转型中的治理与治理的转型——民办义务教育发展难题及其破解

张志勇，任晶惠

(1.2.北京师范大学 教育学部，北京 100875)

2021年5月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于规范民办义务教育发展的意见》，要求加强分类指导，落实政府责任，强化民办义务教育规范管理，营造良好的教育生态，促进学生全面发展、健康成长。同年8月教育部、中央编办等八部门下发《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育的通知》，提出“一省一案”，力争用两年左右时间理顺体制机制，使“公参民”学校平稳退出历史舞台。各地积极探索规范民办义务教育发展的有效路径。2022年3月，北京印发《2022年市政府工作报告重点任务清单》，明确完成“公参民”等各项民办中小学治理任务，确保全市民办义务教育在校生占比控制在5%以内，各区控制在15%以内[1]。在此之前，四川、湖南、江苏、河南等省市已陆续发文，明确提出调减民办义务教育学校在校生占比。本研究分析了规范民办教育发展的公共逻辑，并通过访谈调研分析了各地在规范民办义务教育发展中面临的具体困难，为国家规范民办义务教育发展的政策落地提供参考。

一、 规范民办义务教育发展的公共逻辑

近年来，我国一些民办义务教育学校，特别是受资本控制过度市场化的学校，一定程度上偏离了教育的公益性，打破了民办义务教育公平与效率的平衡，破坏了教育生态，这是党和国家规范民办义务教育发展的公共逻辑。

(一)民办义务教育必须坚守公益性

公益性即公共利益(PublicInterests)，被视为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标[2]。早在公元前4世纪，柏拉图就在《法义》中论述，真正的政治技艺应该以大众的利益，而不是个人的利益为目标。因为大众利益给城邦带来团结，而个人利益则损害这种团结[3]。维护公共利益，在现代社会意义更加重大。学校是现代社会维护公共利益的重要组织。马克思认为：“用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等。同现代社会比起来，这一部分一开始就会显著地增加，并随着新社会的发展而日益增长。”[4]

教育是一项公共事业，这是人们对教育的利益属性和价值特征的基本判断，事实上也是人们从利益归属和资源配置等方面对教育运行规律的基本概括[5]。中外教育发展的历史表明，公益性是教育事业客观存在的一种社会属性，它不以办学者的主观意志为转移，无论由政府办学，还是由非政府组织或个人办学，教育都具有公益性。虽然民办教育不像公办教育一样完全免费或部分免费，现实中一部分民办教育的举办者也确实是基于营利目的。然而这并不能影响、更不能改变民办教育的公益属性，因为民办教育受益具有非排他性：不仅为受教育者带来收益，还能间接使整个社会受益。民办教育通过对个体的作用，产生对社会的影响，在培养人的同时，也在使社会受益，促进社会进步；在培养人的同时，也在从事着保护和继承传统文化，发现知识和规律，促进科技进步[5]。这些都从根本上决定了民办教育的公益属性。

我国发展民办教育，始终是为了发展社会主义教育事业。作为我国教育事业的组成部分，民办教育在扩大教育机会、增加群众教育选择、减轻财政压力、扩大教育福利等方面承担着重要使命。2002年全国人大常委会通过的《民办教育促进法》第三条明确规定，民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。《民办教育促进法》经过2013年和2016年两次修正，这一条款一直保留。由此可见，我们发展民办教育的初心一直没有改变过，公益性是民办教育的基本属性。

在国民教育体系中，义务教育的公益属性最强。2019年6月23日，中共中央、国务院《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》指出：“义务教育质量事关亿万少年儿童健康成长，事关国家发展，事关民族未来。”[6]因此民办义务教育必须坚守公益性这一基本属性。公益性是“公平性”“非营利性”和“非竞争性”的基础，发挥民办义务教育学校扩大学位供给、满足群众多样化教育需求方面的重要作用，前提是必须坚持公益属性。

民办义务教育背离公益属性，不仅会损害受教育个体的利益，不能产生教育的直接公益，还会损害教育的间接公益[6]，导致社会利益受损。民办义务教育公益性失守，会导致民办义务教育学校难以做到真实“非营利”，出现办学属性名义为“非营利”，却挖空心思寻找暗箱操作途径，实现隐性营利；导致义务教育违背本应该恪守的公平性，破坏义务教育生态。也正是因为对民办义务教育公益性认识不到位，一些地方政府以节约财政经费为由，在义务教育领域大量引入社会力量举办民办学校，甚至对民办义务教育学校掐尖招生等违规行为放任不管，导致义务教育领域出现“公退民进”，损害广大群众根本利益。

(二)民办义务教育应坚持公平与效率相统一

教育公平是我国教育公共政策决策的基本遵循。民办教育的公益性属性，决定了民办义务教育发展，应以公平为首要原则。事实上，教育公平在本质上与效率并不矛盾。教育公平的最终指向是受教育主体精神上的相对满足感，教育效率是指教育对个人发展和国家发展的贡献率[7]。

民办义务教育的公平与效率相互支撑，不可偏废。没有公平作为基础，效率会偏离公共利益；失去效率的支撑，公平会因范围的局限失去意义。20世纪80年代初，世界银行对44个处于不同发展阶段国家的社会教育收益率进行统计发现，发展中国家在义务教育阶段，公平和效率之间不仅没有矛盾，而且是高度一致的[8]。我国教育要求面向全体学生、促进学生全面发展，也体现了公平与效率的统一。所以，民办义务教育的公平与效率并不存在此消彼长，而是有机统一、相互促进的。发展民办义务教育，也只有坚持公平与效率统一，在满足人民群众日益多样化的教育需求的同时，对弱势群体进行补偿性保障，才能合理有效地利用社会资源，才能实现义务教育高质量均衡发展，才能确保不同阶层、不同区域的学生都享有平等的受教育权。

然而，受经济领域“效率优先、兼顾公平”的影响，导致“要效率就要放弃公平”的误解，在民办义务教育发展实践中长期存在。一些地方政府和办学者把民办义务教育效率等同于经济领域的效率，简单理解为投入产出比，认为开源节流、投入少产出高，就是高效率。义务教育要均衡发展，要公平和有效率，是我国教育发展的战略方针。一些地方政府发展义务教育履职不到位，导致公平与效率失衡。2018年，教育部办公厅通报了几起地方民办义务教育发展问题：如湖南省耒阳市履行政府发展义务教育职责严重缺位，对公办义务教育投入严重不足，但同时向民办学校提供用地、补贴等诸多优惠条件，民办学校过度发展、公办教育资源严重不足，民办初中学位占比超六成，大班额情况严重[9]。此类做法，片面强调效率，违背了义务教育的公平性，破坏了义务教育的公益性。

二、民办义务教育的野蛮生长与公益性背离

1978年，我国发展民办教育以来，大多数民办学校秉承教育公益性，在普及义务教育、解决进城务工人员随迁子女上学问题、满足家长对教育的差异化需求方面，发挥了重要作用。但由于监管机制不健全，特别是在大资本的强力介入之下，部分民办中小学割裂公平与效率关系，甚至把两者对立起来，野蛮生长、公益性失守，造成民办义务教育发展公平与效率失衡。

(一)“掐尖”招生冲击义务教育正常秩序

民办学校“掐尖”招生现象由来已久。2018年，教育部通报“少数民办学校违规办学等突出问题”时指出，掐尖招生严重损害了人民群众利益和教育良好生态[9]。长期以来，民办学校不仅可以利用考试选择优秀学生，还不受地域限制，开展跨区域、甚至跨省市“掐尖”招生。民办学校拥有的招生特权，造成公办学校与民办学校生源差距不断加大，一定程度上加剧了义务教育阶段学校“公退民进”格局。统计数据显示，近年来，上海、深圳等城市“公退民进”情况不断加剧。在2015年上海中考成绩排名中，民办学校占据前十位[10]。据《中国教育统计年鉴》数据，极端地区民办学位占比超过八成，冲击了义务教育的基本格局与正常秩序[11]。

2019年，我国对民办招生政策进行改革。按照文件要求，民办义务教育学校要和公办学校一样接受随机派位学生。但是，不少民办义务教育学校招生“变相掐尖”“隐蔽掐尖”仍在进行。2020年1月，广东省人民政府教育督导室通报了10所民办中小学违规招生行为[12]：2019年5月，深圳百合外国语学校表面组织小学毕业生体验活动，暗地里进行了上万学生面试；广东省中山市四所民办学校通过“体验课”综合评价，组织了超三万学生参加的“变相掐尖”；广东省佛山市四所民办学校组织了两万多名学生参与的校园活动，进行隐形面试。这些“变相掐尖”“隐蔽掐尖”，严重影响了当地正常招生秩序。

(二)高收费乱象加重教育负担

一些地方政府把教育产业化作为扩大教育投入的途径，越来越多的地区选择放开民办学校收费。民办学校收费无章可循无法可依，随意定价。以北京为例，据不完全统计，初中每年学费超过30万的有1所，每年学费超过20万元的民办学校有11所，每年学费在15万到20万之间的有18所，每年学费在10万至15万区间内的有14所，每年学费为5万至10万的学校有13所，每年学费5万以下的只有2所；小学每年学费超过20万的有6所，位于15万～20万元区间内的有12所，每年学费在10万～15万元之间的有6所，学费处于5万～10万元区间的有4所。

市场配置资源的动力是逐利机制，不但不能自发促成公益，而且还会将成本转嫁给公共利益，产生“公地的悲剧”[13]。民办学校高收费、乱收费风气大开，影响了处于经济不利地位学生入学机会上的权利平等，加重了群众教育负担。

(三)“公共投入成为私利”偏离公益性

我国对民办教育一直实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。多年来，各地政府出台政策，大力支持民办教育发展，投入人力财力物力，有效降低了民办学校运营成本。这些政策、措施和投资，都是实实在在的国家公共投入。

以上海为例，2004—2012年上海市级财政每年至少投入4000万元用于扶持民办教育发展。此外，上海市还发布《上海市促进民办教育发展专项资金管理办法》，要求各区县制定民办学校扶持政策。浦东新区从2006年开始每年投入1000万元专项资金用于扶持民办学校发展；长宁、杨浦及其他地区除了对民办学校租赁属于区教育局产权校舍给予租金优惠，也提供相应的修缮费用[14]。

上海枫叶国际学校受控于香港上市公司“枫叶教育”，该校官方网站显示，学校总占地面积为300亩，是一所K12国际学校，现有在校学生1100人，42个班级，教职工145人其中外教40人。该校办学资格证显示，其开办资金为500万元，为非营利性民办学校。以500万元开办资金运营一所占地300亩、上千名学生的学校，一定程度上得益于政府各项优惠扶持政策的支持。可见，民办学校的发展，与国家公共政策和资源的支持密不可分。香港上市的“枫叶教育”官网资料显示，上海枫叶国际学校是该公司采取VIE架构(Variable Interest Entities，直译为“可变利益实体”)①(1)①VIE架构在国内被称为“协议控制”，是指境外注册的上市实体与境内的业务运营实体相分离，境外的上市实体通过协议的方式控制境内的业务实体，业务实体就是上市实体的VIE。控制的120所民办学校中的一所。该公司在30个城市开办的120所民办学校，均与上海枫叶国际学校情况类似，绝大部分为义务教育学段。按照《民办教育促进法》相关规定，这些学校都应该归属“非营利性”学校，举办者不应取得办学收益。但“枫叶教育”发布的年报却显示，该公司2019财年年报净利65416.90万元；2020财年年报净利50907.90万元，这些利润来自公司通过VIE模式控制的民办学校。因“非营利性”办学属性，能享受税收、用地等各项优惠政策，是这些学校得以降低办学成本实现高利润的重要原因。事实上，很多民办学校举办地政府除了负责建设校舍、提供土地外，还对民办学校实行税收、贷款等各项优惠政策。除个别地方外，政府一直没有向民办学校征收企业所得税[15]。国家公共投入成为上市公司的私利，部分民办学校行为严重偏离公益性。

三、规范民办义务教育发展面临的现实困难

北京师范大学教育政策研究院“完善党对教育工作全面领导的制度研究”课题组访谈了上海、安徽、河南、河北、湖北、四川、青海等省市62位党的教育领导小组成员，受访者普遍反映，“规范民办义务教育学校发展”是当地群众极为关心的教育问题，也是当前教育管理部门面临的重大挑战。课题组调研发现，因为各地在发展民办义务教育方面公平与效率长期失衡，导致规范民办义务教育学校发展困难重重。

(一)经费筹措之难

全国教育事业发展统计公报显示，2020年全国有民办普通小学6187所，在校生966.03万人；民办初中6041所，在校生718.96万人[16]。2020年全国民办义务教育在校生为1684.99万人，占全国义务教育在校生10.77%。要实现省(市)民办义务教育在校生占比控制在5%以内，各地财政需要筹措大量资金。

我国义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制，义务教育经费主要由县级财政承担为主。我国中西部地区，特别农村地区财政一直比较困难，尽管有中央转移支付政策支持，这些地区财政也常常捉襟见肘。在保障公办学校运营的同时，又要筹措经费用于规范民办教育，很多地区面临严峻挑战。

HJ①(2)①本着为受访者保密的原则，文中访谈者以“省份+市区+身份”的方式呈现，如Y省D市教育局长为“YD局长”，D省C市副市长为“DC副市长”。局长表示，按照“三不降、五倾斜”的原则(即教学质量不降、干部级别不降、教师待遇不降；干部配备倾斜、师资力量倾斜、临聘教师入编通道倾斜、经费保障倾斜、生源保障倾斜)，保障民办义务教育学校班子稳定、教师学生稳定、教育教学稳定，确保改革平稳有序，需要大量经费。SH局长算了一笔账，辖区内民办义务教育学校绝大部分是塔尖学校，占比超过15%，如果通过政府购买学位的方式消化掉10%学位，需要财政每年支出40亿元。HY局长说，该市教育发展的底子薄，政府没有足够多的资金，民办义务教育规范管理面临很大困难。SS局长说该市民办教育发展快、体量大，目前辖区民办义务教育在校生占比超过40%，如果以政府回购的方式三年内降低到5%以内，财政难以承受。WH局长说，民办转为公办，民办学校教师收入待遇保持不变，教师收入由地方财政来承担，建议中央财政对此项整治以财政转移支付来解决，缓解地方财政压力。

(二)学位保障之难

规范民办义务教育是为了实现公平与效率的统一，促进学生全面发展，让孩子有学上、上好学。在规范民办义务教育过程中，一部分民办义务教育学校需要转型，还有一部分学校面临关停。如何保障关停学校学生所需学位，是摆在各地教育主管部门面前的一道难题。

2022年3月18日，新东方教育科技集团董事长俞敏洪致信家长，告知昌平新东方双语学校将于2022年秋季开始停办中小学。这一决定让不少家庭猝不及防。俞敏洪在信中说，将调动一切能够调动的资源，帮助孩子转入其他学校继续学业。但是孩子能转到哪里继续上学，很多家长并没有得到肯定答复。据国际学校在线报道，2022年3月21日—25日，贵州省贵阳市云岩区就宣布关停14所民办义务教育学校。预计到7月份，该区将关停37所民办义务教育学校。据了解，截至2021年8月，贵州省民办小学在校生占比为4.62%，民办初中生占比为9.10%。这一比重，与全国其他省市相比，并不算特别高[17]，很多地区面临的学位保障压力比贵阳云岩区大很多。

ZW局长表示，如果2023年该市的民办教育占比不超5%，会导致全市400多万流动人口子女学位严重不足。HB局长说，目前辖区民办义务教育学校在校生占比15.7%，与其他地区比，体量还不大，如果要下降10.7%的话，就有25,000个学生没有地方去上学，原有的公办学校容纳不下，新建公办学校建不了那么快。HN处长反映，在乡镇和农村的接合部，有很多民办小学为400～600人规模，能寄宿，大部分学生父母在城里打工。这些小学大部分是租用土地，贷款修建的。如果裁撤，教师怎么办？贷款怎么还？撤掉这些民办学校，公办学校是否能解决这些孩子的寄宿问题？政府需要系统考量谋划。

(三)转型发展之难

引导民办义务教育学校转型发展，基层的教育治理能力面临严峻考验。HJ局长在接受访谈时说“民转公”后，如果管理跟不上导致教育质量下降，群众肯定不答应。“民转公”后如何保持办学活力是困扰他的大难题。

对于仍然以民办身份办学的义务教育学校，如何规范管理，也是困扰众多教育管理者的难题。DZ副市长担忧地说，民办教育后面都是资本在操作，会想尽各种方法阳奉阴违，不执行政策。HB副局长说，民办义务教育学校跨区域招生花样百出，严禁跨区域招生政策，基层落实压力很大。

多年以来，不少民办中小学已经习惯了“以生养校”，一些地区招生乱象泛滥。比如，政府严禁提前组织招生，变相“掐尖”选生源；但是，这种现象在现实中依然存在，许多优秀学生就被“免费录取”了。政府严禁义务教育阶段学校设立任何名义的重点班、快慢班；但是，具体到学校，变相的重点班、快慢班以“实验班”的面目出现。政府严禁以高额物质奖励、虚假宣传等不正当手段招揽生源；但是，“指标招生”“金钱招生”依然悄悄流行。现实中，上有政策、下有对策，在民办中小学已成为潜规则[18]。民办教育要回归到教育的公益属性，回归到保障每个孩子入学机会公平的轨道上[19]，从生源竞争的模式中走出来，向内涵发展转变，走差异化、特色化发展的道路，并非易事。

(四)观念转变之难

长期以来，不少家长把教育效率片面等同于升学率，为了高分和高升学率，宁愿放弃公平。北京市海淀区王女士孩子小升初，本有三所对口中学可选，但其中只有一所重点中学。她毅然决定送孩子就读每年10万元学费的民办学校，原因就是这所民办学校学生的中考分数高。

尽管理论和实践都表明，片面追求升学率的教育，对个人和国家的发展，尤其是可持续发展是低效率的[7]。但对于个体家庭来说，他们更看重孩子在当前的升学考试中能够胜出。访谈中，HH局长说，国家和政府想培养全面的人，但是家长说，不管我孩子全不全面，只要分数上去就行了。过于注重抓分数的民办义务教育学校很受欢迎，排队抢名额。当地还流行这样的顺口溜“不上民办中小学，将来就要上民办大学”。家长过度关注分数，盲目把高收费等同于高质量，甚至出现攀比的不良风气，使得高收费民办义务教育学校数量激增。而在短时间内，从教育观层面改变家长的观念并非易事。

(五)均衡发展之难

因为义务教育发展不均衡，越来越多的家庭选择支付学费送子女去接受更高质量的教育，民办学校招生异常火爆。上海市教委公布的上海民办中小学报名人数结果显示，2017年，上海市民办小学的报名录取比为3∶1，2015年更是高达4∶1[20]。2014年武汉市7所民办初中共有7538人报名，有1661名学生“中签”[21]。

本研究通过访谈20位家长发现，有60%的家长为了获得更高质量的教育资源，送孩子上民办学校。HH①(3)①本着为受访者保密的原则，文中访谈者以“省份+市区+身份”的方式呈现，如Y省D市家长为“YD家长”。家长为儿子小学6年缴纳的学费超过30万，他认为孩子就读的民办学校比家门口的公办学校教学质量高，因为这是市里最知名的公办学校创办的，学校优秀教师也多。BJ家长的女儿就读民办小学，每年学费8万元，她看中的也是民办学校优质的师资力量，她认为公立学校虽然免费，但放学后还要参加培训班，花钱也不少。

从起点入手，减少家长对民办学校的需求，才能逐步恢复被破坏的教育生态。如果需求不减少，单纯控制民办义务教育学校在校生学位数量，可能会造成更大的供需不平衡。访谈中，WH家长预测，以后会出现优质民办义务教育学校“一位难求”。BJ家长则担心民办学校的学费会进一步上涨。她说，与去年相比，孩子所在学校的学费已经上涨了1万多元，现在还能选择就读学费几万块钱一年的民办学校，过几年可能民办学校都要十几万一年了。

北京师范大学资深教授顾明远认为：“民办教育中的乱象，加重了年轻父母的教育焦虑和经济负担，在深层次上还会影响到我国的人口出生率。种种情况说明，民办教育需要整顿，需要规范，才能实现自身的健康发展。”[22]

四、新公共服务理论：破解民办义务教育发展难题的路径

坚守公益性，促进公平与效率有机统一，是我国规范民办教育发展的应有之义。解决问题的关键在于政府治理逻辑和职能的转变——从管控逻辑/职能转向新公共服务逻辑/职能。

新公共服务理论是由罗伯特.B.登哈特夫妇为首的众多学者提出的。新公共理论认为：公共官员所要扮演的角色不是服务的直接供给者，而是调停者、中介人甚至裁判员；政府的作用更多体现在把人们聚集到无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社会应该选择的方向，政府还有责任确保经由这些程序而产生的解决方案完全符合公正和公平的规范[23]。以政府为中心的治理格局，是民办义务教育学校治理出现公平与效率矛盾的重要原因。政府应借鉴新公共服务理念，创新民办义务教育治理理念，通过优化服务形成多中心的治理结构。

(一)政府的中心职能

多中心的治理格局，不再是政府运用权力进行自上而下的控制，而是各个自主组织实体运用自己的权利，在完善的制度框架下与政府进行互动。在多中心治理格局中，政府主管部门要走出行政命令、政策文件的传统套路，适应服务员、中介人、引导员和监督员的身份，优化服务、强化监管，充分发挥营利组织、非营利组织、公民的积极性，引导他们参与到民办义务教育学校治理中，实现公平与效率的统一。

1.布局和优化

第一，做好民办义务教育治理规划服务。政府应做好民办义务教育治理的整体布局和结构优化。提供丰富的教育选择，满足人民群众多样化教育需求，是当前民办教育的发展目标。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第十五条规定：“地方人民政府及其有关部门应当依法履行实施义务教育的职责。设立实施义务教育的民办学校，应当符合当地义务教育发展规划。”各地政府在进行民办学校规模与布局的规划的同时，也应进行民办教育治理结构规划，在治理结构上进行顶层设计，布局多中心的治理格局。

第二，为民办教育义务学校提供全方位的优质服务。教育行政部应该通过组织师资培训，帮助民办义务教育学校提升教学质量；通过调研、诊断等服务，为民办义务教育学校办学理念、育人模式、课程设计提供指导和咨询服务，引导其教育教学改革；还可以组织特色教育资源交流共享等活动，促进辖区内民办义务教育学校合作协同发展。

第三，探索购买学位等保障、激励混合策略。上海、长沙、河北等地计划推行的“政府购买学位”，也是构建多中心治理格局的有效举措。上海计划于2022年9月开始尝试“政府购买学位”，这样民办学校保留“民办”性质，仍由原办学主体运营，但家长不需要缴纳学费，由政府出钱购买学位。这种方式为政府加强规范民办义务教育学校管理提供了一种混合策略，政府一方面可以保证社会主义办学方向；另一方面充分发挥民办主体的积极性，改变传统公共服务供给的效率低下，提供公平与效率兼顾的义务教育公共服务。

2.监管和指导

第一，依法查禁关联交易，确保民办义务教育学校真实非营利。爱尔坎贝里(AngelaM.Elkenberry)和科卢弗(JodieDrapalKluver)强调，非营利部门的市场化倾向，对民主与公民资格将造成危害[24]。现实中，非营利部门市场化的途径主要是关联交易。所谓关联交易是指，由于交易双方之间存在关联性而发生的交易行为，其交易的公允性可能受到影响[25]。长期以来，我国数百所受海外上市公司以VIE架构“协议控制”的民办中小学校，通过利润转移类协议——这种典型的“关联交易”模式，将收益转移到海外上市公司。《民办教育促进法实施条例》第四十五条第一款规定，“实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易”。政府部门依法查禁关联交易，是确保民办义务教育学校真实非营利的关键。

第二，加强监管，保障“公民同招”政策切实落地。民办学校的掐尖招生会进一步刺激家长片面追求考试成绩，影响学生的全面发展和健康成长。“公民同招”是构建义务教育健康发展良好生态、推进义务教育均衡发展的重大举措。各地政府主管要加强监管“公民同招”政策的切实落地，使“变相掐尖、隐形掐尖”无处逃遁。

第三，实行学费政府指导价。政府指导价是政府引导市场行为、维护公共利益的有效方法。2022年3月，上海发布了《上海市民办中小学收费管理试行办法》，规定从3月15日起非营利性民办中小学的学费、住宿费试行政府指导价，学校可以根据实际情况确定不超过学费和住宿费的具体收费标准。各地政府可依据办学成本，以规范性文件的形式，制定发布各地民办义务教育学校学费基准价和浮动空间，合法约束民办义务教育学校收费行为，学校只能在政府指定的价格范围内确定学费额度，避免家长成为学费上涨的受害者。

第四，实行民办义务教育学校资金运行外部监管机制。政府应明确民办义务教育学校学费按学期进行预收，禁止超期预收学费；营收资金运营实行属地监管，由教育行政部门在指定银行开设日常结算和学费托管两个分立账户。学校自主支配日常结算账户；学费托管账户由银行管理，每学期收取的学费由银行按月划拨用于办学。

第五，严格执行“限期剥离上市公司义务教育办学业务”的法律规定。目前，新东方、枫叶教育、睿见教育、天立教育、博骏教育、成实外教育、宇华教育、21世纪教育、民生教育、嘉宏教育、思考乐、海亮教育、博实乐教育、第一高中等控制的我国数百家民办中小学都已经完成海外上市。受上市公司控制的民办义务教育学校，办学过程中容易出现偏离公益性行为。加强民办义务教育规范管理，首先应依法剥离上市公司义务教育办学业务。《民办教育促进法实施条例》第十三条第四款规定，“任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。”各地政府主管部门应该制定具体办法，严格执行《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》。一方面，禁止实施义务教育的民办学校通过兼并收购、协议控制等方式上市；另一方面，对已经受社会组织和个人协议控制的实施义务教育的民办学校，应限期剥离，确保实施义务教育的民办学校悉数退出资本市场。各地政府应根据具体情况，可分阶段、分情况制定具体剥离办法。

(二)学校依法发挥中心作用

作为实施民办义务教育的重要主体，民办义务教育学校要承担起多中心治理格局中的学校中心职能。

第一，民办义务教育学校依法自主办学，接受社会监督。《教育法》明确规定 ，拥有法人资格的学校享有依据章程自主管理的权利，教育教学活动的组织权，对受教育者进行学籍管理、奖励或者处分的权利，学业证书颁发的权利，教职工聘任和奖惩权、设施和经费的管理使用权 ，以及拒绝对教育教学活动非法干涉的权利和法律规定的其他权利。民办义务教育学校以章程作为自主管理的依据，用制度规范学校办学过程中可能出现的各方利益主体间冲突。

第二，建立多元管理体制。民办义务教育学校办学者应该认识到，作为公共教育机构，学校自主办学的权利不仅属于投资者和办学者办学，还属于学校的老师、学生和家长。学校应该建立校务公开等民主管理机制，并开辟学生、家长、社会组织参与学校事务的渠道，积极引导多元主体共同参与学校管理，形成合作治理格局。

第三，建立完备的财务运行体系。民办义务教育学校财务管理包括资金的筹集、资金的运用和资金的回收分配等多个环节，从来源看，既有学费收取，又可能涉及政府生均经费拨付，需符合非营利组织的财务管理制度，也要兼顾学校经费管理的特殊性。

第四，建立严格的成本核算制度。《民办教育促进法实施条例》第四十二条规定：“民办学校应当建立办学成本核算制度，基于办学成本和市场需求等因素，遵循公平、合法和诚实信用原则，考虑经济效益与社会效益，合理确定收费项目和标准。”目前，一些民办学校仍然采取学校收支账目测算教育成本，这种测算方法并不科学。民办义务教育学校应建立起严格的成本核算制度，通过依法严格成本核算，加强内部管理，提升办学效益。

(三) 促进社会、市场发挥中心作用

教育是社会的重要组成部分，教育的存在与发展需要从社会获取资源。目前，我国社会力量作为办学者、投资者之外的第三方，参与民办义务教育管理的社会组织非常有限。要提升社会参与民办义务教育管理的积极性，应构建社会各界依法参与和监督民办义务教育的新机制。

第一，政府当好中介人，促进社会力量积极发挥作用。社会组织是社会自我调节的重要力量，在改善民生、缓解社会矛盾、保障社会公平各方面发挥着越来越重要的作用。但与发达国家相比，我国参与民办义务教育的社会组织，不管是数量还是质量都有待提升。应引导建立更多教育类社会组织，并进一步激发社会组织参与教育治理的积极性，推动他们依法参与民办义务教育学校规范发展。对于部分民办义务教育学校个性化需求，如果校方愿意承担购买服务的费用，政府应该担任中介人，确保供需双方在公益框架下高效对接。首先，政府可以利用大数据分析等专业技术组织的力量，对辖区内民办义务教育学校情况、需求和发展规划进行科学体统分析，作为社会力量参与民办义务学校规范管理的依据；其次，建立民办义务教育需求高效、公正的供需对接平台；再次，政府应制定“民办义务教育学校可购买服务清单”，制定服务提供者的参与标准和资格要求，制定招标信息发布制度、招投标方式和具体程序，制定价格标准；最后，政府应完善日常监督机制，从根源上杜绝关联交易，确保民办义务教育学校真实非营利。

第二，引导社会组织积极创新参与方式。政府应统筹规划，引导社会组织提升独立性与专业性，按照咨询、协调和决策等不同内容，形成一个层次严密、体系完整的社会参与组织网络。政府还应该积极引导社会组织创新参与方式，如开拓委托办学等新模式，形成民办义务教育治理的社会中心。在这方面，民间公益组织“田字格助学”已经进行了有益探索并取得初步成效。自2017年起，“田字格助学”接受贵州省正安县委托，在兴隆村办学。如今，“田字格助学”办学的成效已经显现——2022年已有18个孩子从县城“回流”到田字格兴隆实验小学[26]。

第三，开拓社会融资渠道。资金保障对民办义务教育学校健康发展至关重要。除了加大财政投入，政府还应积极拓宽资金筹措渠道，实现政府和社会资本合作的阳光运行、有序发展。地方政府可以通过PPP(Public Private Partnership)融资模式，与非营利性企业建立合作关系，筹措规范民办义务教育管理所需的资金，提升教育资源的配置效率。特别是学校食堂等后勤项目建设，可以由后期运营的承包企业承担建设任务，这样就可以将资金集中于教室等教学基础设施建设，提高教育财政经费的使用效益。还可以通过组织社会力量，建立民办义务教育投融资平台来缓解财政经费压力，并通过严格的管理制度，确保资金和资源的有效利用；发行教育债券、教育公益基金等形式，利用社会闲散的、小额度资金，也是筹集资金的可行方式。金融机构也应积极开发民办义务中小学适用的信贷项目，社会基金组织为民办义务教育学校提供支持，帮助其筹集学校发展需要的资金。

(四)引导家长发挥中心作用

家长本应该成为参与规范民办义务教育发展的重要力量，但目前家长参与的渠道有限、权利受限。促进家长发挥在民办义务教育治理过程的重要任用，要抓住以下关键环节：

第一， 完善相关法律规章，确保家长参与的合法地位。早在上世纪末，美、英等国都通过法律赋予家长参与学校管理的权利。美国通过了《改进美国学校法》，英国颁布了《1988年教育改革法》，日本实行了《地方教育行政组织与职能法》，这些国家通过法律不仅规定了家长对学校的管理拥有知情权和话语权，还明确了家长参与学校管理需要的能力和参与制定学校规章、教师聘用意见、教师校长评价、学校发展规划等具体事项，较好地促进了家长参与学校管理。我国可借鉴相关经验，完善相关法律，明确家长参与民办义务教育管理的合法地位。2012年，教育部下发《关于建立中小学幼儿园家长委员会的指导意见》，明确了家长可以通过家长委员会参与学校管理。但现实中的家长参与却往往流于形式，只局限于为学校日常活动提供志愿者服务，并没有参与到学校办学、教育教学的全领域、全过程，特别是学校决策、教师评价、教学评价等与学校发展关系密切的核心领域。教育主管部门应进一步规范家长委员会参与学校管理的范围，把参与学校规划和重大问题决策，监督教学活动、课程设置、收费标准等范围和方式予以明确，用法律和规章明确家长参与管理的范围，确保家长有效行使决策权、监督权等。

第二， 激活家长参与热情，提升参与能力。教育主管部门应切实转变观念，支持鼓励引导家长参与管理：通过推行信息公开制度，为家长提供及时、多渠道的信息服务，构建民办义务教育学校信息查询平台，提供便捷的信息查询服务，并及时公开信息，供家长查询，确保家长及时获取学校发展规划、课程设置、教师聘任等信息，为有效参与学校管理奠定基础；建立家长参与激励机制，使学校尊重家长、信任家长，让家长有获得感，能感受到参与学校管理实实在在的效果；针对家长需求，开展多样化的培训和指导，提升家长参与学校管理的能力；建立监督和评价机制，确保家长参与管理有序进行，又要避免滥用职权，甚至出现权力寻租。

第三，拓展家长参与途径。家长在与学校的关系上处于相对被动和弱势地位，家长能否切实参与学校管理，与学校有着直接关系。学校应该积极主动地创设有利环境，支持家长参与。民办义务教育学校应改变传统思维，将家长由“教育的对象”转化为“平等的合作者”，建立民主的决策机制，着力拓宽家长参与学校管理的路径，实现不同类型的家长都有渠道参与学校管理，确保有效参与比例；健全家长参与管理的组织结构，建立家长参与治理自我约束机制，增加家长参与的可信度。