中国行政改革动力的复杂性分析

孙宏伟 刘晓瑜

〔内容提要〕处于社会转型过程中的中国行政改革，面临加深界定与市场和社会领域的关系问题，受到诸多因素的影响和制约，带来行政改革动力的复杂性难题，表现为行政改革动力的时空结构复杂性、动力作用条件复杂性和动力变迁转换复杂性等。从复杂性视域出发，应建立对行政改革动力的复杂性认识、避免简单化处理，通过完善组织化动力以及增强动力系统开放性等方式进行正向疏导。

〔关键词〕行政改革 动力 复杂性

注：本文受2020年度中央高校基本科研业务费项目“东北老工业基地振兴中的政府政策叙事能力研究（项目编号：N2024003-09）”资助。

行政改革一般是指一国政府为满足政治、经济和社会发展需要，围绕行政权力运行范围和运行方式，对行政组织结构、行政职能划分、行政制度体系、行政活动方式等进行调整和变革，以实现转变政府职能、提高行政效率等目标的过程。行政改革动力就是指能够对行政改革过程产生影响和制约作用、推动行政改革进程的各种作用力。受到简单性原则的深刻影响，人们往往意图以一种普遍性、还原性、线性以及可逆性的思维方式审视行政改革的动力问题。行政改革过程包含复杂性组织结构、复杂性相互关系、复杂性制度政策等构成单元，各单元之间也存在复杂性联系。从简单性思维出发、无视或切断这种联系是无法产生对行政改革动力的系统性认识的。

复杂性一般指“系统由于内在元素非线性交互作用而产生的行为无序性的外在表象”。行政改革各种动力之间的复杂作用，带来行政改革动力系统表面上的无序，甚至形成了某种程度的阻力。按照埃德加·莫兰的观点，无序现象与组织现象之间的关系并不一定是相互排斥的关系，很可能还存在着一种相互补充的关系，无序可能起到某種组织作用。因此有必要从复杂性视角重新探讨中国行政改革的动力问题，在多样性和无序性中发现组织化的动力。

行政改革动力实际上来源于一种改变行政权力运行方式和运行范围的现实要求，这种要求表现为两个方面，一是社会发展对行政改革的巨大需求，二是包括行政改革决策者或领导者在内的整个行政系统为适应社会需求、加强自身建设并使自身保持旺盛生命力而产生的改革愿望和行动。开放环境下，能够对这两方面产生作用的影响因素是多样的，而且彼此之间存在差异性，这就产生了行政改革动力系统的时空结构复杂性。

（一）行政改革动力系统的复杂性构成

中国行政改革处于社会转型的大背景下，社会转型使得行政领域和经济、社会等领域的相互关系发生巨大变革，相互影响和制约程度加深，宏观复杂性急剧增加。从宏观上说，实现中国行政改革目标需要理清行政与市场、行政与社会的关系，并实现整体治理的良好适应和相互协调。将中国行政改革置于社会发展变革过程中，深度理解中国行政改革的动力，就会发现行政改革受到来自各个领域的推动和制约，各种力量相互博弈、相互关系错综复杂。

美国著名组织理论专家弗莱蒙特·E·卡斯特和詹姆斯·E·罗森茨维克在其《组织与管理：系统方法与权变方法》一书中指出，环境、目标与价值、技术、结构、社会心理和管理等六个方面都是组织变革的动力来源。同样，作用于中国行政改革过程的因素和作用力繁多，比如，全球化带来的国际竞争压力以及政府间比较的示范效应、社会公众对政府的期望和诉求、政府面临的财政等困境、管理技术和条件的不断革新等。这些动力彼此交织，形成了复杂的行政改革动力系统，行政改革动力的多样性和差异性特征在其中表现明显，成为复杂性的重要来源。

中国的行政改革具有特殊性，作为一种体制内改革类型，更强调价值理念的统领推动以及改革的渐进性。“价值观念在许多条件下构成组织变革的原动力，它往往对行政组织变革提供长期和持久的推动力”。这种价值理念还往往起到对其他动力的统领和规制作用。中国共产党的执政理念作为一种重要的价值观念对中国行政改革产生重要的推动力。如国家治理体系和治理能力现代化等理念转化到政府实际工作中，都必然要求政府行政方式发生变革。同时，作为一种动力来源的价值理念的存在，也使得行政改革的顶层设计对改革理性的要求更高，需要考察的动力因素也就要更加丰富，这也在一定程度上增加了动力认识的复杂性。

（二）选择性动力与普遍性动力的张力

对于中国行政改革而言，改革动力的多样性和差异性只是改革动力复杂性生成的必要条件而非充分条件。各种动力之间彼此作用形成一定的动力结构而产生的结构效应，比这种多样性和差异性产生的规模效应的影响力要大得多。其中主要就是共时性的选择动力和历时性的普遍动力之间的张力。

中国行政改革是一个不断完善的过程，以期与行政环境更加相互适应，有效地获取行政资源、更好地提供新的公共产品。而作为一种持续不断的改革过程，改革需要存在一定程度的累积性动力。动力的累积性表明，动力结构不但具有共时性的特征，还具有历时性的特征。因此在考察中国行政改革动力的时候，不能只观察当下行政改革动力，还必须注意到对行政改革曾经发生作用的各种力量也在以一种累积性的方式发挥着作用。这也是中国行政改革容易产生路径依赖的原因之一。

必须注意到的一个事实是，在中国行政改革的进程中，起到统领和规范作用的价值理念性动力是一种选择性动力，因为观念的变革相对较为容易，起作用的空间也往往是即时性的，一般会有选择地针对当下亟须解决的问题进行观念变革和方案设计。而改革过程中产生的累积性动力作为一种普遍的、历时性的动力而产生的惯性作用，就会与即时性的观念动力发生张力、产生冲突，甚至成为下一次改革的阻力。为了摆脱累积性动力的限制性影响，动员式的改革方式经常会被使用，而行政组织层级结构的存在，又会因为上级的压力而产生向下的逐层放大效应，这样的结果就会使得改革的波动性变大而不易控制。

行政改革动力总是在一定的空间环境中，通过一定的载体而发挥作用的，其中开放性环境和利益相关者因素是行政改革动力发挥作用的两个重要条件。环境的开放性容易产生两种复杂性，一是非平衡态的复杂性，二是不确定性或模糊性的复杂性。而行政改革利益相关者基于自身利益，在行政改革的竞争和合作关系上也会产生诸多情感、意志和偏好上的差异，产生一种利益关系上的博弈困境。

（一）开放性改革带来的环境复杂性

“封闭系统没有复杂性，复杂性必定出现于开放系统”。如果行政改革的过程是一个封闭的过程，就可以排除外部的干扰，也比较容易实现改革动力系统的封闭和稳定。但是，“现代化的行政系统愈益构成一个开放的系统，而非封闭的系统。所谓开放的行政系统，指行政系统与社会环境之间有着频繁的交流。一般说来，系统越是开放，其感受到的社会需求就越多，社会各种不平衡也就会引起行政系统的波动和失衡”。

在社会转型过程中，社会上出现的各种不平衡现象，包括各种复杂的社会问题和日益多样化的社会利益需求，都会反映在行政过程中，社会需求和政府回应上的平衡很容易被打破。而且现代社会的发展速度越来越快，行政问题出现的频率和解决问题的时限都大大提高，由此带来的不确定性和模糊性也不断增长。

行政改革作为一种组织活动就是要把各种不确定的、异质性因素统合到一个过程中来，改革的组织过程也是改革各种动力和阻力的组织过程，表现为各种异质动力和阻力的相互作用过程。各种行政改革动力不是因为改革发生而存在的，是先于改革的，实际上也都是作为不确定性的因素出现的，开放环境的复杂性恰恰放大了行政改革动力的不确定性。

（二）动力载体心理契约的破解困境

行政改革动力直接作用于人，“以人作为构成要素的系统，其行为必须考虑人的理性因素的作用。尤其在竞争性系统中，博弈者的理性（智慧、谋略等）是产生复杂性的重要来源”，因此，行政组织中的个人是作为动力性的个体存在还是阻力性的个体存在，是一个必须加以深入分析的问题。

“心理契约是组织行为学的一个概念，它反映员工和组织之间在雇佣关系中彼此应付出什么，同时又应得到什么的一种主观的、内隐的心理约定，蕴涵着双方彼此之间对于相互责任与义务的期望和认知”。行政组织既涉及与内部员工的关系、也涉及与外部公众的关系，因此行政改革涉及双重心理契约的打破，一种是行政组织与内部员工，一种是行政组织与社会公众。而且后者的打破过程一般会领先于前者、又经常性发生，表现为社会公众对行政组织不断产生更高的心理期待、期望行政組织发生变革以更好地满足自己的利益诉求。但是行政组织内部员工却不希望发生组织变革，因为，包括行政改革在内的任何一种改革都涉及现有利益格局的打破和调整，对于行政组织及其内部员工而言，这种打破和调整可能意味着原有利益的部分丧失。而一般的行政改革过程包括社会公众的改革期望中又往往缺少对行政组织员工利益受损补偿问题的关注。这样，具体的行政部门及其员工往往不具有打破心理契约的动力和进行行政改革的主动性。

中国行政改革过程经常表现为一种自上而下的过程，在这一过程中行政改革的动力也在发生着变迁和转换，与之相伴的是行政改革动力的衰减过程。行政改革动力系统中的某种动力发生衰减，就会打破原有动力系统的平衡格局，甚至改变原有的改革路线，这也是增加复杂性的一种原因。行政改革动力在转换和变迁过程中发生的动力衰减主要是由于委托—代理关系的存在和行政组织基于垄断地位而产生的组织惰性所导致的。

（一）委托—代理关系中的动力递减

行政改革过程中，中央政府与其各职能部门以及中央政府与地方政府之间在某种程度上构成了一种委托—代理的关系，“高位阶的权力是委托者而低位阶的权力是代理者，公共行政系统有多少层级就相应地存在多少层的委托代理关系，并在公共行政系统内部形成了自上而下的委托代理链条”。这种委托代理链条不仅展现着中国行政管理的发生过程，也是与中国行政改革的过程相一致的。行政改革委托方和代理方的改革动力是不一致的，改革动力随着委托代理关系的多链条逐渐发生递减和衰退。

在这样一个委托代理的改革链条中，中国行政改革混合着强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种过程。“诱致性制度变迁是在制度不均衡下各个主体追逐潜在获利机会自发进行的，而强制性制度变迁则是由政府来推动和实施的”。行政改革过程的强制性制度变迁经常会被诱致性制度变迁所扭曲，表现为中央政府的强制性改革到了各部门和地方政府容易变成诱致性改革，变成了各种利益主体的动态博弈过程。信息不对称和官僚自主性的存在，使得行政改革的委托—代理链条很容易被诱致性改革所扭曲。

对于具体行政部门和具体地方政府的行政改革，这些部门和地方政府最熟悉本领域和本地域的情况，具有完全的信息优势，成为几乎所有政策法规的实际制定者和解释者。如果在利益要求和实现方式上和上级权力委托方相一致，改革就比较容易发生；如果不一致，在缺少必要惩罚预期的情况下，改革就很难发生。而且，还可能出现部门利益化倾向，于是就会导致选择型改革、延迟型改革或是观望型改革等改革动力不足的现象。

（二）外部动力内化的组织惰性障碍

相对于内部动力而言，外部动力是推动改革的一种更为重要的力量，行政改革的外部动力主要来源于社会公众和国际国内环境的压力，但是压力并不必然会转化为动力，对于行政部门而言，规避压力或化解压力的方式很多，结果不一定都转化为动力，也可能成为阻力。

以一种重要外部动力类型的公众利益诉求和表达为例，合理渠道的利益表达可能成为动力的来源，但是如果社会公众个体在利益表达的时候不是进行建设性的意见要求，而多是消极性述求，这就不但不能成为动力，反而成为一种破坏性的力量。

即使是组织化的合理的利益诉求，也会遇到组织惰性的障碍，而很难产生行政改革的动力。这主要是因为不同组织类型下的组织变革内外动力转化方式是不一样的。经济组织面对市场需求的变化会经常而及时地发生变革以适应市场需求，因为经济组织主要是一种竞争性存在。但是政府组织的外动力内化是一个更为复杂的过程，障碍来源于行政组织作为一种垄断性存在而产生的组织惰性，使得行政组织对于变革缺少动力，而且这种惰性对于组织而言是通过自身的力量无法打破的。由于组织惰性的过滤，即使是外动力能够转化为内动力，也大大发生了衰减和改变，甚至是失真。

行政改革动力复杂性的客观存在需要对其加以重新审视和认知，需要对这种复杂性进行正向的疏导而不能用一种简单化的方式进行处理。

首先，需要建立对复杂性的正确认识。与行政改革相关的各种因素成为复杂的改革动力的过程也是各种力量重新凝聚化和脱离僵化的过程。在这一过程中，不但是行政改革将向着“善治”的方向发展，而且社会公众的利益需求也将获得更大的满足。

其次，避免对动力复杂性的简单处理。简单性的思维方式在指导改革实践的时候容易产生简化的倾向。而简化的具体操作方式就是割裂要素间的相互联系，虽然能够及时有效地解决当下面临的亟待解决的问题，但是直接影响行政组织整体效能的发挥，最终影响行政改革的目标实现。

再次，完善行政改革的组织化动力。复杂性形成的是一种博弈困境，不能通过在博弈格局的内部减少或隔断某种联系来消除困境，而是要用复杂的方式来处理复杂性问题，即在格局外增加新的动力也就是组织化的动力，这是产生一个复杂的控制机构的过程。

最后，增强行政改革动力系统的开放性。中国行政改革目标不仅仅是效率导向，也包括民主参与导向。“民主政治的强大作用就在于通过给予每个公民以平等的政治权利参与政治，从而使政治组织或系统降低封闭性、扩大开放性，以促进政治组织或系统的有序和稳定”。公共参与将成为中国行政改革最为强大和直接的推动力，成为打破各种动力博弈困境的有效力量。

（作者单位：东北大学文法学院）