上海小升初教育市场的分割及治理

陈鑫 尹岩

〔内容提要〕本文首先分析上海市小升初教育市场分割的标准过程以及表现特征，并剖析该现象产生的社会、学校以及家庭问题。然后，从多中心理论视角分析上海市产生小升初教育市场分割现象的原因。政策的叠加推进是产生该现象的根本原因，故最后从政策手段入手，基于多元治理理论的制度供给、可信承诺、互相监督三个维度，构建出治理小升初教育市场分割的多元机制。

〔关键词〕多中心治理 小升初 教育市场分割 多元治理 公民同招

随着市场经济的改革和基础教育规模、种类的扩大完善，教育市场分割成为影响基础教育发展和公平的重要因素。教育市场分割的理论研究多停留在概念界定及标准层面，有关教育市场分割的应用研究则多集中在高等教育、学前教育等非义务教育领域，很少涉及义务教育领域。上海市作为父母对子女教育参与意识和力度最高的城市之一，其教育越来越呈现两极化趋势，上海市优质初中逐渐民办化的趋势加剧了马太效应，也使得义务教育市场分割愈加清晰。

上海市作为人口众多的直辖市和改革先驱，教育行政部门为满足广大群众的多种需求和保障义务教育入学率制定了相关政策。然而在义务教育阶段，小升初作为中考前最后一次不靠分数的升学备受关注。在多方行为推动下，上海市小升初教育市场呈现出分割状态。下文对上海市的小升初教育市场的分割现状以及特征表现进行概括描述。

（一）上海市小升初教育市场分割标准与过程

1.上海市小升初教育市场分割标准

根据上海市的小升初入学政策以及两级分化效应，整理归纳出上海市小升初教育市场分割共有两种横向分割标准（不考虑纵向行政区划分），结合两个标准可以得出较为详细的分割市场（见表1）。

招生时间是由上海市教委颁布的，不同属性的初中在不同的时间段内报名，录取时间也由教育相关部门决定。2020年上海市小升初阶段实行“公民同招”政策，之前属于提前招生教育市场的民办初中均归于滞后招生教育市场。通过报录比将上海市小升初教育市场划分为优质教育市场与普通教育市場，两种标准划分的不同市场间的关系如图1所示，双红线代表招生时间分割标准，绿线代表教育质量标准。

从图1可以看出，目前上海市属于提前招生教育市场的初中均是优质学校，优质教育市场的公办初中、民办初中以及普通教育市场的初中一起构成了滞后招生教育市场。

2.上海市小升初教育市场分割过程

2019年以及之前的上海市初中报名入学先后流程如下：特殊公办初中（考试）——各区优质民办初中（面谈）——公办初中及其他民办初中，公办初中与民办初中的录取时间不重叠，特殊公办初中、优质民办初中和优质公办初中不存在冲突，故上述的招生顺序存在筛选分割功能。而特殊公办学校与各区优质民办初中毕竟是少数，故将其归为一类。则上海市的小升初教育市场分为了两类：提前招生教育市场和滞后招生教育市场。按照教育质量来进行分割，教育市场则被分割为两部分：优质教育市场和普通教育市场。

2020年3月上海市教委颁布了《2020年本市义务教育阶段学校招生入学工作的实施意见》，明确全市初中实行“公民同招、随机派位”政策，杜绝民办中学提前筛选生源。但是上海“三公”（上海区域内的三所顶尖公办初中：上海实验学校、上海外国语大学附属外国语学校、浦东外国语学校）明确将通过评估审核面向上海全市招生，通过审核的学生参加学校面谈，面谈决定是否最终录取，招生时间早于普通公办和民办初中的摇号录取时间，三所学校在同一天开展面试。若学生没有被三公录取则照常参加公办学校和民办学校的随机派位，报名民办初中而又没有摇到号的学生则按照轮次由还未招满的公办初中兜底。民办一贯制学校则早在“三公”前就已经完成了直升录取。招生顺序即“民办一贯制直升——上海‘三公’面试——公办与民办初中摇号招生”。在这种情况下上海“三公”则属于提前招生教育市场，其余学校均属于滞后招生教育市场。按照教育质量标准分割，优质教育市场则包含三公学校和报名人数超过招生计划的学校，报名人数等于或小于招生计划的初中则属于普通教育市场。

（二）上海市小升初教育市场分割表现与特征

1.上海市小升初教育市场分割表现

上海市小升初教育市场分割表现在两个方面。首先表现在对小升初教育市场主体活动自由度的限制上。目前在初中招生过程中，仅允许三所极为优质的公办初中和有寄宿条件的民办初中跨区招生，而其他民办初中仅可在本区招生，公办初中的招生范围更小，由各区教育局制定具体的招生片区。这就把需求方学生家庭限制在了一个很小的市场区域内，可供学生家庭选择范围较小甚至没有选择，择校就成为空谈，同时供给方学校的招生名额也直接受到教育部门的管控。对其起到调控作用的实际上是教育部门，而教育部门对此的调控一般是基于往年的招生情况和当年的学生人数分布情况。这就区别于其他教育市场，比如高等教育市场和课外辅导市场。其次是表现在教育这一商品流通的限制上。学生家庭在选择时，也仅是根据口碑和家庭情况来进行选择，入校后重新更换学校的成本太高，即不存在入学名额交换这种情况的出现。

2.上海市小升初教育市场分割特征

上海市小升初教育市场分割的特点就是层次鲜明。提前招生教育市场与优质教育市场、滞后招生教育市场与普通教育市场在特征上几乎完全一致。提前招生教育市场属于优质教育市场，其具备优质教育市场具备的一切特征，另外由于其招生时间的特殊性，还会具备一些招生时间带来的优势，而滞后招生市场则包含的学校较多，但是由于优质学校本身就是稀缺资源，其在滞后招生教育市场所占的比例不大，其特征主要呈现普通教育市场的特征。

上海优质教育市场的学校包括三所特殊公办学校（即2020年小升初过程中的提前招生教育市场的学校）、各区优质公办初中以及民办初中，填报优质教育市场学校的优质生源占总报名人数的比例较高，故其录取后的平均生源质量肯定优于普通教育市场。政府的政策希望提升普通教育市场学校的教育质量，在政策支持上有所倾斜。资金、教师、教育设备等相关教育要素由于虹吸效应以及马太效应大都集聚在优质教育市场中的学校，普通的教育要素被迫流入普通教育市场。办学自主权首先受学校属性的影响，民办学校的办学自主权较大，而公办学校办学自主权力的大小由当地教育部门决定，有底蕴、有质量保证、有特色的公办学校拥有的办学自主权较大。同时上海市各区的优质初中绝大部分是民办学校，即民办学校在优质教育市场的比重较大，可以认为优质教育市场的学校拥有较大的自主办学权。

教育市场分割不利于教育的良性发展，与经济发展潮流相悖。作为教育焦虑代表的上海市形成的小升初教育市场分割现象，分别给社会、学校、学生家庭造成不良影响。

（一）对社会的不良影响

1.分割相关外部市场

教育市场衍生出的教师市场、教育资金市场、房地产市场等由于教育市场的分割相应的产生分割，优质的教师会流入优质教育市场的学校，“学区房”位于优质教育市场的学校附近，高端的教育设备也会因为资金的关系优先流入优质教育市场的学校，相应形成优质教师劳动力市场、优质生活资料市场、优质教育设备市场等。

2.不利于教育公平，降低教育资源利用效率

促进公平是教育政策的首要价值取向。具有优质教育的学校会吸引到更为优质的社会支持、资金、教师和生源等，产生集聚效应，形成优质循环，反之其他学校缺少优质资源从而形成恶性循环。优质要素市场和非优质要素市场的出现，加大教育市场各要素流动的成本，降低教育市场的利用效率，使得教育资源市场难以达成均衡，存在市场失灵的危机。

（二）对学校的不良影响

1.加剧学校质量两极分化

对学校来说，教育市场分割对不同教育市场中学校的影响不同。教育市场的分割会巩固提升优质教育市场中的学校的质量。学校的质量影响家长的选择，而家長的选择又反向巩固了学校的地位，口碑的不断积累使优质教育市场初中的升学率以及教育要素质量越来越高。

2.挫伤普通教育市场办学积极性

教育市场分割会挫伤普通教育市场的办学积极性，不利于这些学校提高自身的办学质量。改革的招生政策仅仅使其生源质量与优质教育市场的学校一致，其他要素如教师、设备等仍处于普通教育要素市场，政策所期盼的减缓教育市场分割、缩小学校教育质量差距、提升整体教育质量的目的难以实现。初中教育市场一旦形成分割，随着时间的推移和口碑的不断积累，普通学校想要进入优质教育市场的难度只会越来越大。

（三）对学生家庭的不良影响

1.挫伤学生学习积极性

对于学生而言，筛选幼龄化现象的出现使学生从小长期处于焦虑中，繁重的课外补习任务使得升学焦虑越来越严重。而对于小升初这一关键的节点，一旦没有进入自己理想的初中，由于心智的不成熟，学生会出现破罐子破摔的现象，丧失学习的动力，学生大概率会对学习产生不良情绪。

2.增加学生家长的焦虑

对于家长而言，进入高产而有竞争力的教育链条已经成为上海家长的共识，即使少数家长心存不择校的念头，但是在剧场效应的影响下会不自觉加入择校大军中。家长的焦虑将从小升初转移至中考，筹码将会全部押在校外辅导。上海流行的“初中不读民办，大学就读民办”，这句话虽是戏言但是也反向证明了整座城市的教育焦虑。

缓解小升初教育市场的分割现象、减少其对各主体的不良影响的前提是找到市场分割现象的本质。多中心治理理论是公共治理领域的热门研究方向，在教育领域，国外多集中应用在教育技术治理、教育评估治理、学校治理网络等领域，而国内则在集团化办学、“政校社”合作等方面有较大的贡献，实际上多中心治理理论也可以用来解释上海市小升初教育市场为什么会产生分割，主要原因有以下三点：择校风气盛行、市场自发调整、多种政策推动。

（一）择校风气盛行

对学生家庭而言，最重要的是优质教育资源。上述提到小升初教育市场分割过程实质上就是一个没有绝对主体的资源配置过程，而学生家庭将会根据资源配置的结果来决定自己的行为：选择具备最优质教育资源的学校。

对学校而言，学校的发展目标是不断提升自身的教育质量，尤其是初中学校。判断优质学校的标准与升学率等相关指标有关，而上海民办初中的教育优势主要是因为生源效应而非学校效应。故优质初中学校出于自身利益赞同学生家庭的择校行为，学校可以通过筛选保留优质生源。

学生家庭的择校行为和优质学校的筛选行为将会使优质生源集中于优质学校，优质生源会给学校的管理、发展带来巨大的红利，使优质学校的各项评估指标更容易高于普通学校，越来越加剧市场分割现象。

（二）市场自发调整

上海市小升初教育市场分割现象的主体是教育市场，而市场的本质就是自发调节，具备自发秩序。上海小升初教育市场在自我调节的过程中造成了上海市小升初教育市场的分割。

上海市小升初教育市场的相关市场包括资本市场（资金市场）、劳动力市场（教师市场）、生活资料市场（房地产市场）、要素市场（设备市场）。优质学校发挥优质资源的能力要大于普通教育市场，产生的效益远远大于普通教育市场，故相关教育市场的调节会出现虹吸效应。而普通初中由于缺乏经验积淀以及相关的软实力（校风、教师发展体系、管理制度等），无法享受生源效应，则无法享受优质资源带来的正外部性。教育相关市场的自发调整拉大了优质初中与普通初中的差距，尤其是相关要素的市场配置使得上海市小升初教育市场出现分割现象。

（三）多种政策推动

上海市小升初教育市场并不是从一开始就形成分割的，在义务教育资源数量尚且匮乏的时代，政府以及人们的关注点在满足公民的“有学上”需求上，在不同的时间点政府为了解决当时最迫切的教育需求制定了一系列的招生政策，这些政策带来的叠加效应形成了当下上海小升初教育市场分割的现象。

上世纪80年代末，上海为克服小学入学高峰期带来的教室、师资不足等问题的，全市开始试行小学、初中“五四分段”教育。1997年小升初开始就近入学政策，1998年为了促进教育公平施行初、高中分离办学政策，为了加快初、高中脱钩，政策向民办中学倾斜，民办初中登上舞台。在民办初中出现之出，就形成了初步的市场分割。

上海小升初教育市场分割现象形成于民办初中成立时期。市教委对民办初中的招生管理相对较松，2003年以来虽然屡次颁布禁止“小五班”“奥数、英语等级”等进行选拔，但是民办初中一直“上有政策下有对策”，筛选生源成为民办初中的共识。2020年，在国家指导下上海市教委推出的小升初“公民同招”政策对民办初中的招生产生了一定的影响。

上海小升初教育市场出现分割现象的本质是多种政策的叠加效应，择校行为和市场调节只是起到加剧作用，政府应从本质原因出发，通过制定相关政策治理分割现象。由于上海市小升初教育市场的分割现象形成已久，故政策可以通过影响市场要素自我调节和市民学校择校行为进行治理。多中心治理理论给出一条治理思路：制度供给——可信承诺——互相监督（见图2）。

（一）健全多主体参与途径

上海市的学生家长普遍反映每年政策（包括隐形政策）都在改变。新政策提出并不意味着竞争的停止与公平的开始，利益的分配将迎来新一轮的洗牌，政策制定者如何权衡利益的分配成为至关重要的一点。

1.制定完善教育沟通体系

教育部门在制定新的政策制度的过程中，应在保证机会公平、坚持义务教育和就近入学原则的前提下，进一步制定和完善与教育相关的沟通体系，明晰权责，在协商中满足各主体的利益诉求和知情权。

2.增加政策制定参与主体

健全多主体参与治理的途径，如建立完善的专家咨询制度、公众参与制度等，全方面听取相关利益主体的意见，保障相关利益群体代表在政策制定过程的参与权。加入参与主体有利于政策制定主体出于不同的角度对政策展开理解最终完善政策，最大程度降低政策的不可控性。

3.丰富各主体参与治理方法

保证供给有效的制度和政策一定要满足多元主体参与的前提条件，丰富各主体参加政策制定与治理的途径方法，减少交易成本，以满足最多人的利益诉求到达政策的帕累托状态。

（二）提升整体教学质量

产生择校行为原因是因为优质教育供给不足。小升初教育市场的分割对教育公平、教育效率带来的不良影响更是降低学生家庭对优质教育供给的信任，要想改变这种状况就必须提升整体教学质量。

1.集团化办学

想要在小升初入学阶段实现较高水平的公平，教育资源的均衡布局不可或缺，在现有学校的基础上，提高整体教学质量才是促进教育公平的体现。从目前的效果来看，集团化办学是快速提升普通学校教育质量的一个方式，在集团内教育要素和技术的共享使得普通学校的教育质量得到保障，相当于有了集团“背书”。

2.针对性扶持兜底学校

政府在关注教育行业整体发展的同时，要重点注意本区常年处于“兜底”位置的学校，有针对性的进行扶持。可协助联系优质学校进行对口扶持、引领社会资源的帮助等，根据实际采取辐射共建方法的最优组合。

（三）建立“政—校—社”监督机制

目前小升初教育市场分割的现象已经形成，处于优质教育市场的学校大多是利益获得者，而符合之前政策的、尚未入学的学生家庭则可以视为潜在利益获得者，对此现象进行治理就要打破现有状态，重新打造更为公平的均衡，那么互相监督机制就尤为重要。

1.加强政府对自身和学校的监督

即使看起来毫无破绽的政策，都会遇到上有政策、下有对策的情况。在政策实施过程中要通过互相监督尽量减少这些现象的发生。加强政府对自身和学校的监督，加强政府执法监督力度，杜绝以权谋私、搭便车等行为，建立合适的惩罚机制。

2.加强学校与学校之间的监督

教育市场分割现象的治理，实际上是为了避免优质民办中学提前筛选生源，在既得利益群体看来是拿走了他们的利益。那么，学校与学校之间的互相监督机制就可以避免优质学校钻空子筛选生源。

3.加强社会对政府和学校的监督

加强社会（学生家庭）对政府和学校的监督，健全社会监督体系，政府和学校要自觉接受公众的监督。而目前新闻媒体也成为保证教育公平的一支重要力量，监督通过不当关系获得优质教育资源的现象，同时保证“随机派位”的透明性。

（作者单位：1.华东师范大学；2.合肥工贸高级技工学校）