经济效率视角下的“十五分钟养老服务圈”分析

史晓丹 陈友华

伴随着生育率的下降和人均预期寿命的延长，我国老年人口数量快速攀升，人口老龄化程度不断加深。随之而来的空巢、独居、高龄、失能老年人不断增多，家庭养老服务功能弱化与家庭养老经济功能分化现象愈演愈烈，社会养老服务需求不断增长，进而引起政府与社会更多的关注和探讨。近年来，我国部分城市推行社区嵌入式养老服务，希望形成“没有围墙的养老院”，“15分钟养老服务圈”的概念频繁见诸各新闻媒体。如上海市出台了《上海市社区嵌入式养老服务工作指引》，对全市推进社区嵌入式养老服务提出标准，要求全市各街镇普遍按照“15分钟养老服务圈”布局。江西省围绕打造“15分钟养老服务圈”，大力发展助餐、助医、助娱、助浴等居家上门服务。(1)江西省人民政府：《江西省“十四五”养老服务体系建设规划》，赣府厅发〔2022﹞3号，2022年1月。江苏开展居家社区养老服务能力提升三年行动，打造“15分钟养老服务圈”,稳步扩大居家上门服务覆盖面。(2)2022年江苏省民政工作视频会，http://www.js.xinhuanet.com/2022-02/10/c_1128353651.htm，2022年2月10日。北京、深圳、南京、杭州、西安等城市也相继推出“15分钟养老服务圈”建设计划。各地名称虽略有差异，但实质都是社区嵌入式养老服务。民政部明确提出，“十四五”期间要在城市地区建立“15分钟圈”的养老服务圈。建设“15分钟养老服务圈”在我国已渐成普遍趋势，更应引起学界的关注与审视。

“15分钟养老服务圈”是社区居家服务的一种延伸形态，关于社区居家养老服务的研究，学者从不同的角度出发做了丰富的阐释，有从社区居家养老服务的重要性及其需求情况、影响因素、供给现状方面探讨的，(3)王锦成：《居家养老:中国城镇老人的必然选择》，《人口学刊》2000年第4期；张奇林、赵青：《我国社区居家养老模式发展探析》，《东北大学学报》(社会科学版)2011年第5期；杜鹏、孙鹃娟、张文娟等：《中国老年人的养老需求及家庭和社会养老资源现状——基于2014年中国老年社会追踪调查的分析》，《人口研究》2016年第6期。也有从养老服务的质量，政府、社会、市场在养老服务中的作用出发，(4)章晓懿、刘帮成：《社区居家养老服务质量模型研究——以上海市为例》，《中国人口科学》2011年第3期；廖楚晖、甘炜、陈娟：《中国一线城市社区居家养老服务质量评价》，《中南财经政法大学学报》2014年第2期；秦艳艳、邬沧萍：《我国城市社区居家养老服务体系中政府职能分析》，《兰州学刊》2012年第1期。还有从责任分担的价值理念,多层次发展、配套性支持的设计原则,以及整合资源、拓宽筹资渠道等方面,分析问题，提出完善的对策和建议等。(5)桂世勋：《上海城市社区为老服务资源整合研究》，《华东师范大学学报》(哲学社会科学版)2004年第1期；董红亚：《我国社会养老服务体系的解析和重构》，《社会科学》2012年第3期；王辅贤：《社区养老助老服务的取向、问题与对策研究》，《社会科学研究》2004年第6期。但较少从经济效率的角度着手分析养老服务问题。“15分钟养老服务圈”从应对人口老龄化，满足老年人需求的角度提出，也要从服务可持续的角度，让有限的资源更好地为更多的老年人服务的目的出发。不仅要从养老服务事业发展的角度“保基本”“兜底线”，更要从养老服务产业发展的角度看待“15分钟养老服务圈”。鉴于此，本文首先简要概括“15分钟养老服务圈”的缘起及其主要做法，接着从理论上分析“15分钟养老服务圈”高效发展的影响因素，并以此观照现实，从供给、需求和政府调控三个方面考察其实践限度，最后从促进养老服务产业高效可持续发展的角度提出政策建议。

一、缘起与泛化

“15分钟养老服务圈”由“15分钟生活圈”演化而来。“生活圈”这一概念最早流行于日本。1969年，日本在“第三次全国综合开发计划”中就提出了“地方生活圈”和“定住圈”的概念，目的是改善居民居住环境，提高生活质量。(6)肖作鹏、柴彦威、张艳:《国内外生活圈规划研究与规划实践进展述评》,《规划师》2014年第10期。自20世纪初新都市主义运动以来，“生活圈”这一概念就曾以“都市邻里”“居住小区”“邻里单位”等多种形式出现。近年来在全球范围内受到广泛关注，在美国、澳大利亚、加拿大、法国、荷兰、韩国等国家的城市规划中均付诸实践。“15分钟生活圈”是一个多元复合城市规划概念，是城市发展转型时期为便利居民生活而提出的，它对城市发展问题的关注，从侧重物质空间转到注重社会空间，即从“以物为中心”转到“以人为中心”，注重从居民个体需求，基于其活动空间及生活需要配置公共服务资源，以实现空间资源的优化配置，提高居民的生活质量。其设计理念是以满足城市居民多样性的生活需求为出发点，以居民步行为主的活动规律为着眼点，通过在生活圈内合理布局城市基础设施，提升公共设施品质。市民在以家为中心步行15分钟内，即可到达并方便享用诸如养老、医疗、教育、商业、交通、文体等基本公共服务设施。“15分钟生活圈”是实现便民宜居城市的重要途径，(7)于一凡:《从传统居住区规划到社区生活圈规划》,《城市规划》2019年第5期；城市规划学刊编辑部:《概念·方法·实践：“15分钟社区生活圈规划”的核心要义辨析学术笔谈》,《城市规划学刊》2020年第1期。也被看成是服务群众“最后一公里”。

“生活圈”概念近年来在我国也引起了广泛的关注，并频繁运用于城市规划实践，希望以此提高快速城市化后公共资源的配置效率。尤其是2016年国家“十三五”规划明确提出后，“15分钟生活圈”迅即成为热词，成为许多城市新的规划方向。上海是我国最先将“15分钟生活圈”落实到规划层面的城市。2016年8月，上海发布了《上海市15分钟社区生活圈规划导则》，并把这一理念纳入上海市“十三五”规划之中，注重基础保障类公共服务设施空间塑造与可达性，其目标是构建15分钟步行可达，宜居、宜业、宜游的城镇社区生活圈网络，到2035年实现上海社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率99%左右。随后，其他城市纷纷跟进，如长沙的城市建设规划、济南的商圈规划、重庆的轨道交通规划，都引入了“15分钟生活圈”概念。

“15分钟生活圈”这一规划理念在我国很快“外溢”，其内涵与外延不断扩展，被各地各界广泛采用，演化出“15分钟医保服务圈”“15分钟政务服务圈”“15分钟文化圈”“15分钟便民服务圈”等一系列“15分钟圈”，“15分钟养老服务圈”也是其衍生物。目前，上海、青岛、武汉、天津、深圳、长沙、昆明、西宁等城市，都明确引入了“15分钟养老服务圈”。综合各先行城市出台的文件，“15分钟养老服务圈”要实现所有的养老服务在15分钟步行范围内都能触手可及，方便社区居家老人。其主要做法是：按片区构建多个“15分钟养老服务圈”，布局一个社区养老服务综合体，设置若干个家门口服务站点，形成家门口的养老院和上门服务两个层级的服务供给体系，街道社区互为支撑的养老服务网络。社区养老服务综合体提供专业服务，并支持居家养老，服务方式包括全托、日托及上门，服务内容包括上门生活照护以及助餐、助浴、助洁、助医、助急、助行等；家门口服务站点提供基本的生活照料和互助式养老服务。

二、“15分钟养老服务圈”效率影响因素研究

“15分钟养老服务圈”的提出，其政策意图是从供给方面积极应对人口老龄化所带来的养老服务需求挑战，通过提供市场化、全链条的服务，健全养老服务体系，实现养老服务设施可达、服务可及，以提高社区居家老年人生活质量，减轻家庭养老负担，满足老年人的需求。在当前人口老龄化形势下，养老是一个越来越严峻的问题，单纯依靠家庭养老已不能满足规模比例不断增长的老年人需求，光靠政府财政，也要先满足“底线民生”“基本民生”需求，兜底也仅限于低保与低收入等特殊困难老年人。“15分钟养老服务圈”中涉及的社区适老化基础设施改造及部分养老服务支持属于准公共产品。政府提供公共物品，保障老年人的基本生活，属于养老事业范畴。多数助洁、助餐、助浴、医疗护理服务等均具有排他性与竞争性，不属于准公共品范畴。“15分钟养老服务圈”提出“通过政府购买服务、个人付费等方式”，“向各类专业机构”提供用地、税收优惠、建设资金补助等，引导、鼓励和培育养老服务市场。(8)《上海市社区嵌入式养老服务工作指引》，沪民养老发〔2019〕27号，2019年11月。作为一种生活性服务业，养老服务资源配置有其自身规律，这就从经济层面提出了服务可持续性问题，实质是服务成本与服务效率问题。围绕这一问题，我们首先要从理论上厘清“15分钟养老服务圈”的存在和发展受哪些因素的影响。

(一)直接因素

1.收入增长产生的需求效应

养老服务属于生活服务业，其发展直接受收入水平影响。一方面，收入水平的提高，促进消费需求总量及其中的养老服务需求增长。另一方面，收入水平也影响养老服务需求在总消费需求中的比例。依据马斯洛需求层次理论，养老服务需求不是最基础的需求，而是在解决了温饱之后的更高层级的需求，因而收入增长到一定水平后，才有养老服务业发展的空间。同时，根据恩格尔需求饱和水平理论，收入水平相对较高的家庭在初级产品上的支出占收入的比例更低，同样的饱和现象也出现在养老服务产品上。因而对养老服务业而言，收入达到一定水平，但仍处于相对低水平时，养老服务支出占家庭支出的比重较高，需求收入弹性也较高。

2.价格下降产生的需求效应

养老服务属于商品，需求随价格下降而上升，也会引起消费需求总量和结构的变化。养老服务价格下降，一方面通过收入效应，增加消费需求总量及其中的养老服务需求的增长；另一方面通过替代效应，增加养老服务需求在需求总量中的占比。由于价格下降的收入效应，当收入较低时，对养老服务的价格也相对敏感，需求价格弹性较高，服务价格上升，需求频次大幅下降；随着收入增加，需求价格弹性逐渐下降。当相对价格上升到一定高度，生活服务业有可能出现社会服务内部化倾向，为老年人提供的服务可能由家庭内部提供，降低了养老服务的社会化水平。价格越高，服务内部化的家庭越多，需求也快速下降，需求下降反过来助推服务价格上涨，社会化服务进一步弱化。

(二)间接因素

1.劳动生产率提高

养老服务业发展受服务价格的影响，而服务价格主要由劳动生产率决定。服务方可通过规模经济、范围经济及专业化分工提高劳动生产率，进而影响服务的价格。养老服务业属于劳动密集型产业，其劳动生产率提高速度一般要远低于工业，且养老服务业劳动生产率的提高更依赖于集聚效应，需要通过追求规模经济、范围经济和专业化来提高劳动生产率。规模经济，通过扩大服务规模，分摊管理费用与固定成本，从而降低平均成本，提高资源利用效率。在发展初期，也会通过扩大经营范围，增加服务种类，在企业内部提供系列服务来分摊费用，节约成本，从而实现范围经济。随着规模的扩大，业务量的增长，部分业务从内部分工转为社会分工，进而实现专业化经营。只有养老服务达到一定的规模，才有可能细分领域，提供专业化供给，这也是服务业发展的先决条件。此外，技术的运用也能影响服务的效率。如信息化和老年辅助工具的应用，但先进的技术手段与辅助用品成本较高，只有扩大服务规模，才能降低技术使用的边际成本，使其在养老服务中的运用成为可能。

2.劳动生产率、需求密度及服务业发展

一个行业的形成需要一定的需求密度与需求量作为支撑，少于一定的需求密度与需求量，任何行业都很难发展起来。劳动生产率的提高，服务价格的下降，能提高服务的需求量，进而实现一定的需求密度。虽然单位时间服务价格下降，但服务量的增长能提高服务者的总工资水平，也有助于留住服务人员。与此同时，通过提高服务频次，积累服务时间，服务人员通过学习效应提高其人力资本、熟练程度及劳动生产率，促进整个行业的发展。若一个行业的劳动生产率提高速度慢于其他行业，在市场经济规律作用下，必然会导致该行业的工资率提高速度快于该行业劳动生产率的提高速度，这样才能将各行业劳动者的薪酬维持在一个相对合理的水平上。否则，劳动者可以选择在高效率部门获得更高报酬而离开原工作部门，最后导致该部门被淘汰。长此以往，养老服务业离开政府补贴就无法维持经营，养老业的发展受影响，主要原因是规模不足带来的专业化分工不足与效率低下。

三、“15分钟养老服务圈”的供需约束分析

前文厘清了影响“15分钟养老服务圈”效率的几大理论要素，接下来从供给、需求及政府调控三个方面考察其实践限度。概括而言，养老服务不可存储，且区域间可调节性差，服务需求与服务供给均被限定在一个较小的区域范围内，具有不动产的某些属性，因而加大了服务资源配置的难度，使得某些需求量较少与需求密度较低的服务因成本因素而无法获得市场的回应。

(一)供给约束

1.养老服务具有不可存储性和难以调节性

养老服务具有一般生活性服务业的特征。它是一种无形商品，生产和消费同步，无法储存，是易逝品。养老服务由人的一系列活动组成，而非具体的物理对象。而人的活动由不同的服务者构成，每个服务者都是单独个体，即使在同一规范下提供类似的服务，因服务对象不同，结果也因人而异，因而服务具有异质性。与物质商品相比，养老服务的生产和消费多是面对面完成的，因而服务不能通过存储应对需求的变化。

2.养老服务供给具有区域间的差异性

养老服务资源配置存在区域发展不均衡问题，在不同的城市，甚至同一城市也存在区域差距。在“15分钟养老服务圈”的统一原则下，大多无法实现效率最大化与服务最优化的结合。

中心城区与城郊社区，同一区域内的新建社区与老旧小区，养老设施的分布是不均衡的。以上海为例，外环到新城的生活圈设施密度明显小于内环与中环，如金杨新村街道罗山五村和瞿溪路周边有4处养老设施，而在12个社区生活圈内没有配置养老服务设施。(9)姜晟、刘刊:《城市更新背景下图解社区十五分钟生活圈现状研究——以上海36个存量更新社区为例》，“中国建筑学会学术年会论文”，深圳，2020年。有学者针对上海市27466个居住区和13种基础保障类公共服务设施进行研究发现，在各个“15分钟生活圈”之间养老服务设施指数分布不均，高值街镇主要位于黄浦区、长宁区、徐汇区和静安区，低值街镇主要位于闵行区、浦东新区、嘉定区和松江区，且与医疗设施指数的分布较为相似。(10)马文军、李亮、顾娟等:《上海市15分钟生活圈基础保障类公共服务设施空间布局及可达性研究》,《规划师》2020年第20期。区位资源禀赋也会造成养老服务供给的区域差异。区位特点和形态特征不同，资本、劳动由于报酬的差异，各地区的人力成本不同，很难跨区调配服务，因而服务价格也因地而异。在不同城市与同一城市内部不同区域，其配套需求存在差别，包括空间供给的规模，在统一原则下，无法实现效率最大化与服务最优化的结合。

(二)需求约束

1.需求规模约束

在供给约束之外，“15分钟养老服务圈”还严重依赖需求规模，实际上受制于“15分钟”圈层内所容纳的老年人口数量及其养老服务需求规模。15分钟是虚词，虽然没有严格的半径，但也有一定的区域范围，再叠加行政区划，如街道与社区等因素，按常规测算，普通人15分钟可步行1.00—1.25公里，即便都是直线移动，最大活动范围有3—5平方公里，由于区域人口密度间差异巨大，5平方公里范围内聚集的人口可能从数人到数十万人不等。上海106个街道，平均每个街道面积达59.8平方公里，按面积可建多个服务圈。第七次全国人口普查数据显示，2020年我国60岁及以上人口占比18.7%，65岁及以上人口占比13.5%。即便按照每平方公里1万人的较高人口密度测算，“15分钟养老服务圈”可覆盖60岁及以上人口约9350人，65岁及以上人口约为6750人。而其中高频次需要养老服务的主要是高龄、独居、失能半失能老年人，这部分人群占65岁及以上人口的比重不足20%，总量不足1350人，再综合经济因素、家庭因素等，实际有需求的人更少，较难实现规模经济。数万的服务人口规模仅仅是理论上的数量，我国大部分地区的人口密度远远达不到这个规模。

2.社区分化约束

在同一区域中，社区人口密度低、青年人口的占比高，都会缩减社区养老服务的需求规模。受人口空间分布不平衡的影响，老年人口比例、收入水平、对服务价格的敏感性等方面均存在显著的区域差异，所有这些均会对养老服务需求产生重大影响。以上海、武汉、呼和浩特、昆明等城市为例，根据当地的人口规模、人口密度、老龄化程度，计算出各地“15分钟养老服务圈”所包含的服务对象及可能的总需求见表1。“15分钟活动范围”按中位数4平方公里来计算。

表1 部分城市“15分钟”养老服务对象总量

上海是全国最早进入老年型社会的城市之一，老龄化程度也较高。2020年60岁及以上常住人口占比23.38%，65岁及以上人口占比16.28%，“15分钟养老服务圈”中60岁及以上人口达3668人，而中心城区与郊区的人口密度比为7.68∶1，中心城区按相同老龄化程度计算，60岁及以上人口可达21595人，而事实上中心城区中老旧小区往往是老年居民比例较高的社区，其60岁及以上人口比例可能远大于23.38%。且上海的经济发展水平、居民的收入水平与养老服务支付能力、消费水平和消费意愿也是最高的。在人口密集区，“15分钟养老服务圈”范围内的老年人口数量较高，服务需求较多，更能满足养老服务业发展所需的人口密度与需求密度。资料显示，上海目前已有230个“枢纽型”社区综合为老服务中心，到“十四五”末，要达到500家。(11)上海市人民政府办公厅：《上海市老龄事业发展“十四五”规划》，沪府办发〔2021〕3号，2021年6月。上海市面积6340.5平方公里，“十四五”期末每个社区综合为老服务中心平均辐射范围达12.68平方公里，还可根据区划内老年人口密度增加服务站点。而昆明、呼和浩特这样的城市，人口密度较低，且人口相对年轻，即使按照几个街区建一个“15分钟养老服务圈”，也会因“15分钟养老服务圈”内所需服务的老年人口过少，无法满足养老服务业的规模化、集约化发展需求，服务成本会提高，可持续性相对较弱。此外，这些城市的收入水平相对较低，老年人的消费能力、消费意愿也偏弱，较难满足养老服务市场化、产业化的发展要求。有些地区，特别是经济欠发达地区，服务对象聚焦部分“刚需”人群，比如高龄、失能半失能群体或城市“三无”与农村“五保”人群，其规模更小，可持续性更弱。

3.需求稳定性差加大了市场资源配置的难度

需求是变化的，区域越小，需求波动幅度越大，因而其服务资源配置的难度也就越大，而区域越大，服务需求越大且越平稳，因而资源配置相对容易。企业在生产经营过程中，一般会深入了解服务半径范围内的需求情况，并据此配置资源以节约成本，实现收益最大化。养老服务业是劳动密集型行业，人力资源配置主要体现在人员结构与人员规模上。人员结构是管理人员与服务人员之间的比例，通常企业会尽可能减少管理人员以节约成本。区域越小，需要的服务人员也较少，会提高管理人员占比，增加管理费用。养老服务企业虽能通过事前调研摸底，了解服务范围内不同家庭老年人在一段时间内的服务需求及其频次，但老年人的服务需求是变化的，大部分需求发生的具体时间也不能精准预知，很可能同一时间需求冲高，服务人员分身乏术，也可能同时需求落入谷底，服务人员闲置。由于养老服务是无法保存的易逝品，不能储存以错峰安排、峰谷互补，因此区域越小，养老服务需求波动幅度越大，越难以合理配置养老服务人员数量。当区域足够大且达到一定规模，服务需求规模也越大且越平稳，因而配置资源相对越容易。

(三)政府调控难

我国养老服务产业刚刚起步，在产业发展初期，需要政府的引导和支持，多数地区存在政府买单的情况。2014年，财政部、民政部等四部门就联合下发了《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，提出到2020年，基本建立比较完善的政府购买养老服务制度。也有地区尝试长期护理保险模式，降低个人支付费用的部分比例。如渭南采取“低偿+无偿”服务模式；合肥对70岁及以上的低保或空巢老人，每月提供600元的政府购买居家养老服务补贴。

政府购买养老服务，一方面引导社会资本支持养老业发展，也使“15分钟养老服务圈”发展成为可能；但另一方面，政府买单容易诱发不平等竞争，不利于思想观念的转变与形成公平的市场竞争环境。政府购买养老服务还涉及政府在养老服务中的责任定位问题。如政府养老服务购买范围的界定，政府需要为怎样的老年人购买哪些养老服务，虽然有特殊困难、基本生活保障的理念，但具体并未清晰界定，致使政府服务项目较易出现错配现象，导致供需不匹配。(12)党俊武:《老龄蓝皮书:中国城乡老年人生活状况调查报告(2020)》,社会科学文献出版社2021年版。又如体制机制建设与监督管理问题，若体制机制保障缺失，容易造成服务提供方敷衍了事，利益享受方也无可奈何，(13)雷雨若、王娟:《地方政府购买居家养老服务中的监管失灵及其矫正——基于南京、宁波、广州、合肥和深圳的分析》,《济南大学学报》(社会科学版)2020年第1期。对服务质量无话语权，服务流于形式，失去了制度设计的初衷，造成财政资金的浪费。

不同区域经济发展程度不同，财政补贴力度不同，养老服务成本不同。经济发展水平越高，财政越充足的地区政府补贴力度越大，而经济欠发达地区，财政补贴力度弱，加剧了城市间的不公平。对企业而言，养老服务业不完全是市场化的行业，与政府补贴、服务购买等相关联，呈现区域性的特点，因此每个县市都会有拥有独特资源优势的企业的生存空间，但这又会扩大区域的差距，加大政府调控的难度。

图1 “15分钟养老服务圈”效率与约束

四、对策建议

“15分钟养老服务圈”在人口快速老龄化背景下兴起，有助于养老服务难题的化解，实现社区居家养老服务设施可达、服务可及。但若要实现推动养老事业和养老产业协同发展的政策目标，在政策具体实施过程中，要在提高老年人生活质量的同时，尊重市场规律，充分考量其成本和收益，从经济上考虑服务的成本、效率和持续性问题，调动市场的力量，促进养老产业的发展。面对供给与需求的约束、政府购买服务的困局，如何更好地优化与改进？要充分考虑到政府政策引导、养老服务辐射范围、因地制宜布局养老服务资源、利用智慧养老服务平台无缝对接供给与需求、圈内着眼于基本养老服务、整合各类服务圈等方面，尽可能地兼顾到养老服务圈的养老服务成本与效率，提高老年人生命质量。

(一)强化政策引导

政策制定既要满足老年人的基本生活需要，兜底困难老年群体，又要发挥政策的引导功能，促进养老服务产业的高效可持续发展。一是强化扶持养老服务产业的顶层设计，避免政策的碎片化和区域化。二是要优化补贴政策，发挥财政资金的撬动和引导功能，注重政府力量与市场力量有机结合。引入民间资本，扶持初创企业，培养企业可持续发展。三是财政补贴既不能缺位也不能越位。既要能“保基本，兜底线”，又要有优胜劣汰，优化资源配置功能，防止投资方过度依赖财政补贴，缺乏造血功能，不重视质量和效率，难以为继。四是要发挥价格机制的引导功能。这在政策的制定上，应以价格机制为引导，让身体条件允许的老年人尽可能到社区集中服务，不脱离老年人熟悉的环境，保持老年人一定程度的活动，既有益老年人身心健康，又能提高服务的效率。

(二)扩大服务半径

任何公共政策的推行都要权衡理想与现实，尤其是最终目标要兼顾产业发展的需求，在政策制定及落地过程中，不仅要考虑方便百姓，更要考虑服务成本和效益，在成本可承担、效率不缺失的范围内讨论问题，才是科学与现实的。以往我们更多是从百姓的潜在需求而非有效需求角度考虑问题，这种思路存在一定偏差。

服务要可持续，产业才能发展，不仅需要有人为此买单，而且要有足够的服务量。养老服务业是劳动密集型产业，具有规模效应，只有养老服务需求达到一定的规模，才有可能细分领域，提供专业化服务。否则，服务成本居高不下，不但竞争力、品牌价值难以体现，持续经营也是难题。因而需要扩大服务半径换取更大的服务规模。不能单纯从距离维度看“15分钟养老服务圈”。“15分钟养老服务圈”，不仅仅是15分钟步行所能到达的距离，更应是一种规划理念，体现对老年群体生活质量的关注，基于老年人的需求导向与问题导向，是一种更强调满足多元诉求，促进养老服务业发展的长效机制。随着城市的更新，交通路网的建设和出行方式的变化，通信及交通领域智慧技术的发展带来了新的时空压缩：一是扩大了人的出行范围；二是提升了人获取服务的能力，(14)刘泉、钱征寒、黄丁芳等:《15分钟生活圈的空间模式演化特征与趋势》,《城市规划学刊》2020年第6期。基于新技术出行的范围得到了扩大，养老服务可及性的范围也应进行相应的调整。10分钟甚至5分钟的共享单车就能超过15分钟步行所能覆盖的服务区间。借助于共享交通工具等扩大服务半径，有助于服务扩大需求，进而促进效率的提高与企业的良性发展。

(三)因地制宜布局

“15分钟养老服务圈”的服务主体是老年人，但不同区域老年人的分布状况存在差异。因此，要因地制宜，充分考虑到人口的空间分布特征，根据不同区域、不同城市、不同生活圈中的老年人口密度及支付能力、支付意愿，合理配置服务资源，进而实现公平与效率之间的平衡。在全面摸排各辖区内老年人多层次、多样化养老服务需求的基础上，聚焦区域内空巢、独居、高龄、失能等老年人，综合考虑经济成本和服务效率，围绕老年人日常生活需求开展服务，对于一些需求频率较低且非日常的服务需求，可在更大半径内统筹提供。结合区域老年人的特点，合理配置养老服务设施。老年人比例较高的社区，往往是市中心的老旧小区，其空巢甚至独居的比例高，儿女多数不在身边，其对生活圈周边的养老服务依赖程度也较高。且老旧城区各项设施较难配置，更要充分利用现有的服务资源，按需求的轻重缓急有针对性地提供养老服务。全面清理城市社区闲置物业资产，对适宜用于养老服务的场所，通过租赁、改造、配建等方式整合闲置资源，加速补齐老城区的短板。而对新城区或产业园区周边年轻人群占比高的区域，不宜配置大量的社区养老服务设施，以免造成资源浪费。

(四)智慧平台对接

从物理时空维度，“15分钟养老服务圈”面临供需不匹配，无法高效利用资源的问题，但如果能够有效嫁接现代科技手段，更好地把养老服务资源与养老服务需求有效连接起来，实现无缝对接，这些问题可以在一定程度上得以缓解。

运用物联网、云计算、大数据、人工智能等现代化信息技术，协同打造智慧养老服务平台，将各类软硬件技术产品嵌入“15分钟养老服务圈”，对接服务方与需求方，促进社企联动与信息资源共享，优化产品和服务供给，打造线上线下协同联动，形成汇聚科技智慧与人文关怀的智慧养老服务生态圈。

一方面，借助智慧服务平台，实现养老服务供需平衡，提升产品服务契合度，提升服务效率。如通过智慧养老服务平台，老人或其子女可提前下单助餐服务，预订菜品支付餐费。助餐点可根据订单进行配餐，老人可在助餐点取餐，也可由服务人员送餐上门。这样既方便老人，也使得服务点能够按需准备，减少食材浪费，降低成本。还可通过动态化服务管理，实时跟进服务进度，通过单日及周期内大数据分析，提高服务需求预测的准确性，为养老服务企业经营决策提供数据支持。

另一方面，借助智慧服务平台，动态化资源调配，实现对养老服务资源的动态调度，资源共享，保障“15分钟养老服务圈”平稳运行。当某个服务圈出现供不应求时，根据需求方所在方位，由周边服务圈服务团队根据助老人员的忙闲情况及服务距离调配服务。这样可在更大服务范围内，根据小圈与大圈的服务对象总量，科学地配置养老服务人员，在一定程度上缓解需求的波动给资源配置带来的难题。

近年来，为加快互联网与养老服务的深度融合，打造多层次智慧养老服务体系，国家已经出台了许多扶持智慧养老产业发展的政策。各地也在以政府为主导，推动智慧养老产业发展，虽然目前还不成熟，但在努力完善中。要促进新一代信息技术和智能产品在养老服务领域的深度应用，(15)张博:《政府购买智慧社区养老服务的风险及治理——基于智慧社区养老服务链的视角》,《中国矿业大学学报》(社会科学版)2021年第4期。不仅要注重智慧技术本身，更要注重技术与适老化的结合，技术要与老年人的接受度充分对接，缩小老年人的“数字鸿沟”。

(五)立足基本服务

“15分钟服务圈”等基层服务主要面对普通居民且主要着眼于基本生活服务，是大众性与专业化程度不高的服务。专业服务一般价格昂贵，社区服务多是基本服务而较少特殊服务，因而在基层开展专业服务成本过高，尤其是我国基层职业化人才严重短缺，专业化服务供给基础薄弱。究其原因，在社区，一方面专业需求量较少，专业人才难以得到有效利用；另一方面，社区发展空间小，专业人员职业发展空间受到限制，也无法吸引专业人才。(16)陈友华、庞飞:《专业社区服务:何以可能又如何可能？》,《山东社会科学》2017年第8期。例如，目前基层连全科医生都缺乏，更不要说专业医生。而打扫卫生与洗菜做饭等家政服务就是面对普罗大众的专业性不强的服务。服务人员一般经过短期培训或只需具备基本的生存技能，就能通过工作实践而形塑。因此，“15分钟养老服务圈”主要提供基础性的专业化程度较低的服务，而不是专业化程度更高的服务。

(六)整合各类服务圈

由于推进的主体不同，存在各种服务圈，而在各种服务圈中，也存在类似于“15分钟养老服务圈”的规模较小、需求不稳定、效率低下等问题，可以将各类型的“15分钟圈”等整合成综合性的“15分钟便民服务圈”，高效利用资源，以利于范围经济的形成。

社区虽小，但所需服务五花八门，这里不仅有养老服务，还有“养小服务”等。特别是中央提出以“一老一小”为重点完善人口服务体系，扩大养老托育服务有效供给，提升服务质量。因而社区便民服务中心提供的是大众化的基本服务，而需求量较少的特殊服务还是需要突破15分钟的地域限制，到区域中心或市中心服务机构集中安排，形成一个层级有序、各自分工的服务体系。