长江流域落实节水优先的可行路径及管理举措实践与思考

刘联兵　叶玉适　杨帆　王海伟

摘 要：实地调研了长江流域江苏、浙江、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南等8个典型省份节水优先工作实践情况，分析了各地落实节水优先存在的共性问题，从加快完善法制建设、严格控制用水总量、建立健全节水用水统计制度、完善水资源有偿使用制度、强化节水标准管理、推动节水约束性指标纳入地方政绩考核以及加大节水宣传教育等7个方面，提出了长江流域落实节水优先的可行路径及管理举措对策建议。针对流域管理机构的节约用水管理，提出了供给侧管理、需求侧管理、政策研究和战略方向等四大突破口。

关键词：节水优先;可行路径;管理举措;长江流域

中图法分类号：TV213.4                                  文献标志码：A

党的十九届五中全会明确提出“实施国家节水行动，建立水资源刚性约束制度”，要求把水资源作为刚性约束指标，倒逼经济社会发展转型。长江流域总体处于丰水区，资源禀赋较好，一定程度上存在节水意识不高、内生动力不足、经费投入不够、管理抓手不多、制度约束不严等情况。为落实节水优先方针，找出问题背后深层原因，探索破解现实困难的有效途径，更好发挥流域管理机构节水管理“指导、协调、监督、支撑”作用。长江水利委员会水资源节约与保护局专家赴长江流域江苏、浙江、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南等8个典型省（市）开展实地调研，旨在研究长江流域各地节水管理有效举措，提出丰水地区落实节水优先可行路径。

1  长江流域典型省份节水优先工作实践

江苏省在经济高位增长的同时，水资源利用效率逐年提升，走出了一条丰水区落实节水优先的样板路。①健全法规制度体系。出台《江苏省节约用水条例》，明确管理措施与职责分工，配套制定用水总量控制管理办法、计划用水管理办法、用水审计实施办法和相关地方标准，法规制度体系完备。②建立节水刚性约束体系及责任考核体系。制定水资源消耗总量和强度双控行动实施方案，将节水指标分解下达到市、县，纳入高质量发展考核并开展专项督查。③建立节约用水激励机制。发挥水资源费价格杠杆作用，先后四次调增水资源费标准，倒逼企业重视节水工作。对省级节水型载体，按80%标准征收水资源费。④加大节水财政投入。出台水资源费征收使用管理实施办法，每年拿出4 500万元用于节约用水工作。⑤创新推出“节水贷”政策。在全国率先推出节水贷业务支持企业节水改造，解决企业融资难题，至2022年3月累计发放低息贷款近70亿元，受益企业120多家。⑥推动开展节水统计和节水审计。建立节水统计调查管理制度，健全用水年报制度。全面开展重点计划用水户用水审计，对取水、用水、节水、退（排）水全過程进行全面诊断。节水统计、用水审计系列措施的实施，成为倒逼企业节水的“利器”。

浙江推动节水工作提档升级，探索出浙江特色的节水实践之路。①优先立法强化保障。持续修订完善浙江省水资源管理条例，推动水资源管理条例、节约用水办法和节水行动方案深度融合。②健全完善标准体系。研究制定节水标杆单位评价标准，完成节水标杆酒店、校园、小区、企业等建设标准编制及实施程序设定。③指标分配从严从紧。围绕合理分水，健全省、市、县三级管控指标体系。在国标基础上，压实约束性指标、优化预期性指标，层层分解落实。④取水监控精细精准。重点用水户名录覆盖1万多家企业单位，年取水5万m3以上在线计量监控全覆盖。⑤建设省级城乡清洁供水平台和节水数字化平台，初步建立县域水资源承载能力评价指数、监测预警“五色图”。⑥差别水价促转型。以“亩均论英雄”改革为抓手，强化对高耗水、低产出企业有效倒逼，对规上企业和用地5亩以上规下企业进行评价，对综合效能ABCD四档分类中的D档“两高一剩”（高耗能、高污染、产能过剩）企业实行高标准累进加价。⑦节水激励动真格。出台关于建立健全促进绿色发展财政奖补机制的若干意见，实施流域上下游横向生态补偿机制，将水量水效指标纳入评价体系。全省所有市、县均出台节水奖励政策。

江浙两省落实节水优先先进经验存在如下共性：法律法规齐备，水利部门协调抓总有力，工业、农业、住建等行业部门分头负责行业节水工作的协调机制运行顺畅，水资源刚性约束和考核体系健全，财政、金融、价格等手段激励引导作用有效发挥，水资源监测计量有效实施、水资源节约行政管理严格到位。此外，江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南等省（市）在节水优先的实践中也各有亮点和特色。

2  落实节水优先存在的共性问题

2.1  节约用水协调仍有难度

流域内大多省份以不同形式建立了节水议事协调制度，但在缺少有效抓手的前提下，水利部门开展节约用水跨部门跨行业协调仍有难度，特别是在争取部分部门理解、支持和协助时存在事倍功半的情况。同时，流域管理机构在节水管理工作中的定位相对模糊，应充分运用流域管理机构积累的技术与成果优势，更好地发挥“指导、协调、监督、支撑”作用。

2.2  用水计量监测与统计制度尚不健全

用水计量监测体系需进一步完善，流域内占据总用水量较大比例的农业用水计量监测尚未完全覆盖，计量设施、信号传输、管控平台不完善，数据准确性、可靠性不高，难以支撑节水管理需求[1]。节水统计体系尚未建立，相关工作多头管理且存在交叉。亟需建立统一的节水统计制度，加强数据的互通共享。

2.3  水资源有偿使用标准较低

国家层面水资源费与水价征收标准总体处于低位，城镇阶梯水价制度尚未实现全覆盖，农村生活、农业生产方面水资源无偿使用的情况依然较为普遍。水价偏低，导致节水投入收益率低、回报期长，政府力量、社会资本、用户自身在节水工程和设施建设方面均缺乏动力，财政资金投入有缺口、吸引社会资本参与难、用户节水改造不积极的现象长期存在。

2.4  节水标准体系有待健全

差异化管理体现不充分，长江流域地域广阔，不同地区发展水平、资源禀赋差异较大，现行的部分节水标准未充分考虑不同区域实际情况，差异化精细化管理尚有差距。标准强制性不足，用水定额等节水标准中强制性标准或条文较少，各个地方用水定额发布及修订形式各异，效力强弱不一，应用执行仍有不足[1]。标准体系建设有待加强，各类节水载体建设中缺少分级分类、指标明确、便捷可行的建设和评价标准。

2.5  节水考核体系仍需完善

现行最严格水资源管理考核中包含节水管理内容与指标，但距离《国家节水行动方案》要求的“强化节水监督考核，严重缺水地区要将节水作为约束性指标纳入政绩考核”仍有差距。层级不高，部分地区最严格水资源管理考核未直接纳入地方综合考评体系，节水指标更无从谈起。权重偏低，最严格水资源管理考核内容逐年增多，节水考核权重不升反降。约束不严，现行节水考核指标设置中约束性指标较少，部分考核指标甚至既不加分也不减分。指标失效，随着经济社会不断发展，部分考核指标管控作用下降。在东部发达省份与中西部部分省会城市地区经济增长与当地用水量增长呈脱钩趋势。经济的稳步增长和高耗水低附加值产业外溢，使单位产值用水量指标出现自然达标现象，管控作用下降。

当前，水利部正在推动“单位地区生产总值用水量”指标纳入国家高质量发展综合绩效考核指标体系，随着该项工作的深入，有望扭转节水考核情势。

2.6  节水意识仍未深入人心

南方丰水是相对概念而非绝对概念。长江流域仍有部分地方资源型、工程型和水质型缺水并存[2]。由于泛化认为南方丰水，导致一些地方对节水优先的领会不够深刻，对加强节水工作在持久水安全、优质水资源、健康水生态和宜居水环境上的重要意义认识不足，对节水工作艰巨性和长期性的认知仍有差距。

3  丰水地区落实节水优先的对策建议

3.1  加快完善节水法制建设

推动制订和出台国家节约用水条例，以法律法规形式确定节水管理核心工作，厘清政府各个部门职责分工，明确流域管理机构在节水管理工作中的定位，为节水管理提供充分法律保障。结合《长江保护法》颁布实施，进一步加强对长江保护法相关配套法规的专题研究，做好有关节水规范性文件的制定和修订等工作。

3.2  严格控制用水总量

用水总量的有效管控是用水效率提升的根本前提之一。只有实现分行业、分用途的用水总量管控，才能分门别类地实现用水效率的有效提升。部分省份近年来经济高速发展导致用水量激增，用水总量较为紧张，相应在节水工作上的投入更大，措施则更实。应当继续坚持水资源消耗总量和强度双控，强化用水总量控制指标刚性约束，分用途严格用水总量控制。在缺水地区，应更注重严控用水总量，以总量限制促效率提升。

3.3  建立健全节水用水统计制度

要加快完善用水计量监测体系。推动工业用水计量全覆盖，提升农业用水计量监测比例，完善城镇供用水数据共享机制。加大平台建设与维护投入，着力提升计量设施、信号传输、系统平台覆盖率与先进性，提高数据准确性、及时性、可靠性。要建立统一的节水统计制度与管理体系。在完善的用水数据收集体系支撑下，制定节水统计指标体系，规范统计方法，健全用水报告制度，加强数据互通共享，使节水统计有章可循，节水管理有据可依[1]。

3.4  完善水资源有偿使用制度

科学合理调整工业水价，有效体现水资源短缺属性，改变用水成本在工业企业整体成本中占比普遍偏低局面。坚持水资源税改革，鉴于目前取得水权成本极低，可将现有水资源税（费）调整为两部制。取得水权即应缴纳相应的容量税，再根据实际用量缴纳使用税。推动城镇阶梯水价制度全覆盖，加快建立兼顾引导性、惩罚性与保障性作用的水价机制。加快推进水权水市场改革，尽快明晰区域、行业、用水户水权，建立完善水权交易制度与市场，研究“水银行”模式应用推广的可能性。推动制定全面财税引导和激励机制，财政投入、税费减免、金融支持同步發力，强化对节水产业、节水改造、节水技术的支持力度。

3.5  强化节水标准管理

加强用水定额评估与监督管理，进一步规范省级用水定额的制定与发布过程，确保用水定额对绿色发展的导向和约束作用。严格执行水定额标准，全面加强用水定额在节水评价、计划用水管理、水资源论证、取水许可审批等工作中的应用，加大超定额用水处罚力度。加快制定节水型公共机构、节水型企业、产品水效、水利用与处理设备、非常规水利用、中水回用等方面的标准。

3.6  推动节水约束性指标纳入地方政绩考核

加快建立水资源刚性约束制度，严格用水总量控制，统筹生产、生活、生态用水，大力推进农业、工业、城镇等领域节水。推动以试点的形式，在严重缺水地区将节水约束性指标纳入地方政绩考核。

3.7  加大节水宣传教育

结合流域实际，加强节水形势宣传、知识普及和政策解读。围绕节水优先的深刻内涵，在丰水地区重点宣传节水工作对优质水资源、健康水生态的重要意义，使节水减污减排理念深入人心。充分发挥各类媒体作用，特别是借助新媒体不断扩大节水工作的受众面和影响力，提升全民节水意识，营造人人珍惜水、爱护水、节约水的良好风尚。

4  流域管理机构节约用水管理突破口

流域管理机构宜按照水利部的授权，发挥好节约用水“指导、协调、监督、支撑”作用，可从如下4个方面谋求突破，打开流域管理机构节水新局面。

4.1  供给侧管理突破口

在供给侧，流域管理机构可以在用水总量控制、河湖水量分配、生态流量和最小下泄流量管控、水资源用途管制等方面取得突破。在服务经济社会发展的前提下，强化供给侧管理，合理收缩水资源总体供给水平，倒逼用水效率的提高。结合区域经济社会发展实际，适时调整流域用水总量控制指标;结合用水统计，对各省年度用水总量加强管控;根据国家主体功能区划，将用水总量指标落实到生活、工业、农业等各行业，加强水资源用途管制，对分行业总量加强细分管控;适度提高生态用水水量和保证程度并加强管控;将用水总量指标与河流水量分配指标有机衔接，通过河流年度水量调度计划适度从紧落实年度供给量，切实落实《水法》明确的区域年度计划用水管理。

4.2  需求侧管理突破口

在需求侧，流域管理机构可以在用水户计量监控、计划用水、定额管理、重点监控用水单位管理、用水审计、节水“三同时”等方面取得突破。开展用水计量提升行动，切实提高在线监测覆盖面和准确率;加强用水计划管理并跟踪监测、及时预警提醒，在计划用水年度申请和总结中落实用水定额管理、超定额超计划累计加价等有关要求;强化重点监控用水单位管理，重点开展计划用水和定额管理监督检查;加强对有关省份用水定额的评估管理，提高用水定额合理性与实用性;探索开展用水审计，对用水户和区域取水、用水、排水全过程进行监督和审计，对采取的节水措施进行评估，促进管理水平、用水效率和效益提升;当前，可以从流域管理机构直接发放取水许可证的用水单位为突破口，今后可以探索对区域的用水审计;在取水许可管理有关申请和验收环节，督促节水“三同时”落实落细。

4.3  政策研究突破口

在政策研究方面，流域管理机构可以在完善水资源有偿使用制度中积极担当。开展取水权有偿取得研究，取水户按许可水量缴纳取水权费后取得取水许可证，后续实际用水按计量缴纳水资源费（税），当用水效率达到相应节水水平后即可分档返还。可理解为通过“先提后补”抑制不合理用水，倒逼用水效率提高，同时为水权水市场打牢计价基础。在计划用水管理阶段，可开展两部制水资源费（税）征缴试点，总体思路是将现有水资源费（税）标准分容量、实际使用两个部分分别征收，容量部分在申请年用水计划时，按计划用水量一次付清，实际使用部分按计量征收，对于超过用水计划的部分加倍征收。从而约束用水户切实按需申报、提高用水计划科学性、严肃性。

4.4  战略方向突破口

用水效率的提升主要依赖产业结构的优化，调整产业结构有助于优化地区用水结构，提升区域用水效率[3]。流域管理机构在履行好现有微观节水管理职责的同时积极主动在宏观节水管理方面实现突破，以水资源总量管控为抓手，发挥水资源节约集约利用在区域产业布局中的约束和引导作用，促进区域产业结构升级和布局与水资源条件和开发利用条件相适应[4]。可行途径主要有：基于国家产业布局，优化区域用水总量、效率红线阶段目标和年度控制指标，细化取用水总量的地表、地下、非常規水等分项指标，强化区域农业、工业、服务业行业用水管控，提升区域及河流生产、生活、生态等水资源用途管制能力，细化主体功能区分区域差别化水资源总量和消耗强度管控策略，深化实化区域取用水总量控制与流域、河流开发强度管控。

5  结语

落实“节水优先”不是简单的“减法题”，而是囊括了区域产业转型升级、水资源消耗降低、水生态水环境乃至生态环境整体增值、流域民生福祉优化的“综合题”。

作为“长江代言人”，长江水利委员会宜着眼长江经济带战略的高质量深入推进，立足流域水资源条件与国土空间主体功能区的“空间均衡”尺度，通过水资源开发利用的规划布局、高效配置、优化调度、有力管控等手段协同，全面系统落实“节水优先”。发挥水资源对流域经济社会发展支撑作用，真正体现水资源条件对区域经济社会发展的约束作用，引导、倒逼区域水资源开发利用、用水效率指标与经济社会发展程度和水资源条件相适应，这是流域管理机构在节约用水管理职能上区别于水利部、省级水行政主管部门的特征所在。

参考文献：

[1]刘联兵. 关于创新长江流域水资源节约保护工作的思考[J]. 长江技术经济，2021（2）：12-16.

[2]黄贤金，毛熙彦，李焕，等. 长江经济带资源环境与绿色发展[M]. 南京：南京大学出版社，2020.

[3]刘洋，李丽娟. 京津冀地区产业结构和用水结构变动关系[J].南水北调与水利科技，2019，17（2）：1-9.

[4]管光明，王海伟，马拥军，等. 长江流域水资源利用与节水管理探析[J]. 长江技术经济，2018（4）：58-62.

Practices and Thoughts on Feasible Path and Management Measures to Implement Water Conservation Priority in the Yangtze River Basin

Liu Lianbing，Ye Yushi，Yang Fan，Wang Haiwei

（Bureau of Water Resources Conservation and Protection of Changjiang Water Resources Commission，

Wuhan 430010，China）

Abstract：Based on field investigation on the working practices of water conservation priority in eight typical provinces in the Yangtze River Basin，including Jiangsu，Zhejiang，Jiangxi，Hubei，Hunan，Chongqing，Sichuan and Yunnan，the common problems in implementing of water conservation priority in these regions are analyzed. The feasible paths and management measures of implementing water conservation priority in the Yangtze River Basin are put forward from seven aspects：accelerating the improvement of legal system construction，strictly controlling the total amount of water consumption，establishing and improving the water-saving and water-use statistical system，improving the system of paid use of water resources，strengthening the management of water conservation standards，promoting the incorporation of water-saving binding indicators into local political performance assessments，and intensifying water conservation publicity and education. In addition，four breakthroughs including supply-side management，demand-side management，policy research and strategic direction are proposed for the water conservation management of watershed management agencies.

Keywords：water conservation priority;feasible path;management measures;the Yangtze River Basin

收稿日期：2022-03-30

作者简介：刘联兵，男，正高级工程师，长期从事水利规划、工程设计、节约用水管理和水资源、水环境、水生态保护等方面工作。E-mail：cjwliulb@sina.com