PPP模式存在的风险及发展策略分析

薛立建

（邢台路桥建设集团有限公司，河北邢台 054001）

0 引言

PPP模式中，社会资本从项目起步阶段就开始介入，贯穿项目管理、设计、施工等多个环节，采取PPP模式虽然可以为项目的建设创造良好的市场环境，降低企业投入成本，带来良好的经济效益，但也存在很多潜在的风险，因此，需要加强对PPP模式风险及发展策略的分析。

1 PP模式概述

1.1 PPP的模式构成

PPP 模式即公私合作制，全称为Public-Private-Partnership，主要是指公有部门与私营单位达成合作关系，提供公共产品或服务，也可以理解为公共项目面向私营单位的一种融资模式。PPP 模式总共包含2 方面，①利益方面，私营单位与公有单位达成合作关系，利用提供产品或服务的形式满足各自的利益需求；②风险方面，合作关系中所面临的风险，由共有单位与私营单位共同承担，可通过风险识别或风险评价确定面临的风险，并结合各自的特点制定风险应对方案。

1.2 PPP的分类

目前，我国应用PPP融资模式的项目大体分为3类：首先是外包类，主要是指由政府部门进行投资，私营单位参与建设完成项目所属工作，承担相应责任的项目；其次是特许经营类，主要是指经政府部门许可，在特许经营期内，由私营单位负责项目的建设、维护、运营，待特许经营期满后，项目的归属权转交由政府单位，政府单位负责处理好项目的利益关系，经营过程中政府单位可根据项目特点对私营单位给予补偿或收取经营费[1]；最后是私有化类，主要由政府部门给予帮助、支持、监督，由私营单位负责建设，项目完工后，项目所属权归私营单位所有，私营单位负责清偿债务并实现项目盈利。

1.3 PPP的特点

（1）采用PPP模式开展项目的融资建设，主要是由政府单位通过层层选拔获得项目参与方。选择的项目参与方具有一定的项目运营能力、技术能力、管理能力，可以通过政府给予的特许经营权直接参与项目的建设，由政府单位主导的项目一般为城市交通、轨道等基础设施的建设，此类项目具有长期且稳定的收益，建设过程中政府单位会在土地、税收、审批等各方面给予政策扶持。项目的建设过程相对顺利，参与企业可通过PPP 模式参与其中并获取一定的经济收益，因此，通过PPP模式可吸引很多社会资本的参与。

（2）PPP 模式的融资方式与传统的项目融资方式不同。以往政府大型项目建设中，融资方式多以政府单位为项目负责人，通过发行政府债券、银行抵押贷款的方式获取项目的建设基础资金，而PPP模式的融资方式主要通过以项目未来的收益、经济利益、政府扶持力度等条件为基础，由银行或社会资本参与到项目的融资建设中，待项目完成获取收益后，再为参与企业带来经济利益。与传统模式相比，不仅可以有效地保证资金来源的稳定性，还减少政府单位的资金压力，更好地保证项目完工落实，因此，PPP模式融资能力强。

（3）传统项目建设过程中资金、建设、管理等方面均由政府部门统筹管理，这对政府单位的要求极其严格，无论是项目的立项评估，还是项目的建设运营，政府单位的管理人员都需要拥有极高的专业素质，如管理不到位，无论任何阶段产生的任何风险均由政府单位承担。此外，项目的所有权利均由政府部门掌握，没有有效的监督手段，易导致政府部门内部出现贪污腐败现象，从而影响项目的建设过程，而采用PPP融资建设模式，可以引进社会资本与新的企业，项目的建设过程由政府单位与社会企业共同负责，两者之间可以相互分担风险，共同作出决策，互相实现监督，更好地保证项目建设质量，因此，采取PPP模式可以有效地减轻政府单位的风险，实现互相监督的效果[2]。

（4）由于PPP 模式的参与方可以由原来的政府部门，转变为政府部门与社会企业的共同参与，双方相互制约，可以更好地保证项目的建设进度、质量。同时对政府部门而言，项目的落实完工是重点，而对社会企业而言项目的服务好，才能实现更多的利益。因此，通过双方的相互协调，既可以保证项目的按时落实，又可以提高其服务质量，无论是对社会大众还是参与各方而言都是共赢。

2 工程概况

某高速公路工程设计全长58.7km，工程走向由南向北，项目总投资约为100亿，该工程建设过程中设计桥梁、隧道、公路等多种结构，工程施工难度大，施工周期长，为保证公路的顺利建设，决定采用PPP模式对项目展开招商及准备工作。基于此，本文对PPP模式存在的风险及发展对策展开分析。

3 PPP模式存在的风险及发展对策

3.1 风险分析

3.1.1 政府风险

PPP 项目面临的政府风险主要产生于政府部门中，共包含5 方面，分别为政府决策风险、政府廉政风险、政府干预风险、政府审批风险、政府信用风险。

政府决策风险是指在PPP项目运行过程中，因政府决策程序繁琐，导致项目决策出现问题，进而造成项目运行困难，并造成经济损失面临风险；

政府廉政风险是指政府部门存在部分人员，随意利用手中权力安排项目进程、参与条件等，导致项目有关人员形式的权力不符合规定，从而加剧项目的运行成本面临风险。

政府干预风险是指PPP项目运行过程中，政府部门行使权力干预项目进程，进而导致项目面临风险；

政府审批风险是指PPP项目的运行，需要政府部门参与审批，而政府单位审批流程繁琐，会造成时间和成本的浪费，从而影响项目进度，导致项目面临风险；

政府信用风险是指政府部门不能约定履行，导致项目的进程受到干扰面临风险[3]。

3.1.2 法律风险

（1）法律风险主要是我国有关PPP项目的相关法律法规不完善、不全面造成的，目前国内关于PPP项目的规范性文件并不少，但均隶属于各个部门，各部门之间因行业、职责、权限不同，并不能遵循同一准则，多为各自规范为准，导致PPP 项目的法律文件缺乏系统性，一旦产生问题无法及时解决。

（2）当前，我国相关PPP融资模式的法律法规尚不完善，现存的法律文件中对项目合作中各方的权利与义务未能完全明确，地方出台的法律法规文件由于受到地域性、局部性的影响，无法系统全局地为PPP模式提供法律服务，导致政府单位与私营企业之间的合作关系缺乏完备的法律依据，从而影响项目的实施运营。

3.1.3 金融风险

应用PPP模式的项目多为大型基建项目，如公路建设、地下管廊建设等，此类项目建设周期长，所以在项目建设过程中会面临因汇率或银行利率变化而带来的金融风险。若PPP项目建设过程中，国内银行利率普遍上调，此时针对巨额投资的项目资产均在项目中，会造成投资企业巨大的经济损失，此外，汇率问题与利率问题一样，汇率的波动会影响企业的经济效益，从而导致PPP项目面临金融风险。

3.1.4 建设风险

建设风险是指采取PPP模式的项目建设过程中面临的风险，主要包含以下两点：第一，项目建设过程中因投资方的因素，导致项目的建设资金不能及时到位，此时施工方不得不停止施工，因此造成项目工期拖延，或者因施工方因素，导致项目在建设过程中不能按照预定的建设计划施工交付，造成工期拖延，以上均会产生投资方资金无法及时回笼的现象，会直接造成巨大的经济损失，引发风险；第二，建设过程中因各种原因产生的变更、进度延期、物价上涨等问题，均会直接增加项目的建设成本并引发风险[4]。

3.1.5 市场风险

采用PPP模式的项目在融资过程中，融资前受益方必须要考虑生产投入要素的价格变化情况，如生产投入要素的价格变化幅度过大，则受益方很难控制项目的成本，有可能面临市场风险。此外，如项目融资过程中面临的竞争者过多，导致项目的成本大幅增加，融资难度增加，也会产生市场风险。

3.2 PPP模式发展策略

3.2.1 政府方面

为保证PPP模式的进一步发展，在采取PPP模式时，政府方面可采取以下两点来保证项目的合理进行：首先，政府单位的项目管理人员要充分了解项目的整个周期，并对项目的整个过程采取风险管理机制，加强对项目事前、事中、事后的监管，避免政府人员过多干预，及时解决政府审批、信用的问题；其次，增加政府部门的风险意识，提高政府部门的决策能力，优化决策流程，以确保项目的顺利进行，避免产生风险[5]。

3.2.2 法律方面

为保证PPP模式的合理运用，针对法律方面要构建完善的PPP模式法律体系，提升法律文件的效率，制定指导性、纲领性的法律文件，明确规定PPP模式的权责关系、适用范围、操作流程以及存在的问题等；针对地方性法律文件明确其侧重范围，不同地方明确使用的法律条款，以提高PPP模式法律法规的适用性及有效性。

3.2.3 金融方面

金融方面采取的措施主要从利率和外汇方面入手，针对投资金额较大的项目，在签订合同时，可以与银行签署兑换合同，规定固定的利率或汇率，从而避免因汇率浮动而造成投资方的经济损失。此外，为避免通货膨胀问题的发生，要事先对市场环境进行分析调查，如存在通货膨胀的风险，可一次性采购大量的材料，来规避通货膨胀带来的风险[6]。

3.2.4 建设方面

（1）为确保PPP模式建设过程的顺利进行，可从项目准备、项目建设、项目运营三个方面入手加以控制，准备阶段的主要工作为项目规划、项目招投标等，此阶段中针对项目招投标过程可采取控制措施，招标时对参与招标的所有单位进行核查评估，明确企业的资金情况、施工能力，避免造成项目无法顺利施工。

（2）项目建设阶段要合理控制施工单位的建设过程，采取监督的方式保证项目的顺利进行，每个阶段要对项目的进度及质量组织验收，确保项目的进度符合要求，不满足要求的项目要督促施工单位加速建设，避免造成经济损失；项目运营是指项目建设完成后，此时存在的风险可能是项目使用过程中出现损坏问题，针对此类问题投资方应采取保修协议，项目运营中出现的问题由施工方负责返修处理，以确保投资方的经济利益[7]。

3.2.5 市场方面

（1）针对PPP 模式中市场风险的处理，可在PPP 模式应用过程中引进第三方监督机构，监督机构的主要职责是对项目的市场风险进行调查、协调和控制，从而保证投资方合理明确存在的风险并及时规避，以保证项目的顺利开展，同时还能对项目存在的风险进行识别、评价，从而进一步规避可能产生的风险。

（2）对风险识别而言，通常采取定量分析以及概率论统计理论的方法，识别过程中要将可能导致风险产生的主观因素、客观因素全部考虑进去，通过主客观相结合的方法来完成风险的识别，识别的主要因素为采取PPP融资模式中项目投资回报率的稳定性，若风险发生前、后项目的投资回报率相差不大，则此项目风险较小，反之则风险较大。

（3）对风险的评价可通过理论化的基础知识完成，评价的主要内容包括采取PPP 模式可能带来的整体损失，利用对评估数据的分析，可为风险评价提供理论数据的支持，风险评价的应用可以确定PPP项目在市场中可能产生的风险程度，如风险程度较大，可以根据评价结果采取必要的措施，实现对风险的有效规避[8]。

4 结语

PPP融资模式作为一种被广泛应用的投资模式，虽然存在一定的风险，但只要采取合理的规避措施，仍可以保证项目的经济效益，因此，在公路项目建设过程中，可以广泛地采用PPP融资模式，以提高项目的管理效果，实现项目双方的互惠互利以及项目投资的合理性和可行性。