区域协同背景下湖北城乡高质量融合发展研究

张健　赵宁

摘 要：城乡融合是党的十九大对我国城乡关系的最新提法，在保持城乡政策稳定的基础上，融合发展有了新的内涵。通过梳理国家和湖北省城乡关系政策演进，结合区域协同发展理念，针对湖北城乡融合过程中存在的问题，提出推动全省城乡高质量融合发展的策略。

关键词：区域战略;城乡融合;高质量发展;区域协同发展

中图法分类号：F291.3                                           文献标志码：A

城乡融合发展理念是党中央在新时代对城乡关系的深刻认识和准确把握，是对“城乡统筹发展”、“城乡一体化”理念的继承、发展和深化，既是着眼于当前我国城乡二元结构没有发生根本性改变实际和社会主义现代化建设需要作出的战略部署，也是未来我国城乡关系调整与重塑的行动指南[1]。如何有效推动城乡融合发展，是关系湖北新型城镇化和乡村振兴的重要举措，也是关系“一主引领，两翼驱动，全域协同”区域发展布局全面落实，推动湖北高质量发展的重要手段。

1  国家和湖北城乡关系演进和区域政策解读

1.1  我国城乡关系演进

新中国成立以来，我国城乡关系政策演变，经历了从“城乡二元”到“城乡统筹”“城乡一体化”再到“城乡融合”的转变。

1.1.1  城乡二元结构形成、城乡严重割裂

城乡二元结构形成、城乡严重分割时期大致从新中国成立到改革开放之前，经历了三个阶段。

（1）1949—1952年，城乡开放互动。新中国成立初期，面对历经长期战乱造成的经济社会落后的现实，党中央先后提出了以农业为基础，以工业为主导，城市领导农村，农村支援城市，统筹兼顾、城乡一体、促进城乡交流的思想。这一时期的城乡结构是开放的，初步形成了新型、自由、和谐的城乡关系。

（2）1953—1957年，城乡二元结构形成。随着土改的基本完成，从1953年起我国开始出现粮食供应紧张的情况，城乡人口流动影响了城市的稳定。为此，中央政府发布《国务院关于防止农村人口盲目外流的指示》，严格限制城市单位从农村招工，同时成立专门机构负责劝阻、遣返农民回乡，各种措施催生了户籍制度的出现，为城乡二元结构的形成埋下了伏笔。

（3）1958—1978年，城乡二元结构固化。1958年公布实施的《中华人民共和国户口登记条例》，标志着城乡分割的二元户籍制度正式建立。户籍制度明确将居民区分为农业户口和非农业户口两种户籍，并在此基础上构建了几十种相关的制度安排，如劳动用工制度、社会保障制度、粮油供给制度等，使得非农业户口附带了多种特权和福利。这种制度设置严格限制了城乡人口的自由流动，把城市与农村人为割裂，形成了城乡不对等的封闭隔绝的二元格局。

总体来看，尽管这一时期城乡二元结构的形成和固化有一定的社会历史原因，但由此造成的城乡分割的格局阻碍了生产要素的自由流通，降低了生产效率，既不利于城市，也不利于农村，给农业、农村和农民造成了负担，拖累了农村发展。

1.1.2  城乡二元结构瓦解、城乡联动发展

改革开放之后城乡二元结构逐步瓦解，这一时期也大致分为三个阶段。

（1）1979—1984年，城乡二元结构松动。党的十一届三中全会后，改革开放政策激活了固化的城乡关系。家庭联产承包责任制的实施把农民从对人民公社的人身依附关系中解放出来，极大地调动了农民的生产积极性，使得农村经济快速发展。这一时期，各类生产要素开始在城乡之间流动，基本上改变了由农村单向流入城市的状况，开始出现城市回流农村的情形，城乡二元分割的矛盾得到一定程度的缓解，城乡关系有了较大改善。

（2）1985—2002年，城乡差距扩大，发展失衡。党的十二届三中全会后，随着我国经济体制改革的重心由农村转移到城市，各种政策红利和资源配置也逐步向城市倾斜。一方面，在农业内部，国家强调稳定家庭联产承包责任制长期不变，导致小规模经营与大农业生产之间的矛盾逐步凸显;另一方面，在农业外部，国家对“三农”实施了“多取、少予”的政策，特别是“三提五统”政策大幅增加了农民负担，加上同时期农产品价格涨幅低于农资价格涨幅，农民实际收入不升反降，导致这一时期城乡居民收入差距急剧扩大，城乡发展失衡。

（3）2003年以来，城乡统筹融合发展。城乡差距的扩大、城乡关系的失调阻碍了我国社会的发展。党中央审时度势，对城乡发展战略和政策进行了重大调整。党的十六大提出统筹城乡经济社会发展的战略，党的十六届四中全会提出“两个趋向”的重要论断，作出我国已进入工业反哺农业、城市支持农村阶段的判断，同时我国城乡关系政策也由原来的农业支持工业、农村支持城市转变为工业反哺农业、城市带动乡村[2]。从2004年开始至今每年的中央一号文件都要求坚持“多予、少取、放活”的方针，加快建立以工促农、以城带乡长效机制。2006年全面取消农业税，结束了农民“交皇糧”的历史。党的十七大提出“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”，党的十八大提出“推动城乡发展一体化”的战略思想，提出“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”的新要求，勾画了我国新型城乡关系的美好蓝图。党的十九大明确提出实施乡村振兴战略，走城乡融合发展之路，加快推进农业农村现代化的顶层设计。至此，以乡村振兴战略带动城乡融合的城乡关系格局正式成形。

1.2  湖北区域战略和城乡关系演进

通过梳理相关学者的研究成果和湖北省经济工作会议、“十四五”规划等相关文献，可以总结出改革开放以来湖北省区域发展战略和城乡关系的发展路线，大致经历了五个阶段。

第一阶段（1978—1987年）：实施“城市先导”和“四区一中心”战略。主要包括发展中小城市和小城镇，建立鄂东、鄂中南、鄂西北、鄂西南四个经济区，确立武汉在全省的经济中心地位。

第二階段（1988—2001年）：实施省域“金三角”和“一特五大”战略。包括建立以武汉为中心，以黄石、宜昌、襄樊为顶点的的区域发展金三角，努力建设武汉、荆州、黄石、宜昌、襄樊、十堰等一个特大城市和五个重点城市[3]。

第三阶段（2002—2012年）：相继实施“一手抓城市圈、一手抓县域经济”，打造武汉城市圈，提出“一主两副”，县域经济“一主三化”;“一主”带“两副”，“三极”建“三群”“三群”带全省，全省建“支点”。在全国范围内率先提出省域副中心的概念，确立宜昌、襄樊省域副中心的地位，通过三个中心城市带动全省发展[4]。

第四阶段（2012—2018年）：实施一元多层次战略体系。具体包括“两圈一带”（后演变为“两圈两带”）总体战略、“四基地一枢纽”产业发展战略和“一主两副”中心城市带动战略，打造东湖国家自主创新示范区、大别山革命老区和武陵山少数民族地区经济社会发展试验区等重要载体。

第五阶段（2019年至今）：实施“一主引领、两翼驱动、全域协同”的区域布局。2019年曾经提出“一芯驱动、两带支撑、三区协同”的战略布局。新冠疫情发生后，为加快疫后恢复和经济复苏，新一届湖北省委省政府继承和发展历届区域发展战略，适应国家区域政策调整变化，提出着力构建“一主引领、两翼驱动、全域协同”的区域发展布局。

从城乡关系的视角可以看出，前两个阶段重点发展省内大中型城市，突出了城市优先的策略;从第三阶段开始重视广大的县域和乡村发展，提出以城市带动乡村。因此，改革开放后湖北省城乡关系的演进大致沿着城市先导—以城带乡—城乡统筹—城乡一体化—城乡融合的路径发展。

1.3  新区域发展战略解读

“一主引领、两翼驱动、全域协同”作为湖北新阶段区域布局的开篇之作，对未来全省发展有重要的指导意义，战略重点可概括为“一主同城化、两翼一体化、县域高质量”。

1.3.1  一主同城化

“一主”既是指武汉主中心，更是指武汉城市圈。作为全省经济政治中心、国家中心城市、长江经济带核心城市，武汉是全省高质量发展的主引擎，在推进区域发展布局、打造全国重要增长极中挑大梁、当先锋、打头阵。支持武汉做大做强，增强科技创新策源、高端产业引领、综合交通枢纽、金融服务发展等功能，既体现规模之“大”，更体现功能之“强”。强化“武汉城市圈，9城是1城”的意识，加快推进“规划同编、交通同网、科技同兴、产业同链、民生同保”。城市圈不仅是地理空间上相邻，更是圈内城市之间打破壁垒、拆除藩篱;同城化不等于同质化，更要避免同构化，城市之间应基于区位交通、产业基础、资源禀赋等实行差异化定位、有序化协作、同城化发展。通过做好产业协同、利益共享，逐步形成城市圈内相互依托、相互借力、相互融合的产业布局。

1.3.2  两翼一体化

宜荆荆恩、襄十随神两大城市群作为全省沿长江、汉江发展的“两翼”，承担着带动鄂西南、鄂西北发展的重任。两大城市群要坚持“一体化”理念，共推重大项目、共建重大平台、共抓重大改革、共谋重大政策，切实提升“两翼”战略位势、区域能级和发展格局。把交通网络化作为城市群建设的首要任务，着力打通市际、县际断头路，推动全省区域交通运输体系建设和枢纽城市立体化多式联运发展，突出重点交通接点和港口站点，加快推进交通资源联营整合;把文旅一体化作为城市群建设的基础任务，打造具有荆风楚韵的灵秀湖北。把产业集群化作为城市群建设的重点任务，打造定位清晰、各具特色、链条顺畅的产业生态集群。

1.3.3  县域高质量

推动以县城为重要载体的城镇化建设，推动人口、产业、要素向县城集聚。以县域作为连接城市和乡村的桥梁，向上要强化县市联系，以市域发展引领县域发展，以县域发展支撑市域发展，通过做大做强市域城区，发挥城市的引领辐射带动作用。向下要发挥科技、人才、资金等市场要素的引领扩散作用，推动农业产业科技化、特色化、市场化，以农业产业化、农业农村现代化促进县域经济高质量发展，做大做强湖北全域发展基数[5]。

2  湖北城乡融合现状与问题

2.1  湖北城乡发展现状

新型城镇化步伐不断加快。基础设施城乡连通、社会保障城乡贯通、公共服务城乡互通进程加快，2020年湖北省常住人口城镇化率达到62.9%。返乡创业就业成就显著，农民工技能培训、就业指导等服务得到加强，农民就业领域不断拓宽，工资性收入占农民收入的比重显著提高。受新冠疫情影响，2020年湖北城乡居民可支配收入均有下降，但农民人均可支配收入降幅低于城镇居民降幅，城乡居民收入比缩小为2.25∶1。社会保障进一步加强，全省城乡居民基本养老保险参保人数达到2 368.86万。

2.2  湖北城乡融合存在的问题

2.2.1  城乡收入差距仍然较大

湖北城乡融合发展取得积极进展，2020年城乡收入差距进一步缩小，但与发达地区相比，其收入水平偏低，收入差距仍然较大（见图1）。

从城镇化发展速度看，湖北省进程偏慢。2010年全省常住人口城镇化率为49.7%，同年全国城镇化率为50.27%;2020年全省常住人口城镇化率为62.89%，同年全国城镇化率为63.89%。比较发现，2020年湖北的城镇化率比2010年提高了13.19%，但仍然落后于全国平均水平，并且差距由第六次全国人口普查的0.57%扩大到第七次全国人口普查的1%，说明湖北城镇化发展偏慢。究其原因，主要在于城镇对人口和产业的集聚不够，以城带乡的能力偏弱，乡村发展缓慢。

2.2.2  城乡流动面临制度性和市场性障碍

近18年来，中央一号文件长期持续聚焦于“三农”，乡村振兴成为新时代支持“三农”发展的重要战略。2017年武汉市率先實施的“三乡”（市民下乡、能人回乡、企业兴乡）工程，通过广泛利用社会和市场的力量，以城带乡、以工促农，撬动和推进农业农村现代化，推动了城乡融合发展。政策初期，极大激发了社会和市场的活力，效果显著，后拓展至全省和外省部分地区。但受二元体制和城乡建设路径惯性的影响，“三乡”工程仍然没有摆脱传统的以城带乡、以工促农的政策惯性，造成在部分偏远地区水土不服，不同区域效果差异较大。一方面建国后长期形成的城乡二元体制的制度性障碍仍然没有彻底消除;另一方面市场机制的特点决定了城市和二三产业的资本回报率更高，也不利于乡村与城市同步发展。尽管户籍制度改革、就业制度改革等改善了农民进城的环境，但基础教育和公共卫生资源分配不均的政策性因素和房价、物价日益上涨的市场性因素提高了农民进城安居的门槛，抑制了城镇化发展。尽管农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度、农村承包地“三权分置”等改革有所推进，但体制性突破尚待时日[6]。人口、土地、资金、信息等要素流动面临着城乡二元体制管理的障碍。

2.2.3  乡村地区基础设施远比城市薄弱

从基础设施建设和环境问题来看，全省还有一些农村地区在农田水利、电网升级、危房改造、道路硬化、网络通讯等基础设施建设方面滞后于城市，尤其是农田水利和电网的短板，严重影响了乡村振兴发展。农村公共产品配置效率较低，在教育资源分配方面的差距明显，农村地区教育资源供给不足，无法满足学生们的正常需求。近年来，尽管农村小学都基本配备有电脑，但是由于偏远农村学校网络覆盖率低，网络不稳定，网速差，信息化设备使用率不高，资源闲置浪费现象较常见。以湖北巴东为例，样本学校所在的村庄仅有40%通互联网，60%的学校至少有一台电脑能够连网，联网的学校中有74%的学校是办公区有网络，教室里没有，网络不稳定，学校还有一半的时间处于无网络状态[7]。农村优质师资力量匮乏，虽然自2015年开始实施的乡村教师计划大大缓解了农村师资的缺乏，并且每年支持大学生利用假期支教等，但真正能够扎根农村的优秀老师还是少数，并且农村教师非师范出身、身兼多职、学历偏低、年龄偏大的现象较为普遍，农村中小学师资力量薄弱的问题仍然存在。

3  湖北城乡高质量融合发展路径

3.1  打造城乡统一生产要素市场

现阶段，城乡生产要素范围大大拓展，除土地、劳动力和资本等传统要素之外，管理、技术和数据等新要素在生产中的作用显著提升。继续推动城乡人口自由流动。完善城市户籍制度，继续推动放开城市落户限制，实行以经常居住地登记户口制度;建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。积极探索农村户籍回迁制度，对能够带动乡村振兴发展和返乡就业创业人员，在户口回迁、宅基地划分、土地利用等方面可给予适当照顾，吸引人才、资金、技术等优势生产要素回流。在乡村发展薄弱的地区（如大别山区、秦巴山区、武陵山区、幕阜山区四大集中连片脱贫地区）探索建立农村土地制度改革试验区，完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护农村集体所有权和农民个体承包权的前提下，通过解放思想和制度创新，进一步放活土地经营权受益权。继续推动健全土地流转规范管理制度，不断强化规模经营管理服务，允许以土地经营权入股从事农业产业化经营。深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市;允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。进一步完善农村土地征收制度，规范征地程序。建立健全乡村金融体系，发挥汉口银行、湖北银行和各地农村商业银行的地区优势，吸引村镇银行、小额贷款公司以及农业保险等农村金融服务机构普遍参与农村发展，实现资本在城乡之间有序流动。发挥大数据、物联网、人工智能和区块链等新技术要素在城乡融合中的作用，拉近城乡空间距离。主动对接中心城镇产业，提升乡村产业能级。

3.2  提高乡村基础设施水平

发挥政府基础设施建设领域的主导、推动、协调作用，以县域为基本单元进一步推动乡村基础设施建设水平，健全城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护机制。推动市政公用设施向郊区乡村和规模较大的中心镇村延伸覆盖，根据实际情况储备预留向次一级村庄和周边地区延伸的空间。在现有基础上，进一步完善乡村水电路气、邮政物流、网络通讯等基础设施，提升农村房屋建设质量和乡村规划水平，缩小城乡基础设施差距，最终实现城乡基础设施同标准、同水平。

3.3  缩小城乡公共服务差距

以县城为载体，不断强化县城的综合服务能力和乡镇服务农村的功能。通过统一标准、并轨制度，提高城乡基本公共服务均等化水平，增加农村教育、医疗、养老、文化、就业创业、金融、信息等服务供给。发挥制度优势，在全省范围内实施基础教育、医疗服务的对口支援工作，以县域为基本单位，实施教师医生交流轮岗;参与对口支援和交流轮岗服务的，在评优评先和职称职务晋升上优先考虑;提高农民科技水平和文化素质，推动乡村人才振兴。

3.4  理顺城乡产业融合分工

推动城乡产业融合和合理分工能够促进新知识、新技术等新兴生产要素与传统资源要素相结合，在技术扩散和资源聚合中为城乡融合和乡村高质量发展注入创新活力和发展动力。一是推动“三产”融合。以乡村振兴战略为契机，以培育新型农业经营主体为主要抓手，把各类农业合作组织、农业龙头企业、家庭农场等不同农业主体打造成为乡村振兴、农业高质量发展的主力军。注重农业科技成果转化和业态、平台、模式创新，在保障农业粮食安全的基础上，深入开发和充分展示农业的生态环保、旅游休闲、文化传承等多种功能和价值。二是推动文旅融合。深入挖掘乡村红色革命文化、绿色景观文化、蓝色水文化等，围绕自然风光、历史遗迹、民俗风情等优质旅游资源，在坚持保护第一的前提下，植入科技文化元素，以艺术的手法进行改造，强化科技引领、项目带动和品牌打造，把乡村资源优势转化为城乡融合动能。

参考文献：

[1]许彩铃，李建建.城乡融合发展的科学内涵与实现路径：基于马克思主义城乡关系理论的思考[J].经济学家，2019（1）：96-103.

[2]王松德.新中国成立以来我国城乡关系的历史演变与现实启示[J].学习论坛，2014（10）：57-59.

[3]廖长林，秦尊文.湖北区域经济发展战略的历史考察[J].湖北社会科学，2008（1）：83-87.

[4]夏振坤，秦尊文.湖北“一主两副”战略与武汉中心城市建设[J].学习与实践，2012（9）：126-131.

[5]一主引领、两翼驱动、全域协同 区域布局激活高质量发展新动力[N].湖北日报，2021-11-10（1）。

[6]张健，赵宁.新型城镇化背景下的移民市民化路径研究[J].长江技术经济，2020（2）：88-93.

[7]付美龄.农村小规模学校校园文化建设研究[D].武汉：武汉轻工大学，2018.

[8]蔡继明，李蒙蒙.中国城乡融合发展的制度障碍及政策建议[J].河北学刊，2019（4）：139-145.

High Quality Urban-Rural Integrated Development in Hubei Province under the Background of Regional Collaboration

Zhang Jian1，Zhao Ning2

（1. Wuhan Polytechnic University，Wuhan 430023，China;

2. Hubei Academy of Social Sciences，Wuhan 430077，China）

Abstract：The integration of urban and rural areas is a latest expression at the Nineteenth National Congress of the Communist Party of China. Integrated development is endowed with new connotation on the basis of maintaining the stability of urban and rural policies. To tackle problems in the process of urban-rural integration in Hubei province，we put forward strategies to promote high-quality urban-rural integrated development in Hubei Province by summarizing the evolution of policies on urban-rural relations in China and Hubei Province in association with the concept of coordinated regional development，

Key words：regional strategy;urban-rural integration;high-quality development;regional coordinated development

收稿日期：2022-02-23

基金項目：湖北省社科基金项目（2021175）;湖北省教育厅哲学社会科学研究青年项目（20Q079）

作者简介：张健，副教授，博士，研究方向为城乡区域发展。E-mail：divinezhang@163.com