方面。2019年2月27日，最高人民法院印发《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见》作为《人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》贯彻实施，该文件中提出“健全完善民事、行政案件法律文书送达机制”“健全切实解决执行难的源头治理机制”等改革意见。十九届五中全会后，最高人民法院发布《关于支持和保障深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》中进一步指出，“健全与执行工作相适应的法律文书送达制度”，可见专门的执行送达制度建立的迫切需求。

一、 问题提出：民事执行公告送达滥用现状

本文选取具有代表性的中国特色社会主义先行示范区G省S市法院的执行实践情况作为样本进行分析，揭示出全国各地普遍存在的问题：执行案件公告送达被滥用，导致执行周期过长，与优化司法资源配置理念背道而驰，愈加凸显“执行难”问题，损害司法权威。

(一)民事执行公告送达占比高

笔者对2020年G省S市法院的执行案件进行统计，S市法院全年受理执行案件232389件，除去约1/3无需送达的案件，约154926件案件需送达执行，其中公告《执行通知书》的案件共计56242件[1]，占比36.3%。G省S市作为国内改革开放的前沿城市，社会治理和办案水平更高，民众法律意识更强，由此可预见其他城市的公告送达率可能更高。

(二)公告送达案件执行周期长

实践中，执行送达通常采用邮寄送达、公告送达两种方式①(1)①2019年最高人民法院执行局与中国邮政速递物流签订《战略合作备忘录》后，由于办理案件使用的“全国执行系统”内的文书可以直接推送至中国邮政速递物流股份有限公司，由其通过自己的业务专网分送至送达地分支机构进行落地打印、封装，然后进行同城送达，极大提高送达效率，节省送达成本，故实践中通常采取邮寄送达的方式。。在一些发达地区，电子送达亦成为一种新兴的送达方式，相较邮寄送达更为快捷。一个房产处置周期公告送达比邮寄送达约增加7个月时间(如图1)，而一个执行案件可能包含多个财产待处置。笔者以被执行人“下落不明”房产处置案件为例，对比邮寄送达与公告送达周期如下：

图1 公告送达与直接送达房产处置周期对比

1.送达执行通知的周期

执行案件立案后，10日内向被执行人送达《执行通知书》，被执行人下落不明需公告，公告期为60日。送达期间，法院同时查封房产、调取房产信息，做好财产处置的前期工作。送达后，被执行人逾期未履行，开始处置房产。

2.处置房产时的周期

首先，确定待处置房产的保留价，通常采取评估或询价的方式。其中，评估机构出具《评估报告》的时间约为半个月，《评估报告》只需“送”无需“达”①(2)①《最高人民法院对山东高院关于案件执行中涉及有关财产评估、变卖等问题的请示的复函》([2002]执他字第14号)：评估报告未送达给有关当事人，并不影响依据评估报告确定拍卖、变卖的价格。；采取询价方式的，《询价结果通知书》如无法直接送达被执行人，需在执行信息公开网上予以公示，满十五天视为收到。其次，法院制作《拍卖裁定书》送达当事人，该送达方式法律没有明确规定，实践中通常参照60日公告期。之后，按照《最高人民法院关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》的规定，经过一拍、二拍、变卖等流程，不动产一拍需30日公告，一拍流拍后二拍需30日内挂网，二拍需15日公告，二拍流拍后需15日内挂网变卖，变卖公示60日。被执行人能否直接送达对网拍流程及公示时间无影响。

3.成交分配时的周期

确认成交后，制作《分配方案》送达各债权人和被执行人，该送达方式法律也没有明确规定，通常参照适用60日公告期。

以上仅仅是常规处置一处房产的执行案件周期。但是，执行程序不同于诉讼程序，随着程序的不断推进和需要，会出现不同种类执行法律文书的送达，执行法官会根据法律文书的内容赋予案件当事人一定的行权期限，这势必就导致执行程序中出现行权期限过长，进而导致程序的拖延。例如，查封被执行人多处财产时，处置哪个特定财产，处置的先后顺序，均需要告知当事人，并允许当事人提异议，这些情形法律均无明文规定行权期限，无明文规定是否需要公告送达及公告期限，实践中给当事人限定的期限各地甚至各个法院采取的做法都不统一。

(三)公告送达凸显“执行难”

关于“执行难”的问题，理论界与司法界更多地关注执行程序中的财产查控与处置，而忽视了执行送达不顺畅很大程度上影响着执行案件的进展、财产处置的进程。

1.公告送达影响执行进展。由于法律只规定了《执行通知书》的送达参照民事诉讼，对于其他执行文书的送达法律没有明确规定。实践中，大部分法院为了不违反法律程序，《拍卖裁定书》《分配方案》等的送达，都会保守地参照民事诉讼中公告送达2个月的期限，也存在极个别法院为了执行效率而采用公告送达15天的期限，造成实践中执行公告送达期限不统一、乱象丛生。公告送达的期限不同会导致不同的后果，不同时间财产的拍卖成交价格也将天差地别，无论是申请执行人还是被执行人的利益都将因此受到重大影响。由于执行送达法律规定的缺失而执行法官的自由裁量送达时间，对因送达时间差异而导致财产价值差异，当事人难免会对执行程序存在不满而申请执行异议，又将大大拖延执行的期间从而进一步加重“执行难”的问题。“迟来的正义非正义”，公告送达导致执行程序周期过长，损害司法权威[2]。

2.执行周期长的案件易引发信访投诉。例如，2020年S市B区法院共办结信访案件159件，其中执行案件占36%；执行案件中2020年的案件7件，占12%。数据表明，执行周期长的案件更容易引发当事人不满，而大部分执行周期长的案件均为公告送达案件，被执行人选择性出现、恶意拖延执行程序，给执行工作造成困扰，导致执行效率低下，使申请执行人的权利长期处于不确定状态，阻碍正义的实现。民事执行程序是民事诉讼实现司法公平正义的最后一环，执行送达的效率高低和成功与否，在很大程度上影响着执行工作能否顺利进行，进而影响司法公平正义能否快速实现。司法机关执行效率不高，胜诉权利不能得到及时实现，导致公众对执行的一些负面认知。

二、问题分析：被执行人与法院的动态博弈

经济分析强调法律应当符合经济学原理的特点。民事执行程序中当事人之间的权利义务已经不存在实体争议，该程序的主要目的在于如何快速地实现债权人的权利。因此，民事执行更注重效率，但是公平、人权等重要价值追求在民事执行程序中也需要保障。从经济学视角下，找到效率和公平的平衡点，可以更好地制定程序，满足执行程序中的效率优先兼顾公正的价值取向。

(一)被执行人拒不配合送达的成本收益分析

经济社会下，每一个人都会权衡利益，争取利益最大化，被执行人更不例外。从被执行人角度考虑，不配合执行送达可以带来最直观的收益是时间。现有法律、司法解释虽然规定了金钱给付义务、非金钱给付义务均应当支付迟延履行金。但是金钱给付义务的迟延履行利息很低，非金钱给付义务的迟延履行金额很难确定，且当被执行人的财产不足以清偿全部债务时，迟延履行金应当后于生效法律文书所确定的债权受偿①(3)①最高人民法院《关于执行程序中计算迟延履行期间的债务利息适用法律若干问题的解释》第四条规定：“被执行人的财产不足以清偿全部债务的，应当先清偿生效法律文书确定的金钱债务，再清偿加倍部分债务利息，但当事人对清偿顺序另有约定的除外。”。因此，迟延履行金的惩罚作用大大弱化。

1.收益：时间及基准利率下的贷款。根据最高人民法院《关于执行程序中计算迟延履行期间的债务利息适用法律若干问题的解释》第一条第三款的规定：“加倍部分债务利息的计算方法为：加倍部分债务利息=债务人尚未清偿的生效法律文书确定的除一般债务利息之外的金钱债务×日万分之一点七五×迟延履行期间。”由此可见，金钱给付义务的迟延履行利息换算成年利率仅为6.39%，与贷款基准利率基本一致。然而，由于正常渠道的贷款往往对贷款申请人的各项资质要求严格且有最高额的金额限制等，逃避送达的惩罚对于“一贷难求”的被执行人而言，简直就是“福利”。而非金钱给付义务的迟延履行金额是根据申请执行人的损失确定的，没有损失的，法院可以根据具体案件情况决定②(4)②《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五百零七条规定：“被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行非金钱给付义务的，无论是否已给申请执行人造成损失，都应当支付迟延履行金。已经造成损失的，双倍补偿申请执行人已经收到的损失；没有造成损失的，迟延履行金可以由人民法院根据具体案件情况决定。”。但是，非金钱给付义务常见的有配合探视、赔礼道歉、消除影响、限期拆除、返还原物等，多数造成的损失很难确定，法院根据具体案件情况决定的金额，被执行人往往会提出异议，经过执行异议、复议、异议之诉等漫长的等待，而迟延履行金的确定周期对于被执行人而言，又相当于是贷款基准利率下的继续贷款。并且，当被执行人的财产不足以清偿全部债务时，迟延履行金应当后于生效法律文书所确定的债权受偿。

2.成本：被采取强制措施的惩戒微弱。虽然《民事诉讼法》第一百一十一条第一款第六项规定了拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的，人民法院可以采取罚款、拘留的措施，构成犯罪的，依法追究刑事责任。但是，由于认定标准严格、证据难以搜集③(5)③《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百八十八条规定：“民事诉讼法第一百一十一条第一款第六项规定的拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的行为，包括：(一)在法律文书发生法律效力后隐藏、转移、变卖、毁损财产或者无偿转让财产、以明显不合理的价格交易财产、放弃到期债权、无偿为他人提供担保等，致使人民法院无法执行的；(二)隐藏、转移、毁损或者未经人民法院允许处分已向人民法院提供担保的财产的；(三)违反人民法院限制高消费令进行消费的；(四)有履行能力而拒不按照人民法院执行通知书履行生效法律文书确定的义务的；(五)有义务协助执行的个人接到人民法院协助执行通知书后，拒不协助执行的。”不难看出，该条文规定的行为均发生在法律文书发生法律效力后，然而法律文书发生法律效力是一个漫长的过程，一审二审过程中足以做出以上行为。而在审判阶段，没有法院公权力的介入，这些行为无法受到限制。在执行阶段，被执行人配合执行的，一般会配合送达；不配合执行的，早已在法律文书生效前做出了以上行为，无法通过执行强制措施或者移送拒执罪、妨害公务罪。，实践中执行阶段很少采取罚款、拘留的措施。2020年全年，S市法院办理执行案件255591件，拒执罪、妨害公务罪移送仅54件，判决拒执罪、妨害公务罪案件仅16件、17人次，判决拒执罪自诉案件3件，司法拘留61人，罚款85.62万元。采取罚款、拘留，移送拒执罪、妨害公务罪比例不足万分之五。然而，实践中，被执行人往往是通过逃避送达来逃避执行，大部分被执行人会更换电话号码，人民法院可以采取罚款、拘留的强制措施却并不包括被执行人逃避送达，失信限消的惩戒措施也不包括被执行人逃避送达，由于被执行人逃避送达惩戒措施的缺位，被执行人不配合执行送达的成本几乎为零。

3.结论：成本收益严重失衡。被执行人主观上追求经济利益，其出发点和落脚点都在经济利益上，会进行成本效益的估算，得出期望利益。被执行人拒不配合送达的惩戒措施微弱、收益较高，成本效益的严重失衡状况大大激发了被执行人的利用热情。因此，是否配合执行送达以及何时配合送达，成了被执行人的选择，而申请执行人、法院只能被动接受，一次又一次地公告送达。

(二)法院送达工作的成本分析

执行中的前期工作，例如送达，财产查询，采取查封、冻结措施等流程是每个案件的必备程序，是执行部门必须付出的固定成本，采取集约处理的方式，能够大大提高执行效率，降低人力、时间成本。但是，如果被执行人不配合送达，则会造成无法集约，增加大量可变成本，浪费司法资源。

1.增加送达成本。送达《执行通知书》是执行案件的初始程序。一旦被执行人不配合送达，法官助理需要花费大量的时间查询、整理未送达成功案件，并在规定时间内二次送达，二次送达不成功则需要公告送达，将导致原本可以集约处理的案件由于送达不成功、反馈时间不统一而不能同时批量处理，大大增加了可变成本。

2.增加公告成本。在实践中，由于案件量太大，集约处理的优势特别明显，导致出现无论被执行人能否直接送达，都同时采取公告送达的方式。待两个月公告期满后，再统一批量采取财产控制措施，以节省司法成本。

3.增加其他被执行人能够直接送达案件的时间成本。从执行法官和助理的角度来看，直接送达的同时采取公告送达是上了双保险，无论直接送达成功与否，公告送达保障了程序正当。同时，这样就可以批量处理案件，提高效率。但是，这必然导致社会资源的浪费，同时损害了部分能够直接送达的案件的时间成本。

4.增加搜寻被执行人送达地址确认书时间成本。按照申请执行人提供的被执行人送达地址确认书送达，对于法院是最方便快捷的方式。但是，如果送达不成功，则需法官助理勤勉尽责地找寻诉讼中的送达地址确认书，增加了时间成本。诉讼过程由于双方当事人的争议还未经审判，相较于执行阶段，当事人更容易到庭，更容易签署送达地址确认书。而执行阶段，被执行人逃避送达的可能性会更大。目前查找诉讼阶段送达地址确认书耗时过长，审执分离下，执行法官或者助理查找诉讼阶段送达地址确认书的方式一般是两种：(1)如果案卷已归档，经档案室查询案卷电子档案；(2)如果案卷未归档，则联系诉讼案件助理复印送达地址确认书。这两种情况下，查询也是案件之间点对点的查询，比较繁琐。但如果案卷在诉讼助理已移交归档而档案室尚未扫描电子卷宗的情况下，查找案卷翻阅送达地址确认书将更为耗时。由于执行案件搜寻被执行人的送达地址在现阶段办案条件下会花费巨大时间成本，所以又导致了公告送达的滥用。

5.不能快速实现当事人的胜诉权利，损害司法权威。民事执行以通过强制执行措施的实施迅速实现已确定的胜诉权利为目的。送达效率低下，导致申请执行人的权利长期处于不确定状态，阻碍公正的实现。对于司法机关乃至国家而言，提高执行效率，才能逐渐改变公众对执行难的认知[3]。

(三)被执行人逃避送达、法院滥用公告送达是动态博弈的结果

1.动态博弈。根据上文的分析，可以发现法院、申请执行人、被执行人三方存在博弈：(1)被执行人尽可能地逃避、拖延以获得时间利益或者逃避债务；(2)申请执行人希望胜诉权利尽快实现；(3)法院要降低司法成本，同时还要维护司法权威。由于本文主要研究执行送达问题，申请执行人在博弈中无选择的权利，无论最终被执行人或者法院如何选择，申请执行人都只能被动接受博弈下的结果。因此，本文只讨论被执行人与法院二者之间的博弈问题。

如果法院积极找寻被执行人，被执行人会配合送达；如果法院不积极找寻被执行人，被执行人会继续逃避。对法院来说，不积极找寻被执行人，申请执行人就会造成更大的经济损失，司法权威受到挑战，但问题是积极找寻被执行人，法院需要付出一定成本。对于被执行人来说，如果法院不积极找寻被执行人，则被执行人通过拖延可以获得很大时间利益；如果法院积极找寻被执行人，就会损失这部分时间利益。因此，在法院、被执行人之间存在一个行为和利益相互依存的动态博弈问题，法院是否要积极寻找被执行人以及被执行人是否配合送达问题值得分析。

2.博弈分析。只有在被执行人不配合送达的情况下，才会出现法院选择积极找寻或者不积极找寻被执行人的问题。被执行人是否配合送达、法院是否积极找寻，该过程抽象出两阶段动态博弈如下：

假设①(6)①对于被执行人、法院的得益假设主要基于被执行人获取的时间利益及基准利率下的贷款利益，法院损失的时间成本及人力成本。：

被执行人配合送达：被执行人得益-10，法院得益0②(7)②在被执行人一开始就配合送达的情况下，假设被执行人得益-10，法院由于所做工作均为必要且正常集约化的工作，没有额外的收益和付出，故假定法院得益为0。；

被执行人不配合送达，法院不积极找寻：被执行人得益-8，法院得益-1③(8)③在被执行人不配合送达的情况下，法院不积极找寻被执行人，那么会直接采取公告的方式送达，被执行人获得2个月公告期的得益，法院付出公告的时间、人力成本，由于工作量不大，故假定法院得益为-1。；

被执行人不配合送达，法院积极找寻：被执行人配合送达：被执行人得益-9，法院得益-2④(9)④在被执行人不配合送达的情况下，法院积极找寻被执行人，那么由于工作量较公告大，故法院付出的人力成本会比直接采取公告的方式要高，但找寻被执行人往往不需要2个月时间，因此法院付出的时间成本会比直接公告的方式要低，因此假定被执行人的得益为-9，法院的得益为-2。；被执行人不配合送达：被执行人得益-7，法院得益-3⑤(10)⑤在被执行人不配合送达的情况下，法院积极找寻被执行人，被执行人仍不配合送达的情况下，法院不但花费了找寻被执行人的时间、人力成本，又花费了公告的时间、人力成本，因此假定被执行人的得益为-7，法院得益为-3。。

将上述动态博弈抽象出来，用博弈树来表示为(见图2)：

图2 被执行人与法院之间执行送达博弈树

在动态博弈中，要求均衡策略组合在每个子博弈中都构成纳什均衡，没有任何不可信的威胁或许诺，各博弈方在每个子博弈上都会进行最优选择。根据逆向归纳的方法，从最后一个子博弈也就是该博弈的二级子博弈开始分析。该子博弈表示的是，当法院选择积极找寻被执行人的时候，被执行人可以选择配合送达还是不配合送达，这时，由于配合送达的得益为-9，不配合送达的得益为-7，理性的被执行人会在这个阶段选择不配合送达。因此，第二次被执行人选择不配合送达是这个二级子博弈的最优选择。由于理性共识假设[4]，法院也会知道当其积极寻找被执行人时，被执行人的选择是不配合送达，被执行人的得益为-7，法院的得益为-3。那么在原博弈的子博弈中，法院选择不积极找寻被执行人的得益为-1，选择积极找寻被执行人的得益为-3，理性的法院的最优选择应该是不积极找寻被执行人。同样，法院选择不积极找寻被执行人的决策，被执行人也是知晓的，此时分析原博弈，被执行人决策是否配合送达时，被执行人选择不配合送达时，法院会选择不积极找寻，此时被执行人的得益为-8，法院的得益为-1。那么在原博弈中，被执行人选择配合送达的得益为-10，被执行人选择不配合送达的得益为-8，理性的被执行人的最优选择应该是不配合送达。由此得出该博弈的子博弈精炼纳什均衡策略组合为：被执行人第一阶段选择不配合送达，第二阶段法院选择不积极找寻，如果有第三阶段，被执行人选择不配合送达。由于理性共识假设，法院也会知道当其积极寻找时，被执行人的选择是不配合送达，此时法院的得益为-3，而在原博弈的子博弈中，法院选择不积极找寻的得益为-1，理性法院的最优选择应该是不积极找寻。

3.结论。由此得出该博弈的子博弈精炼纳什均衡策略组合为：被执行人选择不配合送达，法院选择不积极找寻。实践中，法院经常采取邮寄送达的同时进行公告正是均衡策略的结果。如果执行阶段承办法官及助理勤勉尽责，千方百计找寻被执行人诉讼阶段签署送达地址确认书，找寻被执行人的其他联系方式、地址信息等，是不符合成本经济的过高要求。当事人选择诉讼方式解决争议，本就已经承受了较调解、和解等其他多元纠纷解决争议方式更多成本，实现胜诉权利对申请人而言是第一位的，在执行阶段，具有主动性、强制性的公权力已经介入，因此更应注重效率从而快速实现判决内容。虽然经济分析方法也会有弊端，更高的效率、更低的成本的司法程序不一定是一个更好的、让社会成员感受到公平正义的程序，但是对于整个执行案件而言，如果成本投入有限，那么选择增加执行送达的成本投入，将会确保效益最大化。

结合上文分析，通过设置更有效率的执行送达制度体系，降低法院找寻被执行人的成本、提高被执行人逃避送达的成本，从而打破现有的均衡结果，使执行最初阶段被执行人就配合送达，减少公告送达，这样才能保证执行程序效率第一，使二者的动态博弈达到新的均衡状态。从法经济学对执行工作的分析结果来看，构建更有效率的执行送达制度具有正当性。

三、问题归因：民事执行公告送达规范缺失

我国民事执行公告送达规则缺位，实践中参照适用诉讼公告送达规则[5]。但是，由于诉讼程序与执行程序送达时的基础条件不同，导致执行程序参照适用诉讼程序公告送达规则引发大量滥用公告的情形。而对于公告送达之前应当进行的实际操作上的送达指引规范的缺失，导致送达工作人员没有意识到公告送达被严重滥用；对于公告送达的滥用没有落实司法责任，亦无法倒逼送达工作人员勤勉尽责穷尽能够直接送达的措施。于是，实践中大量无需公告送达的案件使用了公告送达的方式。

(一)民事执行公告送达的适用规则缺失

我国的民事送达制度最早确立于1982 年的《民事诉讼法》，该法是我国有关民事送达法律规定的雏形。2003 年最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》明确了我国简易程序中的送达方式，这不仅保障了当事人在简易程序中的诉讼权利，也保证了法院审理民事案件的高效率。2005 年最高人民法院《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》明确规定了邮寄送达需要以法院专递的方式进行，并具体说明了邮寄送达的相关规则，明确了当事人送达地址确认书的内容。后经1991年、2012年、2017年对《民事诉讼法》的修改，以及2015年最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》，形成了现阶段民事送达的基本体系，对不同送达方式的送达流程做了详细的规定。2017年最高人民法院《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》，再次明确了当事人送达地址确认制度，统一了送达地址确认书格式，规范了送达地址确认书的内容；认可了电话录音送达的效力让电话送达成为了有效送达的方式，也扩大了电子送达方式的内容，确认了短信、微信作为新的电子送达方式的规范，使得法院可以在信息化高速发展的时代背景下，不断探索新的切实可行的送达方式。

然而，经梳理全部送达规则发现：民事执行阶段共有十几种文书需要送达，其中只有《执行通知书》的送达被法律规定参照适用民事诉讼法的有关送达规定，其余执行文书的送达法律均无明文规定。由于对民事执行阶段与诉讼阶段公告送达的区别缺乏深刻认识，一直以来民事执行公告送达制度都没有专门立法、没有进行规范，导致司法实践层面，各法院对执行公告送达参照民事诉讼送达的做法无法统一、问题丛生。

(二)参照适用诉讼公告送达规则不合理

由于民事执行送达规则的立法缺失导致实践中参照适用诉讼阶段公告送达的规则。但是，诉讼程序和执行程序在送达时所具备的基础条件不一致，直接参照诉讼程序公告送达规则不合理。

首先，诉讼程序为前序程序，在原告提供的被告地址无法直接送达的情况下，由于诉讼程序是初始程序且法官能够调取被告地址的权利有限，此时进行公告送达且公告60日是合理的，有利于保护当事人的合法权益。而执行程序为后续程序，案件实体问题已经在前序程序中得到确认，在申请执行人提供的被执行人地址无法直接送达的情况下，逻辑思路首先是查找前序程序中是否有送达线索，而非在直接送达不能时径直采用公告送达。

其次，执行程序由于公权力的介入，执行法官发现被执行人新的地址或者联系方式的情况时有发生，新地址能否认定为送达地址、对新地址的送达应采取怎样的标准需要进行评判，简单粗暴地参照适用诉讼规则直接进行公告送达并不合适。

最后，由于诉讼阶段已经进行了公告送达，执行阶段采取与诉讼阶段同样的送达方式往往依旧无法“送达”[6]。执行程序是为了及时实现生效法律文书确定的内容，应更注重效率，但在推进过程中需要公告送达的次数相较于诉讼阶段更多，故参照适用60日的公告期不合理。在执行程序中机械适用民事诉讼程序中送达的有关规定，会造成执行程序拖延影响财产快速执行或者承继诉讼阶段全程公告送达的现象，从而最终影响到对申请执行当事人合法权益的快速实现。

(三)滥用公告送达的司法责任体系空白

2020年最高人民法院《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》一共5大方面28项配套举措，除了在深化案件繁简分流、推进审判辅助事务集约化社会化管理两项里为了保障涉及程序的全面而提到“执行”，没有一项举措的设置有关“解决执行难”。司法责任制的配套制度建设一直在进行中。然而，这些制度改革一直强调“审”而忽略了“执”。

1.滥用公告送达的监督方面存在盲区。通常对于法官案件质效监督通过案卷评查的方式进行，但是单独对执行案件卷宗进行评查永远无法发现滥用公告的问题。因为单独执行案卷材料反映出来的逻辑是：按照申请执行人提供的被执行人送达地址确认书送达——邮寄送达退件2次——公告送达。但是，不调取相关联的前序诉讼案卷材料，就无法评查出诉讼阶段的送达情况，无法确定是否有必要进行公告送达。

2.是否滥用公告送达考核指标缺失。目前，法院的考核指标中与送达相关的主要是长期未结案件。但是，确认案件是否属于长期未结案件仅提取个案的执行周期，而忽略了执行案件的技术终本而后恢复执行的情形。同时，对于长期未结案件的评查的侧重点也并不在于是否滥用公告送达。因此，要充分发挥考核的指挥棒作用，将送达纳入法官责任制，完善现有流程。

司法责任制更多集中于审判质量和效率，强调从理的方面给予当事人公平正义，但并没有从利益角度落实到位，送达关系执行到位，是实现人民群众获得感的重要一步。

(四)公告送达的快捷导致缺乏舍弃动力

在案多人少、结案作为最重要考核指标的背景下，送达一般是法官助理的工作，其工作重心更多的是提高效率，法官对此无暇顾及，重视不足，缺乏能动性。由于送达操作指引规范的缺失，随时可以参照适用民事诉讼公告送达，按照申请执行人提供的被执行人送达地址确认书送达，对于法官助理来说是最方便快捷的送达方式。但是，一旦邮寄送达不成功，导致案件二次送达，二次送达不成功则需要公告送达，增加公告送达成本的同时，导致原本可以集约处理的案件由于送达不成功、反馈时间不统一而不能同时批量处理，大大增加了人力成本。同时，如果送达不成功，法官助理勤勉尽责地找寻诉讼中的送达地址确认书，增加了时间成本，导致采取公告送达较直接送达在处置财产前期准备工作就增加一个多月的时间成本。为保证程序正当又提高效率，催生出实践中直接送达和公告送达同时并行的做法。但是，这必然导致社会资源的浪费，同时由于批量处理案件，损害了部分能够直接送达的案件的时间成本。

四、规范进路：层层推进规则及提高效率保障

公告送达是为有效避免法院无法向案件当事人送达而制定的“兜底性”送达方式[7]。法院不能为了保障程序公正，滥用公告送达，导致执行公告送达案件多、执行周期长等弊端，“执行难”不仅没有在一定程度上被解决，反而愈加被凸显，引发社会矛盾。通过对滥用公告现象的原因剖析可知：上述问题主要原因在于执行送达没有专门性法律规定，需要参照使用民事诉讼送达的规定。执行程序中文书的送达，何时采用公告送达、公告送达的期限、能否概括公告送达等均没有明确的依据和标准。囿于法律规定的缺失，执行法官自由决策的权力空间大，在保障程序正当与节省时间精力方面可能存有“私心”，对公告送达的案件未做区分随意公告，以及法院对送达问题未纳入考核责任范围、被执行人逃避送达的惩戒措施轻微等共同因素导致公告送达在实践中存在滥用，执行目的逐渐偏离了司法目标和价值导向。为解决执行公告送达问题，实现执行“提速”，可以设计“层层推进的四个规则+提高效率的五个保障”予以解决。

(一) 公告规范的层层推进四个规则

1.阅卷规则：精准区分案件类型

执行实践中，未能对被执行人下落不明情形进行区分，即被执行人是“执行阶段才下落不明”而“故意逃避送达”，还是“自诉讼阶段下落不明”而“毫不知情”，均需公告送达，由此导致执行公告送达案件多，执行周期长。

“自诉讼阶段下落不明”这种情形多见于原告提供的被告地址不正确，联系方式不正确，或者没有联系方式。在立案登记制度下，仅需知道被告的身份信息就能够立案，原告往往提供的是被告户籍所在地或者公司工商登记地址。由于我国经济发展，人口流动性越来越高，按照自然人户籍所在地送达会导致越来越多的被告“下落不明”，无法有效送达。公司作为被告时，公司的工商登记地址与实际经营地址不符的情形时有发生，对送达造成障碍。在诉讼阶段，法官没有被赋予查控被告财产的权力，原告申请财产保全也是在得知被告明确的财产线索下才能进行，获取被告的其他送达地址的方式有限，无法对被告进行有效送达时，法院往往会采用公告送达的方式送达。公告送达，被告很大程度上无法知晓被起诉或无法看到公告送达的内容，就会导致被告缺席判决。如被告“下落不明”状态延续到执行阶段，执行法官继续采取诉讼阶段的公告方式，往往依旧送达不到。

“执行阶段才下落不明”这种情形下，被执行人往往是故意逃避送达的，逃避送达往往是逃避执行的手段。实践中，送达地址确认书贯穿整个司法活动包括诉前调解、一审、二审、再审、执行阶段，直接送达的方式多采用“法院专递”邮寄送达，各级法院也在积极探索电子送达，不管采取何种送达方式，均需要按照送达地址确认书确认的实际地址或者网络地址送达。实践中，造成被执行人可以逃避送达一般有以下几个原因：诉讼阶段虽然被执行人出现过或者其代理人出现过，参与诉讼，但是未留下送达地址确认书。原因可能有：法院工作人员没有告知被告填写送达地址确认书，或者告知被告填写但被告多次未填写，法院没有采取强制填写的措施。司法实践中，常见的做法主要是被告不填写送达地址确认书，法院工作人员按照户籍地址或者工商登记地址送达，邮寄送达时，会根据手机号码联系被告，被告诉讼阶段接收送达文书，但是诉讼结束后，更换手机号码，不在户籍地址或者工商登记地址，导致法院送达执行文书时无法直接送达。或者被告委托律师，委托权限仅限诉讼阶段，不填写送达地址确认书，但是委托书或者所函明确有律师的联系方式及地址，在诉讼阶段不存在送达不能的问题，而到了执行阶段，律师会告知法院没有代理权限，并推脱联系不上被执行人的。诉讼阶段关于当事人的实体权利，大部分被告会自行参加诉讼或委托律师参与诉讼，此种情形下往往能够送达或联系上被告，但是到了执行阶段，当事人已经知晓裁判结果，败诉一方往往会逃避执行送达来达到故意拖延执行之目的。因诉讼程序阶段法院对送达地址确认存在的疏忽或强制诉讼代理人填写被告送达地址法律规定缺失，致使执行程序的送达地址缺失，执行程序送达无法与诉讼程序送达有效衔接。

通过查阅卷宗材料确定被执行人下落不明类型。“执行阶段才下落不明”的，执行法院不应采用公告送达，被执行人应为“故意逃避执行”行为可能产生的不利后果买单。“自诉讼阶段下落不明”类案件执行阶段依旧采取诉讼阶段的公告送达方式往往仍旧送达不到，因此应着重通过公权力的介入找寻被执行人，使公告送达只适用于确实找不到被执行人的案件。

2.调查规则：快速确定送达地址

对于被执行人“执行阶段才下落不明”的案件，通过调取执行依据相关案件送达地址确认书送达，不再进行公告送达。此时，重点应是如何提高调取送达地址确认书的效率，后文将在效率保障部分介绍。

根据最高人民法院《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》第六条的有关规定，送达地址确认书效力贯穿整个司法活动，包括诉前调解、一审、二审、再审、执行阶段。因此，只要经当事人确认的地址送达确认书，则送达效力可以贯穿整个司法活动过程，由此诉讼阶段的地址送达确认书，可以为执行阶段的送达提供合法依据。故如果诉讼卷宗中有被执行人的送达地址确认书的，则执行承办人可据此向该地址对被执行人送达文书，被执行人拒签或逃避送达的，均视为“有效送达”，无需公告送达。

3.寻找规则：穷尽所有查控措施

对于被执行人“自诉讼阶段下落不明”的案件，由于执行公权力的介入，应当穷尽所有查控措施找寻被执行人。

实践中，被执行人直到被采取了查控措施后才知道涉诉的情况时有发生。例如，“亿万富豪发妻自曝‘被离婚’，要求分数百亿财产”[8]等案件，诉讼阶段被告均是通过公告送达最终缺席判决，自始不知自己涉诉的。对此类案件执行阶段依旧采取诉讼阶段的送达地址往往仍旧送达不到，亦需公告送达，而此时的公告送达仅仅在保障程序方面有意义，对被执行人的“知晓”并没有太大作用。全程公告送达可能导致被执行人在完全不知情的情况下财产被处置。因此，应当积极寻找新地址与送达并重，通过查控手段查询被执行人的“新地址”[9]，侧重让被执行人“知晓”，并通知被执行人签署送达地址确认书，使公告送达只适用于确实找不到被执行人的案件[10]。

4.惩戒规则：立法规制逃避行为

针对被执行人规避送达的行为，可在立法上构建妨碍送达的惩戒措施，使其丧失程序性及实体性权利的不利后果，从而规制被执行人逃避送达的行为：第一，赋予一些地址送达效力。例如法官、助理明确要求填写送达地址确认书而拒不填写的，自然人的户籍地或者公司的工商登记所在地为送达地址；寄往法院的邮件，寄件人地址回寄无法妥投、电话联系不上的，该地址视为送达地址；此类情形可认定为妨碍送达，拟制送达地址对被执行人具有“惩罚性法律效力”[11]。第二，将被执行人妨碍送达的行为列为妨害民事诉讼、执行的表现形式之一，区分规避送达行为情节的严重程度，设置不同等级的惩戒措施。例如，对于被执行人妨碍送达导致送达延误或送达不能的，应当承担送达费用成本、延误送达产生的损失、优先支付妨碍送达期间的迟延履行金等；轻微的妨碍送达可以信用惩戒；情节严重的罚款、拘留。

(二)“诉”“执”送达有效衔接效率保障

1.诉讼阶段：强制落实送达地址确认书规范填写

送达地址确认书效力贯穿整个司法活动，包括诉前调解、一审、二审、再审、执行阶段。然而，实践中仍存在大量案件诉讼阶段被告出现却未留下送达地址确认书，原因一般是法院工作人员没有要求被告填写送达地址确认书；或者虽要求填写，但被告仍不填写或者不规范填写，法院无法采取强制填写的措施。

由于诉讼阶段送达地址确认书的缺失，执行阶段没有具备效力的送达地址，送达程序无法衔接。因此，应当赋予法院强制当事人填写送达地址确认书的权力，对于拒不填写的当事人，可以向其发出告知书，载明并告知由于拒不填写送达地址确认书，自然人的户籍地或者公司的工商登记所在地视为送达地址，法院向该地址送达的材料视为收到，参照当事人拒收法律文书的方式由两名工作人员见证拍照后视为送达[12]。

同时，严格要求案卷归档材料必须有所有当事人的送达地址确认书，将归档材料的完整性作为考核指标之一，以倒逼诉讼法官及助理尽勤勉义务。

2.执行阶段：提高查询诉讼案卷送达地址确认书效率

目前，实践中仍采用申请执行人提供被执行人送达地址的方式送达，待送达不到时，有些执行法官或助理不会勤勉查阅关联诉讼案件中的送达地址确认书，直接公告送达，主要原因是通过档案室查阅诉讼案卷送达地址确认书耗费时间精力，且大部分案件查阅时会发现诉讼阶段法官及助理并没有勤勉要求被告填写送达地址确认书。

无纸化智能阅卷系统推广应用后，每个案卷均有电子卷宗，可通过以下手段解决执行案件送达地址的问题：(1)开通关联诉讼案件的查阅权限；(2)如担心开通整个关联案件查阅权限存在安全风险，可只开通当事人填写的送达地址确认书的权限，在技术上表现为直接将诉讼案件中当事人填写的送达地址确认书关联至相应执行案件的电子卷宗中，执行法官可在执行案件的电子卷宗中直接进行查阅和使用。如此关联后，执行法官可直接按照被执行人送达地址确认书送达，无需付出时间、精力等成本。同时，对于仲裁等执行依据为法院系统外的案件，立案时要求申请执行人调取原案件材料的有效送达地址，对于作为后续阶段的执行程序，不再沿用诉讼阶段当事人提交对方当事人送达地址的方式。

3.邮寄送达：落实规范投递，敢于“视为送达”

如果被执行人在诉讼阶段有填写送达地址确认书，根据最高人民法院《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》第11条规定：“因受送达人自己提供或者确认的送达地址不准确、拒不提供送达地址、送达地址变更未及时告知人民法院、受送达人本人或者受送达人指定的代收人拒绝签收，导致诉讼文书未能被受送达人实际接收的，文书退回之日视为送达之日。”邮寄送达时，如果投递人员认真据实填写退回原因，那么很容易判断该邮件是否属于司法上的送达成功[13]。但是实践中由于邮政工作人员的不规范投递，送达退回原因不详细或者错误的现象多有发生①(11)①法院专递实际送达情况，以G省S市为例：法院要求法院专递被退回时贴退回标贴，勾选原因，要求勾选的原因为：1、地址正确(无此单位/无此收件人/拒收/逾期未领退回/迁移/拆迁)；2、地址错误，无此(单位/路名/门牌/小区/栋号单元/放好/商铺)；3、地址不详，欠(单位/路名/门牌号/小区/栋号单元/房号/商铺名)；4、不具备通邮条件(无设立收发室/无信箱/信箱安装不符合规定)；5、其他。但实际上大部分法院专递被退回时不贴标贴，仅手写原因，手写原因更不按照标贴规范表述，这其中大部分表述是电话不接、停机、打不通、联系不上退回或者是多次送达超期退回，法院与邮政部门多次协调，仍无法有效解决该问题。。以S市B区法院SY人民法庭为例，2021年1月1日至5月31日，共收到683份执行案件退件，贴有退回标贴并规范填写退回原因的邮件仅274件，不规范投递比例高达59.9%。此时，执行法官为谨慎起见，一般不会认定“视为送达”，会尝试再次送达甚至多次送达，同时采取公告送达，导致公告的滥用、程序的拖延[14]。

由于最高人民法院执行局与中国邮政速递物流签订《战略合作备忘录》，中国邮政基本垄断法院送达业务，人民法院可以提出送达指引，要求中国邮政制定具体方案予以实施，对投递人员进行培训，规范送达投递。

(三)建立区别于“诉”的执行高效公告方式

民事诉讼程序和民事执行程序在权力性质、价值目标、程序功能等方面存在差异，民事执行程序其功能主要是落实生效法律文书所确定的判决内容，在价值目标上更注重效率，执行程序是为了及时实现生效法律文书确定的内容。民事执行过程中参照民事诉讼规定送达的做法存在问题。在执行程序中机械适用民事诉讼程序中送达的有关规定，会造成执行程序拖延，影响财产快速执行或者承继诉讼阶段全程公告送达的现象，从而最终影响到对申请执行当事人合法权益的快速实现。

执行权具有司法和行政的复合属性，即司法行政属性。执行行为由法院实施，是法院的职责，但是法院采取强制行为主要是为了实现司法权，因此兼具两种权力属性：一方面，执行行为不同于一般行政机关的行政行为，执行依申请而启动，目的为实现判决书中权利义务内容，由此执行权的特点具有确定性、被动性。另一方面，民事执行权不同于一般意义上的行政活动，并非是对履行社会管理职责，将执行行为归属于行政行为，因为其是以保障人民法院履行司法职能作为基本任务。所以，民事执行行为是典型的司法行政行为[15]。民事执行权应该是独立的权力，执行权包括了执行裁判权和执行实施权[16]。执行裁判权是对执行程序过程中所涉及到的程序性实现进行裁决，具有司法性质，但不具有解决实体的功能。执行实施权是指法院执行部门运用强制措施将具体执行工作落实，采取审批制，具有行政权性质[17]。因此，执行工作在很大程度上具备“类行政性”，即主动性、强制性、命令性。执行权是一种公权力的强制实施权，其效率优先的功能要求其本身在行权时，要具有“经济性”和“快速性”特质，而执行程序更多的采取略式审查程序，因此就执行程序本身对执行权实施的制约应当被大大弱化。执行公告送达周期过长与执行的效率价值本身会出现错位和背离的情况，因此在执行权具有不同于审判权特质下，在执行公告送达这一问题，更应允许存在独立且高效的执行送达规则。

1.赋予一些地址送达效力。有些被执行人一直关注执行进展，只是有意逃避送达，在拍卖裁定公告快届满时提出异议，被执行人通常是邮寄异议申请书的方式，寄件人不留具体地址，待法院联系时无法联系上，该地址无法有效送达，从而继续逃避执行。此时，法院不但需要处理异议，后期仍要公告送达，此类情形下法院执行周期将无限期被拖延，无法对执行周期进行预估。因此对于被执行人寄往法院的邮件地址应当具备送达效力，如回寄拒收，可视为送达。对于活跃的实名注册微博账户等，向其送达亦可视为送达成功，等等。

2.概括公告且梯次确定公告期限缩短周期跨度。按照本文对被执行人下落不明案件的分类，“执行阶段下落不明”案件利用“视为送达”无需公告，此类案件占执行案件的绝大多数。对于少部分“自诉讼阶段下落不明”的被执行人，已经公权力介入查询新地址，如依旧找寻不到的情况下，公告让被执行人知晓的可能性也极小。因此可以探索执行阶段概括公告，允许执行阶段首次公告时将后续可能采取的措施同时公告，同时允许“梯次”缩短公告期限，首次公告期60日后，后续公告周期均缩短为15日，以缩短执行的办案周期。

3.统一公告媒介为最高人民法院公告栏。法院公告目前通常有四种方式：法院公告栏、受送达人原住所地、人民法院报①(12)①2001年12月21日最高人民法院下发《关于改进人民法院公告发布工作的通知》，规定《人民法院报》为最高人民法院指定的发布人民法院公告唯一、合法、有效的报纸。、互联网。现阶段报纸刊登公告的方式几乎是掩耳盗铃，通常报纸公告页面刊登不全，而且新媒体背景下，报纸的受众越来越小，更鲜有受众去逐一阅读公告。在法院公告栏张贴公告，往往流于形式，为法院提供程序保障的意义更大[18]。受送达人原住所地由于消耗太多时间精力，实践中较少使用。因此，互联网司法下，可以考虑公告媒介为最高人民法院公告栏，使公告集中在最权威的统一的媒介上，并加大宣传，让有检索需求的人员都能准确检索到相关信息[19]。

综上，通过对被执行人下落不明案件进行区分，设置更有效率的执行送达制度体系：以归档必须具备当事人送达地址确认书倒逼诉讼阶段法官、助理尽到勤勉义务，做到被告只要能到庭必定能签署送达地址确认书；同时，通过电子卷宗系统将诉讼阶段送达地址确认书关联至执行案件中，使法官在邮件规范送达的情况下，敢于采纳“视为送达”不再公告送达，节省法院送达成本。对于被执行人自诉讼阶段即下落不明的案件，借助执行的主动性、强制性积极找寻被执行人。最终达到只有被执行人从未出现过且公权力都无法找寻到的情况下采取公告送达方式，减少执行公告送达案件数量，提高执行效率，切实解决执行难。

结语

执行是否到位，关系到群众的司法利益能否实现，是实现人民群众获得感的重要一步。深化司法责任制综合配套改革制度建设一直在进行中，科学配置司法资源是应有之义。本文选取G省S市法院民事执行公告送达案件作为样本进行实证研究，运用法经济学工具分析得出，被执行人逃避送达、法院滥用公告送达情况多发是现有送达制度下的动态博弈均衡结果，最终由申请执行人为此结果“买单”，申请执行人、法院、被执行人三方利益失衡。构建出快速高效的“四个递进规则+五个效率保障”的执行公告送达规范，最终使被执行人“执行阶段才下落不明”案件不再公告送达，从而大量降低公告送达案件数量，法院有更多时间搜索“自诉讼阶段下落不明”案件的被执行人“新地址”，进一步减少公告送达案件数量，形成公告送达只在少数确实必要的案件中适用的局面，发挥公告送达的应有作用，从而更好地彰显司法公平正义，提高司法公信力，助推社会治理能力现代化。