中国非正式治理的兴起：村民理(议)事会的政治起源

邓大才

21世纪初期随着社会主义新农村建设的启动，广东省、四川省等省份在村民自治制度外建立理事会、议事会等新的非正式组织、制度和机构。为什么有了《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)保障的村民自治制度，有了村民委会员、村民会议和村民代表会议等参与渠道和机制，村庄还需要建立新的非正式组织、制度和机构呢？这种非正式组织、制度和机构的属性是什么，价值和功能是什么？与西方的非正式组织、制度和机构有什么区别？未来走向如何？本文将以广东省、四川省、湖北省和江西省一些区县的改革创新为研究对象，考察中国基层社会非正式治理的兴起及其政治起源。(1)本文研究的是理事会、议事会、恳谈会、老年人协会等参与治理的组织、制度和机构。为了避免过多的概念重复和行文简洁将理(议)事会等组织、制度和机构称为非正式治理。但是在叙述具体案例时将之称为理事会、议事会、小组理事会、村庄理事会等。

一、文献研究和问题提出

中国政治学界对村民理事会、议事会、恳谈会等新的治理组织、制度和机构的研究主要有两条路径。

第一，村民自治研究路径。华中师范大学研究团队从村民自治角度对中国非正式治理进行研究。徐勇认为，广东云安县的村民小组理事会是乡村治理的“落地”，三级联动的群众自治是村民自治运行的长效机制 。(2)徐勇：《“组为基础，三级联动”：村民自治运行的长效机制》，《河北学刊》2011年第5期。邓大才从有效自治的角度提出了村落、小组、自然村的理事会及其自治的条件：利益相关、规模适度、群众自愿、地域相近、文化相连。(3)邓大才：《村民自治有效实现的条件研究：从村民自治的社会基础视角来考察》，《政治学研究》2014年第6期。胡平江、白雪峰、史亚峰等分别从地域、规模和利益等方面对理事会与有效自治的关系进行了论证。(4)胡平江：《地域相近：村民自治有效实现的空间基础》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2014年第4期；白雪娇：《规模适度：居民自治有效实现形式的组织基础》，《东南学术》2014年第5期；史亚峰：《规模与利益：中国农村村民自治基本单位的空间基础》，《学习与探索》2017年第6期。赵秀玲将此类现象概括为“微自治”。(5)赵秀玲：《“微自治”与中国基层民主治理》，《政治学研究》2014年第5期。杜鹏认为，成都市的村民议事会是村民自治转型的动力和治理新机制。(6)杜鹏：《村民自治的转型动力与治理机制》，《中州学刊》2016年第2期。项继权、王明为认为，村民理事会是村民自治的有效补充。(7)项继权、王明为：《村民理事会：性质及其限度》，《福建论坛》2017年第9期。唐鸣则不赞成以村民小组、自然村为单元的理(议)事会制度，坚持以“两委”为中心的治理。(8)唐鸣：《从试点看以村民小组或自然村为基本单元的村民自治》，《中国农村观察》2020年第1期。

第二，民主参与研究路径。还有一批学者将理(议)事会等放在协商民主的框架下考察。郎友兴将温岭的民主恳谈会定义为“商议式民主”(deliberative democracy)。(9)郎友兴：《商议式民主与中国的地方经验：浙江温岭市的“民主恳谈会”》，《浙江社会科学》2005年第1期。何俊志从技术治理的角度讨论民主恳谈会与协商民主的关系。(10)何俊志：《权力、观念与治理技术的接合：温岭“民主恳谈会”模式的生长机制》，《南京社会科学》2010年第9期。王晓莉从参与的角度研究村民小组党支部和理事会。(11)王晓莉：《农村公共事务治理的现状与推进》，《中共中央党校学报》2016年第4期。黄辉祥认为，村民小组议事会是“协商民主嵌入到乡村治理”。(12)黄辉祥：《协商民主嵌入乡村治理：效用及其限度》，《江汉论坛》2020年第5期。陈剩勇和吴兴智在公民参与和科学决策视角下研究民主恳谈会，认为民主恳谈会有利于科学决策和制定符合公民需求的政策。(13)陈剩勇、吴兴智：《公民参与与地方公共政策的制定》，《学术界》2007年第5期。

两条研究进路从不同的角度解释中国农村基层社会治理发生的深刻变化。村民自治研究路径是从中国实践出发，认为各种类型的理(议)事会的产生是中国农村村民自治制度的拓展、延伸和完善。民主参与研究路径则是借用了西方协商民主的理论和框架来解释中国新出现的非正式治理，认为理(议)事会对于促进公民参与、科学决策和民主有推动作用。但两条研究进路都没有回答，中国已经有了村民自治制度，出台了《村组法》，有了村民会议、村民代表会议两种参与形式和机制，为什么还需要建立一个与村民自治平行的组织、制度和机构呢？如果理(议)事会是村民自治，就不需要建立新的组织、制度和机构。这就说明村民自治制度无法覆盖新出现的组织、制度和机构。理(议)事会具有协商民主的属性，但又与西式民主制度下的协商民主有着不同的制度环境、功能和约束，因为协商民主要求有西式民主条件和环境，要求协商主体之间地位和权利平等，但是理(议)事会却并不完全具备这些条件。显然村民自治、协商民主理论都不能很好地解释理(议)事会的出现，对其属性、价值和功能也不清楚，因而需要引进新的解释和分析框架，即第三条研究路径：非正式治理路径。

二、非正式治理：引进一个新的解释框架

非正式治理其实并不是一个新概念，它与正式治理相对应，伴随着治理而产生。西方政治学界是在21世纪头几年才开始重点关注和研究非正式治理，现已成为比较政治学研究的重要内容。非正式治理是一个综合性概念，从学科的角度来看，既有经济学、社会学、法学的非正式治理，也有政治学的非正式治理；从非正式治理的内容来看，包括非正式组织、制度、行为、机构，也包括非正式经济、就业、产权等。本文主要是从政治学的角度考察由非正式组织、制度和机构等组成的非正式治理，并以非正式制度为主进行文献梳理。

非正式制度的定义主要有四种方式：一是行为主义。North和Douglass从行为主义角度定义正式制度和非正式制度，(14)North,Douglass C，Institutions, Institutional Change, and Economic Performance，Cambridge：Cambridge University Press，1990，pp.4-5.而社会结构包括规范和惯例，属于非正式激励和约束。(15)North, Douglass C，Understanding the Process of Economic Change，Princeton：Princeton University Press，2010，p.48.二是法律主义。Jenkins和Paul从合法和非法来界定制度，非法的就是非正式制度。(16)Jenkins, Paul，“African Cities: Competing Claims on Urban Land”，in Francesca Locatelli and Paul Nugent. Leiden, African Cities : Competing Claims on Urban Spaces, Boston: Brill，2009，pp.81-108.三是传统主义。Pejovicu和Svetozar认为，非正式制度包括公认的，可以说是社会文化遗产一部分的社会规范、态度和价值。(17)Pejovich, Svetozar，“The Effects of the Interaction of Formal and Informal Institutions on Social Stability and Economic Development”. Journal of Markets and Morality，1999，2(2)，pp.164-181.四是结构主义。它从国家制度和非国家制度、国家执行和非国家执行进行对比和参照定义，(18)Boussard, Caroline，“Democratic Consolidation: The Role of Informal Institutions. Illustrations from Central America”，22nd International Congress of the Latin American Studies Association, Miami, FL,2000，16(3).Knight和Jack认为，自我实施就是非正式制度，由第三方(通常是国家)实施的为正式制度。(19)Knight, Jack，Institutions and Social Conflict. New York: Cambridge University Press,1992，p.30.Helmke等将非正式制度定义为在官方认可的渠道之外创建、交流和执行且为社会共享的制度。(20)Helmke, Gretchen, and Steven Levitsky，“Informal Institutions and Comparative Politics: A Research Agenda”，Perspectives on politics，2004，2(4)，pp.725-740.也有学者通过区分正式制度来定义非正式制度：一是指定作出决定的框架为非正式的(机构、组织、网络)，二是确定作出政策的过程或程序为非正式的(政治、安排、活动)，三是将任何这种过程的结果归类为非正式的(规则、规范、影响)。(21)Christiansen, Thomas, and Christine Neuhold( eds.)，International Handbook on Informal Governance. Northampton：Edward Elgar Publishing，2012，p.4.

关于非正式制度产生的原因分析主要有三个方面。一是正式制度无力解决，或者即使能够解决但成本太高，需要其他制度来补充解决。Ostorm和Elinor认为，非正式制度在治理中有着重要的作用，以克服集体行动的困难。(22)Ostrom, Elinor，Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action，Cambridge：Cambridge university press，1990，pp.1-15.Peters和Pierre用功能逻辑解释非正式制度的产生，是为了填补正式制度留下的空白。(23)Peters, B. Guy，Institutional theory in political science: The new institutionalism，Northampton：Edward Elgar Publishing，2019，p.210.二是非正式制度从旧的传统形式发展而来。Erdmann认为，恩庇主义源于传统，以满足庇护者和被庇护者的需求。(24)Peters, B. Guy，Institutional theory in political science: The new institutionalism，Northampton：Edward Elgar Publishing，2019，p.210.三是在规则之间的互动中产生。Peters和B.Guy认为，通过公民和团体与正式规则和政策互动可以产生非正式制度。(25)Peters, B. Guy，Institutional theory in political science: The new institutionalism，Northampton：Edward Elgar Publishing，2019，p.210.Ostorm则认为，规则产生于更多非正式互动，而不是由正式权威结构强加的。(26)Ostrom, Elinor，Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action，Cambridge：Cambridge university press，1990，pp.1-15.非正式制度被理解为政治生活中的不成文规则，具有三项职能，即填补正式制度的空白，协调重叠机制的运作，规范政治行为且与正式制度并行运行。(27)Azari, Julia R, and Jennifer K. Smith，“Unwritten rules: Informal Institutions in Established Democracies”，Perspectives on Politics，2012，10(1)，pp.37-55.

非正式制度及其治理理论为认识新世纪以来中国各地纷纷出现的理(议)事会等组织、制度和机构提供了新的解释框架。本文要探讨的问题是，中国已经有了制度化的村民自治制度，出台了《村组法》，为什么还需要理(议)事会？国家有强大的基层治理能力，即使不借助理(议)事会也能够进行有效治理，为什么还要主动推动、帮助和引导村庄与村民，建立这些非正式组织、制度和机构？理(议)事会与西方的非正式治理有什么区别？本文拟通过广东省、湖北省、江西省、四川省的案例研究对以上问题进行阐释。

三、理(议)事会的非正式治理：产生与运行

20世纪80—90年代，村民自治是农村最重要的治理制度，村民委员会是最重要的组织形式，村民会议和村民代表会议是最重要的民主参与形式和集体选择机制，但是在21世纪初特别是2005年以后，出现了各种各样的村民理事会、议事会、恳谈会等治理组织、制度和机构。下面从五个典型案例分析理(议)事会非正式治理的产生和运行过程。

(一)广东清远案例：自然村理事会

2011年广东省清远市新任市委书记G力推美丽乡村建设，印发《清远市“美丽乡村2025”行动计划》(以下简称《计划》)，紧紧围绕“三年见成效、五年大提升、十年改变农村落后面貌”的工作目标，大力实施“千村示范、万村整治”工程，以县为主体、行政村为基础、自然村为基本单元，通过示范带动，全域推进美丽乡村建设。美丽乡村建设实行“先建后补”“以奖代补”的奖补政策。市里建立了产业发展、村庄整洁、乡村治理等一系列验收指标体系，要求建立理事会，鼓励村民民主参与。(28)佛冈县编印：《清远市“美丽乡村2025”行动计划》。

乡镇和村庄选择条件比较好的自然村为示范建设单元，帮助自然村成立理事会。理事会成员由乡村干部初选，然后由村民推选产生。理事长是自然村最有威望的人，理事也是当地能人，理事会成为自然村的治理机构。理事会要与村民代表讨论筹集建设经费、乡村建设方案、村庄整治、产业发展等事宜。在美丽乡村建设过程中如遇土地征用、拆迁问题，理事会做协调工作。美丽乡村建设到一定程度后，理事会代表自然村向市里申请验收，市里按照指标评审，根据结果分别给予A、B、C类资助。如果不能通过验收则无法获得资助，并由自然村承担建设成本。

清远市的自然村基本上是宗族村庄，长期具有宗族治理系统。乡村干部以此为基础引导自然村成立理事会。虽然自然村理事会在村庄指导下建立，但是两者并没有明确的等级关系，前者需要依靠后者向市、县争取建设经费，后者需要前者组织实施建设。笔者在调查中了解到企业家会因为熟人关系、血缘关系、宗族关系更倾向于给自然村捐款。

(二)四川成都案例：村—组—项目议事会

2007年国家发改委批准成都市成为统筹城乡综合配套改革试验区，2008年汶川地震后成都市的一些区(市、县)开始灾后重建，从国家到省市都投入了大量资金推进农村社区建设。成都市专门出台了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见(试行)》，明确规定由区(市、县)人民政府和乡镇人民政府规划，委托村级自治组织负责实施。要求按照村民自治的原则，由村(居)民会议或村(居)民代表会议或村(居)民议事会自主决定服务的内容和方式，真正体现自主、自愿、自治。(29)成都市编印：《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见(试行)》。

为推进改革和农村社区建设，成都市财政为各村提供20万元，区(市、县)配套20万元建设经费。市及区(市、县)严格要求按照村民自治制度组织实施建设。按照市里的规定，由村(居)民大会或村(居)民代表会议或村(居)民议事会来决定建设什么，如何建设，在哪里建设。各地都采取议事会的方式来组织实施，议事会由村干部、村民代表、乡贤等人构成，议事会成员在20—50人之间，这个规模便于协商议事。我们询问，有村民会议、村民代表会议，为什么还要建立村民议事会呢？受访者回答，成都市村庄规模太大，村民会议无法召开，即使是村民代表也有数百人，既找不着开会的场所，也无法召开实质性的会议。因此各地纷纷采取议事会的方式来协商、决策、监督，有些议事会还有执行功能。

市及区(市、县)两级只有40万元，每次能建设的项目数量有限，因此在哪里建设就需要议事会讨论决定。很多村庄借鉴罗伯特议事规则，对议题提出、主持人选择、发言时间和次数、表决方式、决议公示、决议效力等都有严格的规定。我们继续追问，村庄合法的民主决策组织是村民委员会，决策方式是村民会议、村民代表会议，议事会是否具有合法性？受访者表示，他们采取村民会议或者村民代表大会授权的方式解决合法性问题。(30)调查时乡镇干部表示，可以通过村民会议、村民代表会议授权，但是否授权我们没有掌握确切的证据，在浙江温州参与式预算中曾经有过讨论村民会议、村民代表会议授权参会代表的问题。

市及区(市、县)两级的政策要求，除了村庄要建立议事会，村民小组也要组建议事会，因为村庄议定的建设事项要村民小组来实施。小组议事会既是决策机构，又是执行机构。如果是跨行政单元的专项建设项目，则成立项目议事会进行决策和执行。这样就形成了村—组—项目多层次、多类型的议事会体系。议事会的成员由户代表或户主选举产生，理事长可以是村支部书记、村主任，也可以是有能力、有威望、做事公道正派的村民。市及区(市、县)两级规定，村庄如果不建立议事会就不拨付财政建设资金，市及区(市、县)两级还对议事会功能和民主程度及实际运行情况进行监督，并根据监督结果给予奖励。成都市在村民自治制度之外建立了一套平行的议事、决策、执行和监督的组织、制度和机构。

(三)湖北秭归案例：村落理事会

湖北省秭归县山大人稀，村民难以组织，公共服务难到位，用当地的话讲，“说句话听得到，握个手要走半天”。村庄面积多达几十平方公里，而村干部只有5—7名，根本无法做到有效管理和高水平服务。鉴于此，2012年秭归县委、县政府决定实施“幸福村落创建”，并印发《“幸福村落创建”实施方案》，还下发了创建工作规程、章程、村落公益事业议决建管办法、考核标准等10多个文件，指导创建工作，在村落兴建道路、饮水工程，整治村落环境等项目上安排财政资金。所谓“幸福村落创建”是指在原农村社区的基础上再划分若干“村落”，并以村落为单元，成立村落理事会，以“两长八员”(理事长和党小组长，经济员、宣传员、帮扶员、调解员、维权员、管护员、环保员、张罗员)及其理事会为骨干队伍，从事经济发展、社会治理。为了推进幸福村落创建，秭归县取消了村民小组，按照“地域相近、产业趋同，利益共享、有利发展，群众自愿、便于组织、尊重习惯、规模适度”的原则划分村落。(31)秭归县编印：《“幸福村落”创建工作实施方案》。在村落建立理事会及“两长八员”的治理结构，他们由户代表选举产生，是村落的治理组织，具有决策、执行和监督功能。村落规模较小，要么召开户主会，要么召开理事会，协商、表决没有太多的正式规则和程序，达成共识即可执行，并获得合法性。

在调查时，乡镇干部表示，村里依然实施村民自治，有重大事情召开村民会议或村民代表会议协商、表决，但村庄规模大，面积广，外出务工人口比较多，召开村民会议或村民代表会议相当困难。村落理事会的民主议事、决策功能比村民会议和村民代表会议更加有效灵活，也更得村民信任，因此很多工作依托村落组织实施。村干部普遍表示，村落理事会建立后，有更多的村民参与治理，村支“两委”的工作量减少，村落事务有人管，且管得更有效。另外，秭归县引进了几个专家团队进行专题指导，村落理事会的议事、表决、参与的功能不断完善，鼓励出台村规、民约、家训，作为村庄、村落和家庭的治理规则，组建村落志愿者，实施社区营造，推行村民参与积分制等，拓展了村落理事会的参与治理功能。

(四)广东蕉岭案例：村—组理事会

广东省蕉岭县位于粤东的梅州市，属于客家地区，宗族发达，宗族中辈分高和威望高的长辈如今依然可以就相关资源分配、分家及纠纷进行调解。2014年分管农村工作的县纪委书记L大力推进社会治理创新，村庄和村民小组建立理事会，实施村民自治和协商治理。

在L书记推动下，蕉岭县社会工作委员会编印了《农村村民理事会设立指引》和《村民理事会章程》，在全县选择部分村庄、村民小组试点实施村组两级理事会，进行美丽乡村建设。如果该村民小组只有一个宗族，则原有的宗族理事会就转为小组理事会。如果一个村民小组有几个宗族，则由各宗族推荐理事，组建小组理事会，小组长往往是理事会的成员。小组理事会具有议事、协调、监督、服务的职能。理事会还有一个重要的功能是向宗族成员募捐，款项用于村居环境改造，为本族子弟提供升学奖励、宗族慈善和福利等。(32)参见蕉岭县社工委编印的《农村村民理事会设立指引》和《村民理事会章程》。

村庄理事会成员由小组推选产生，主要包括村干部、小组理事会的理事长、村民代表等，理事在20—45人之间。村民理事会按照村民自治的程序和规则进行议事、决策、监督。村支“两委”或者理事会向村民收集需要理事会研究的公共事务，然后召开理事会。理事会借鉴罗伯特议事规则议事、决策和审议。会议由党支部书记主持，如果涉及相关公共建设、公共服务，将邀请县、乡有关部门领导参加。商议的事情分为决策事项和讨论事项，决策事项采取票决方式，讨论事项只酝酿不表决。对于理事会的表决结果，村支“两委”必须执行，完成后要向理事会报告。但是蕉岭的村民理事会是纪委书记L强势推动的结果，只在部分村庄试点。L书记不再分管农村工作后，村庄理事会议事和决策功能逐渐弱化，而村民小组理事会一直存在，即使没有政府财政投入建设经费，小组理事会仍然能够有效运转。

(五)江西于都案例：社区理事会

2012年江西省于都县实施新农村建设，出台了《新农村建设理事会章程》。以自然村为单元组建理事会，理事由村民小组长、村民代表、“五老”人员提名，由全体村民无记名差额选举产生，其主要职责是负责新农村建设的村庄规划、整治和环境治理等工作。但只在试点自然村建立理事会，一旦新农村建设示范项目完成，理事会不再运行。在脱贫攻坚过程中贫困村也成立了贫困户脱贫自强理事会，理事由贫困户选举产生，主要职责是宣传政策，耐心做好群众的思想工作。(33)参见《贫困户自强脱贫理事会章程》(参考范本)。随着脱贫工作结束，理事会也不再运转。

2021年于都县颁布了《乡村振兴示范带(点)建设工作方案(试行)》方案，县财政投入2亿元用于乡村振兴示范点建设，全县建设33个示范点。示范点依据当地资源特点，进行特色建设。建设方案要求健全村民自治机制，发挥村民理事会、红白理事会等村民自治功能。(34)参见《乡村振兴示范带(点)建设工作方案(试行)》。示范点建设由乡镇党委书记主导，村支“两委”组织实施，但是建设工作面临诸多难题，一是乱搭乱建的拆迁问题，二是占用村民宅基地或承包地问题，三是动员示范点居民参与的问题。因此，乡镇党委、村支“两委”决定在示范点建立社区理事会。理事会由受益的村民小组推荐或者选举产生，各小组均有理事代表。理事会由老党员、老干部、村民小组长、村民小组妇联主席以及各宗族中最具权威的村民组成。

理事会的主要工作一是宣传，二是动员，三是组织拆迁或者对于拆迁难点做工作，四是管理和维护建设项目和示范点，五是筹集建设经费。理事会的这些工作和职能均在乡镇、村支“两委”指导下进行。理事会没有决策功能，也无法监督乡村干部，但是可以监督施工质量，提出建议，可建议是否得到回应、采纳均具有不确定性。

从于都县来看，社区理事会是政府或者村庄完成相关公共建设的一个组织、制度或机构，原则上按照村民自治制度实施，但在实践中理事会没有决策权。虽然理事会有协商，但没有严格的程序和规则，主要工作是协助乡村组织、动员和解决建设过程中的难点问题。

(六)案例比较：共同性与差异性

通过对五个案例叙述可以归纳其异同：一是领导因素，五个案例的地方领导都推动着理(议)事会的建设和运行，其中有四个地方的领导具有治理意识和民主理念，(35)治理意识是指主张政府和村庄、村民是平等的主体，相互协商、合作来治理基层社会。只有于都县的领导具有很强的工具性目标，但是无法判断其是否具有治理意识和民主理念。二是有定向而非普遍性的财政投入，对特定村庄进行公共建设。三是建立了不同的层级的理(议)事会，成都市是村—组—项目多类理(议)事会，蕉岭县是村—组两级理(议)事会，清远市、秭归县分别是小组理事会和村落理事会，于都县是社区理事会。四是规则和程序性，各地理(议)事会都有一定的规则和程序，其中成都市最强，于都市最弱。五是宗族比较发达的地区清远市、蕉岭县、于都县有议事传统。六是理事会除了依靠乡村推动建立外，还依靠村庄、小组和社区精英村民以及社会网络、社会关系和社会资本。七是从与村民自治的关系来看，清远市和秭归县的理事会具有替代功能；成都市村庄议事会具有补充功能，村民小组和项目议事会具有替代功能；蕉岭县村庄理事会具有补充功能，小组理事会具有替代功能；于都县社区理事会最特殊，既有替代功能，又有补充功能。具体情况见表1。

表1 理(议)事会产生和运行的影响因素

四、非正式治理兴起的政治起源

为什么在21世纪后全国各地会出现理事会、议事会、恳谈会等议事、协商、咨询组织，制度和机构呢？笔者认为，主要存在四个方面的因素。

(一)具有治理意识的领导推动

虽然全国各地有不少理(议)事会治理方式，但并非所有地方都有，如黄河以北的省市就比较罕见。具有治理意识和民主理念的地方领导人是其最重要的推动力。广东省云浮市及清远市的市委书记都具有较强治理意识和民主理念。云浮市的W书记为了推动新农村建设及村民小组理事会发展，每周召开一次书记例会，各区(县)委书记汇报推进工作和建设进展，还专门邀请村民自治专家团队为区(县)委书记、区(县)长及乡镇领导授课，并在示范点指导社会治理创新。W书记到厦门市、沈阳市任职后依然如此。广东省清远市也是在具有治理意识和民主理念的G书记大力推动下选择两个市(县)进行试点。秭归县幸福村落及“两长八员”理事会能够顺利推进也在于连续三任县委书记的支持和推进，并将幸福村落建设纳入全县乡镇和职能部门的绩效考核指标体系。现任书记、时任县长Y曾与笔者交流，表示民主治理虽然工作进度较慢，但是很管用，而且管长远。蕉岭县能够推动村组两级理事会的建立，也缘于致力于农村善治的县纪委书记L，他还成功地说服了两任县委书记支持社会治理创新工作。成都市“村—组—项目”多类理事会能够推广和实施也与时任市委书记推动并培育了一批擅长治理的干部有关系，成都市还成立了社会工作委员会，由市及区(市、县)组织部长兼任主任，专门推动以议事会为核心的社会治理创新工作。所以，21世纪以来的理(议)事会等非正式组织、制度和机构的兴起，与具有治理意识、民主理念且希望做好社会治理创新的领导直接相关，没有这些领导推动，理(议)事会等非正式治理很难出现。

(二)特定公共建设的财政支出及合法性

为什么21世纪后理(议)事会等非正式组织、制度和机构大量出现？关键原因在于公共财政支出方式的转变。2005年以前国家很少为农村提供与生活相关的公共设施和公共服务。2005年后农村财政支出方式发生改变，公共财政开始用于实施新农村建设、人居环境整治和脱贫攻坚。从全国调查来看，没有财政投入的村庄基本没有建立理(议)会的动力，有财政投入的地方采取两种方式进行资源分配和建设：一是利用村民自治组织和制度，如山东省、河南省等北方省市；二是建立理(议)事会等非正式组织、制度和机构，主要出现在广东省、江西省、四川省等。

为什么要建立理(议)事会呢？因为公共财政的支持并不能覆盖到所有的村庄、村民小组，如何分配定向支持少数村民的公共资源是一大难题，因此需要成立理(议)事会讨论、协商在哪里建设，如成都市村民议事会就行使这一职能。如果已经确定建设的村民小组，如何建设、怎么建设的问题就不能以村庄为单元召开村民会议、村民代表会议，只能依靠利益覆盖的村民小组进行协商和决策。而村民小组只有小组长一人，无法协商、决策和监督，需要在村民委员会之外建立一个以建设项目为单元的组织，因此小组或者项目理(议)事会应运而生，如清远市的自然村理事会、成都市的村民小组议事会、于都县的社区理事会均是如此。有了理(议)事会的协商、决策过程，公共财政资金的分配、使用以及建设就具有了合法性。因此，理(议)事会等非正式治理的产生是定向公共财政支出的结果以及合法性的内在需求。

(三)村民自治制度能力和功能性限制

为什么村民自治制度解决公共资源的分配和建设问题，还要进行理(议)事会等非正式治理呢？关键在于村民自治制度自身的能力和功能约束。一是有些村庄规模很大，仅村民代表就有数百人，无法召开村民会议，召开村民代表会议都困难，因此只能建立村民理(议)事来议事、决策和监督，如成都市、蕉岭县就因此建立村庄理(议)事会。二是如果公共财政支出能够覆盖所有的村民，可以运用村民自治制度协商和决策，但是新农村建设、人居环境整治以及乡村振兴示范点的建设都是选择一个或者几个村民小组进行示范建设，项目利益只能覆盖部分村民，其利益单元小于自治单元，很难用大单元的村民自治来解决小单元的建设和资源分配问题，因此需要建立治理单元与利益单元一致的理(议)事会，(36)邓大才：《产权单元与治理单元的关联性研究》，《中国社会科学》2015年第7期。如成都市、蕉岭县的村民小组理事会就是按照此原则组建和运行。三是很多地区因为削减基层治理经费，村民小组只有小组长，有些地方合村并组，村民小组没有专门的治理机构，缺少治理人员。比如秭归县山大人稀，村落无人管事，无人做事，从而推进幸福村落建设和“两长八员”理事会治理。因此，理(议)事会是为了解决无人做事而有意建立的组织、制度和机构。四是在新农村建设、人居环境整治、脱贫攻坚或者资源开发过程中，其利益可能横跨若干村民小组、村庄，这种建设工程和项目开发也无法依靠以村为单元的村民自治制度，需要建立功能性的理(议)事会。在成都各个区(市、县)都不同程度地存在这种跨区域的功能性议事与决策的组织、制度和机构。显然理(议)事会等非正式治理的出现是村民自治功能不足、能力有限的必然结果。

(四)供需理性对接和有效建设的需求

公共建设和财政资源投入是一个自上而下的过程，整个决策过程与村庄、小组、村民都没有关系，当财政资源下达村庄后，建设什么，如何建设，如何有效地建设则成为了一个重要的问题。一是供需对接需要理(议)事会。如成都市及区(市、县)的40万元公共建设经费拨付后，建什么需要议事会确定，确定建设村民小组后，需要新的议事组织、制度和机构来确定如何建。可见，公共建设和财政资源的使用先要了解所在社区的需求意愿和基本诉求，如果村民不满意，就会“好心办坏事”。蕉岭县小组理事会还有一个重要功能，在财政资金无法满足项目建设需求时，筹集建设资金，弥补资金缺口。二是有效建设需要理(议)事会。在于都县、蕉岭县调查时，乡村干部均表示，人居环境整治、新农村建设、脱贫攻坚涉及动员群众和组织群众，可是以村庄为单元的村委会难以有效动员、组织村民参与，很多村民不信任村支“两委”的干部，特别是面临着拆迁，宅基地、承包土地占用时，还需要有威望、公道正派的社区或村民小组的村民去做工作，因此就需要在社区和村民小组以威望、公道、正派的村民为核心建立理(议)事会解决有效建设问题。

理(议)事会等非正式治理的兴起由四个方面有机构成。第一，自下而上的公共物品需求。21世纪以来村民更多地表达了对改善生活质量、提高生活水平的“美好向往”。第二，自上而下的推进，特别是具有治理理念和民主意识的地方党委和政府领导的推动。他们希望通过国家和地方政府的公共建设投入促进基层社会的民主协商和有效治理。第三，合法性的需求。地方政府需要程序合法性，村庄需要执行合法性，理(议)事会恰恰能够满足程序和过程的合法性。第四，政府投入的合法性及与村民需求的匹配性通过村民自治来实现，但是村民自治因为能力、功能限制，难以满足建设性投入的合法性和需求的匹配性，因此，非正式制度——理(议)事会就成为了地方政府和村庄的选择。而且理(议)会的产生和运行弥补了村民自治制度的不足，保障了政府建设性投入的合法性及匹配了村民公共物品需求。可见，自上而下与自下而上的四大因素及两种制度决定了非正式治理的兴起(见图1)。

图1 非正式治理与政治因素的因果框架

五、非正式治理的属性、价值与限度

理(议)事会等组织、制度和机构既不同于正式的村民自治制度，也不同于纯粹的社会组织，更不同于村庄传统治理系统，它是什么类型的组织、制度和机构？它的价值和功能是什么？其治理又有什么限度？

(一)理(议)事会的基本属性

1.理(议)事会的非正式性

理事会、议事会、恳谈会等组织、制度和机构，不同于正式的村民自治制度，不同于村民委员会，它具有非正式性，是法定的村民自治制度之外的一种新的治理形式。其非正式性体现在两个方面：一方面，它不是国家法律认定的。虽然有些理(议)事会被市、区(市)县级政府政策认可，但它并不是国家法律的产物，是行政过程的结果，有些甚至是地方政府或者官员个人推动，如蕉岭县就是县纪委书记L推动的改革创新。另一方面，它不是全体村民通过合法程序组建的组织、制度和机构，从组织建立来看也不具有完全的自下而上合法性。在有些地方，其理(议)事会的代表是通过户代表或者村民小组推荐选举产生，理(议)事会及理事的产生具有一定的合法性。总体而言，理(议)事会既不具有完全的自上而下合法性，也不具有完全的自下而上合法性，因此它具有非正式性。

2.非正式性中的正式性

虽然各地的理(议)事会具有非正式性的特点，但是在建立和运行过程中又借鉴或者遵循村民自治制度，有些理(议)事会明确要求按照村民自治制度的原则运行，有较强的规则性、程序性和民主性。一是组织性。理(议)事会都具有组织特征，具有明确的目标和工作职能，主要是协商、决策和解决具体的问题，还有组织结构性特点，如具有理事长、理事，甚至还有监事，但是没有科层和等级性质。二是规则性。即使最简单的或者工具性的理事会，如于都县理事会都具有一定的议事规则，而成都市的议事会则借鉴了罗伯特议事规则，其议事范围、决策方式、表决结果等都具有严格的规定。三是程序性。理(议)事会等借鉴村民自治制度，其成立、议事、决策、执行等均有一定的流程，而且当地党委、政府也要求在公共设施建设和公共服务供给过程中要讲规则和程序。四是民主性。理(议)事会最大的特点就是协商，村民之间、理事之间、村民与理事之间相互讨论与协商，然后达成共识，或者进行表决，具有一定的民主性，其民主的程度和范围各地有差异。从这四个特点来看，理(议)事会也有一定正式性，体现为有一定的明确性、规则性、程序性和民主性，可以称为非正式性中的正式性。成都市议事会的正式性成分比较多，其次是清远市、秭归县、蕉岭县，最后是于都县。

3.非正式性的中国性

理(议)事会等非正式性治理不同于正式的村民自治制度，也不同于西方学者定义的非正式组织、制度和机构。西方的非正式制度除了非成文性、含糊性外，还有如下特点，即没有专门的执行规则主体，不独立于日常社会环境，对个人和人际关系网络有较强的依赖，规范的普遍性和包容性程度比较低等特点。(37)Brie, Michael, and Erhard Stölting. “Formal Institutions And Informal Institutional Arrangements”，in Thomas Christiansen and Christine Neuhold，International Handbook On Informal Governance，Northampton：Edward Elgar Publishing，2012, pp.19-39.中国基层社会的理(议)事会等非正式治理有明确的组织特点，也有村民能够接受的规则和程序，相关事宜由理(议)事会按照相关规则执行。当然理(议)事会的执行依赖于传统的熟人社会网络，依赖于理事的处事能力、道德权威或者宗族辈分，其权威既有一定的政府赋权特点，也有一定的社会属性。可见，各地兴起的理(议)事会既具有西方非正式性组织、制度和机构的特征，也具有鲜明的中国特色。

(二)非正式治理的价值和功能

理(议)事会等非正式组织、制度和机构有什么价值和功能呢？它与正式制度之间的关系如何？笔者认为，各地区建立理(议)事会有不同的目标，也有不同的价值和功能。

一是替代性功能。国家颁布的正式制度及村民自治制度因为其能力、功能的限制，无法覆盖基层治理的所有方面，无法满足国家行政在基层社会施政的需求，更无法满足村民对治理的制度、组织和机构需求，如秭归县的村落理事会，清远市的自然村理事会以及蕉岭县的村民小组理事会都因为正式制度薄弱、不足甚至缺位而创建的。因此，这种类型的理(议)事会具有替代正式制度的功能。二是补充性功能。国家颁布的正式制度和村民自治制度发挥的作用有限，灵活性不足，成本高，或者难以实施，需要建立非正式组织、制度和机构予以补充。比如成都市、蕉岭县的村庄村民理(议)事会，与村民自治制度治理的范围、职能完全相同，但是因为村庄规模太大，无法通过简单的投票表决，需要长时间的讨论和协商，建设项目只涉及部分村民利益，利益单元与治理单元不一致，很多人因为利益不相关不愿意参与，这都需要通过理(议)会来补充村民自治制度的不足。三是工具性功能。有些地方建立理(议)事会等组织、制度和机构的目标非常明确，就是为了完成阶段性任务。比如于都县在不同的时期建立不同的理事会，其目标就是为了解决当时的建设任务、矛盾和问题。鹰潭市余江区的宅基地改革试点理事会，改革结束后理事会也停止运行。成都市在农村公共设施项目建设、资源开发过程中也建立一些功能性理事会，这些理事会也随着建设任务的完成而终止。这类理事会可以称为功能性理事会，具有工具性特点。四是合法性功能。在公共设施建设、公共服务供给及当地资源开发过程中，各地建立理(议)事会还有一个重要功能就是强化公共财政使用及资源开发的合法性。虽然村民委会员、村民会议和村民代表会议可以实现财政支出、分配和使用的合法性，但是运行成本比较高。如果利益单元与治理单元不一致还会影响供给和需求的匹配性。因此需要通过理(议)事会这种代表性组织、制度和机构来为公共行政和公共财政及政治动员取得合法性，为村民提供有效的公共服务。五是民主性功能。理(议)事会等组织、制度和机构都是按照村民自治制度来建立和运行的，明确规定要民主协商、民主决策、民主监督，实现村民自治。从5个案例的村、组村民理(议)事会来看，民主是最基本的原则。在实践过程中，有的理(议)事会民主程度比较高，如成都市、清远市的理(议)事会，以及蕉岭县、秭归县的村民小组理事会。理(议)事会等组织、制度和机构的实施对基层治理的民主程度有所提升，因此理(议)事会还具有一定的民主功能。

(三)非正式治理的限度

理(议)事会非正式治理正因为其非正式性，其价值和功能是有限度的。一是精英性。理(议)事会的建立和运行有赖于地方领导的治理意识和民主理念，可并不是所有的地方领导都具有治理意识和民主理念，因此理(议)事会等组织、制度和机构只能在一些地方存在和兴起。二是非持续性。因为理(议)事会的建立是由当地主要领导推动，也是为了完成定向公共建设和公共服务供给的任务，当领导调离或者公共任务完成，理(议)事会就可能会终止。比如云浮市的W书记调离后云安县的村民小组理事会功能就弱化，甚至停止运行。三是可操控性。因为理(议)事会属于非正式治理，虽然有些地方政府出台了政策文件，但是解释权属于地方政府和村干部，因此地方政府和村干部可以操纵理(议)事会达成个人或者少数特定群体的目标，也可以操纵规则、程序及村民参与的空间，因此规则、程序、参与、民主都具有一定操纵性。如果地方政府及其官员的规则意识、程序意识、民主意识比较强，则非正式性中的正式性会更强，否则会更弱。(38)邓大才：《弹性民主：产权改革中的政府干预与村民参与》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2022年第2期。因此，理(议)事会可以比较有效完成任务，解决问题，使其具有一定的合法性、灵活性、低成本性，也可以起到培育村民参与和民主意识的功能，但是要真正实现基层民主仍要使其正式化、法律化。

六、基本结论和未来走向

中国基层社会涌现出的理(议)事会是国家正式制度与村民自治制度以外的一种非国家法律规定的组织、制度和机构，具有非正式性。理(议)事会的产生主要源于地方政府和官员的推动，有具体的运行规则和程序，因此非正式性中又包含有一定的正式性。同时理(议)事会也依赖于社会网络、村庄精英、宗族权威以及乡贤名人，这点与西方的非正式组织、制度和机构有一定的相似性。这种由政府及官员推动，具有一定组织性、制度性、机构性且依赖于村庄社会网络和社会关系及社会资本的治理称之为非正式治理。

理(议)事会的兴起与非洲、南美、中亚，以及苏联、东欧转型的社会主义国家有所不同，它不是源于传统性，也不是纯粹源于社会网络、社会关系和社会资本，而是源于具有治理意识与民主理念的地方党委、政府主要领导的推动，是为了完成地方改革任务、公共设施建设任务或者社会治理创新试点而设置，具有鲜明的地方特色。虽然全国各地区的理(议)事会在目标、结构、规则方面具有一定的相似性，但是因为地方主要领导和乡村干部对治理意识、民主理念、规则和程序的理解与要求及执行的差异，非正式治理的正式性、民主性、程序性和规则性有所相同。因此，非正式治理源于地方性，是地方治理的政治结果。

中国基层社会的理(议)事会是中国公共财政和乡村发展转型的结果，它由地方政府和官员自上而下有目的探索推动而建立。这说明现有的正式制度与村民自治制度无法满足政府和基层社会治理的需要。现行的理(议)事会等组织、制度和机构存在被村民自治制度以及其他国家正式制度吸纳而转换成正式制度的可能。但是不管国家法治化、制度化进程如何，任何国家的正式制度都不可能完全覆盖基层社会生产、生活和治理的方方面面，因此一部分非正式组织、制度和机构将会长期存在。随着国家更多地介入基层社会以及生产、生活和治理日益复杂化、多元化、数字化，今后还会有更多的非正式治理的组织、制度和机构出现，应引导其与正式制度的互动、合作、融合并同向发展。

改革开放以来中国处在一个从传统社会转向现代社会、从计划经济转向市场经济的双重转型过程中，一些领域的正式制度不够完善、供给不足、适应性不强，无法满足现实发展的需要。因此，各地根据地方性知识推出了不少非正式组织、制度和机构，但是这些非正式治理如何产生、如何运行、功能和价值怎样、与正式制度如何互动，以及与西方学者研究的非正式制度、组织和机构的差异等都值得深入研究。