农村集体产权股份制改革中存在的问题及思考

◎董传军（河南产权交易中心，郑州 450000）

2016年中共中央、国务院下发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确提出，“由点及面开展集体经营性资产产权制度改革”“因地制宜探索农村集体经济有效实现形式”。之后，一些省市也出台了关于深化农村集体产权制度改革的具体实施意见，明确了农村集体产权制度改革的路线图，对于农村集体产权股份制改革的形式、架构、股份设置、章程、议事规则、转让、清算等都作了明确规定，有力推动了农村集体产权股份制改革，农村集体产权制度的改革取得明显成效。农村集体产权股份制改革是农村集体产权制度改革的一种主要组织形式，在广大农村地区推进并不顺利，还存在不少问题。本文就如何推进农村集体产权股份制改革提出一些思考。

一、农村集体产权股份制改革的主要形式

构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益是农村集体产权制度的改革目标。目前我国农村集体产权股份制改革的形式主要有以下几种形式。

（一）以农村集体经济组织成员为基础组建公司制企业法人

组建公司制企业法人是农村集体产权股份制改革的基本形式。主要通过确认农村集体经济组织成员身份、全面核实农村集体资产，对集体经济组织范围内的土地经营权、集体林权、“四荒”使用权、农村集体经营性资产、农业生产设施设备、小型水利设施使用权及农业类知识产权等资产，折股量化到本集体经济组织成员，赋予农民对集体资产更多权能，以此作为出资，按照《公司法》组建形成公司制企业法人。农村集体经济组织成员以股东的身份按照《公司法》行使股东权利履行股东义务。公司设置股东会、董事会和监事会，股东按出资额对公司承担有限责任并分取红利。如图：

该组织形式的特点是法律依据充分，经济组织成员身份、权利义务、议事规则明确，组织架构较为清晰。

（二）以农村集体经济组织成员为基础组建股份经济合作社

股份经济合作社是一种特殊的经济组织，具有特别法人地位，由组织成员（或代表）向主管部门申请登记注册，取得组织登记证书，并据此办理银行开户、刻制印章等，以便开展经营管理活动。股份经济合作社需要制定组织章程，建立成员或代表大会、理事会、监事会等内部治理结构，实行民主决策、民主管理，发挥集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济及服务集体成员等方面的功能作用。可在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系。如图：

该组织形式的特点是经营灵活，与村民自治组织形式结合紧密，可充分结合农村实际灵活开展经营活动。

（三）通过集体经济组织将经营性资产对外转让或租赁，由第三方运营的公司制

由一家或多家集体经济组织，通过转让经营权的方式由第三方对农村资产进行规模化、集约化经营。集体经济组织按转让或租赁约定取得收益，再对集体经济组织成员进行分配。该方式是目前农村集体产权股份制改革的常见形式。如图：

该组织形式的特点是可充分发挥第三方在管理经营方面的优势，克服了集体经济组织管理水平不高，经营理念落后等而影响企业发展的弊端，可以有效提高集体经济组织收益。

二、农村集体产权股份制改革中存在的问题

在中央、地方一系列政策的推动下，农村集体产权制度改革的春风吹向广大农村的千家万户，但也应该看到，在许多地区改革中还存在身份确认难、确权登记慢、专业队伍少及市场建设滞后等诸多问题。主要表现在以下几个方面。

（一）农村集体经济组织成员身份确认工作困难

农村集体经济组织成员身份确认是农村集体产权制度的改革基础中的基础，不但要依据有关法律法规，还要按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益。在农村集体产权制度的改革的过程中，存在许多成员边界不易界定的问题。许多地方存在群众意见与法律法规不一致的情况，如在一些资源丰富或者发展机遇较好的农村地区，在农村集体产权制度的改革的过程中，女儿外嫁户口不外迁，虽户口在农村集体经济组织却违背乡俗得不到群众认可；老年人虚假再婚尽管得不到群众认可，但在法律层面很难进行界定等等。更有些地方因历史原因，遗留下来的对外派遣工、合同工、非转农等情况都为农村集体经济组织成员身份确认工作带来很大困难。

（二）农村资源性资产确权登记颁证工作进展缓慢

在确认农村集体经济组织成员身份的基础上，做好农村集体资产，尤其是资源性资产的确权登记颁证工作，是农村集体产权制度的改革的前提。自2015年起，国家开始部署农村不动产的确权登记发证工作，要求2020年底基本完成确权任务，但基于多种原因一些农村地区资产确权登记颁证工作进展缓慢。其原因如下。一是农村集体资源性资产品类较多，包括土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等不同种类资源性资产；在不同的种类中又分不同的权属，如承包权、经营权、使用权等；二是不同权属确权登记部门不同。如《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定：县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。集体林权、森林、草原等的经营权确权部门为林业行政主管部门。而土地的所有权登记为自然资源部门；三是确权登记颁证人员力量不足。尽管确权登记办证工作中采取了很多措施，但由于较大的勘测工作量和历史遗留问题，仍不能完全满足广大农村地区的办证需求。

（三）农村产权股份制改革的专业技术团队缺乏

农村产权股份制改革是一项专业性强、涉及面广、面临问题较多的重大课题，不但涉及股权设置、股份量化，还涉及公司章程的拟定和公司后期运营管理。农村产权股份制改革过程中，需要一支知识面广、专业性强、设计经验丰富的专业技术团队，要在对改革对象的资产状况、人员构成以及股份制改革的难点进行充分了解的基础上，结合现实的农村集体经济组织实际，制订出符合切实可行的农村产权股份制改革方案。在现实的农村集体产权股份制改革过程中，因缺乏农村产权股份制改革的专业技术团队，改革中还存在诸多问题，如股份制制度设计中议事规则不全面、不科学，一旦出现问题很容易造成民事纠纷和法律纠纷；股份制制度设计中没有对市场进行充分调研，刚刚起步就造成大量亏损，给刚刚成为股东的股民造成损失，严重影响了股份制改革的积极性等等。

（四）农村产权交易市场建设滞后

推动农村集体产权制度股份制改革，需要将农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权及农村集体经营性资产等通过农村产权交易市场引导农村产权规范流转和交易。2016年《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确要求，县级以上地方政府要根据农村产权要素性质、流转范围和交易需要，制定产权流转交易管理办法，健全市场交易规则，完善运行机制，实行公开交易，加强农村产权流转交易服务和监督管理。但我国不少地方农村产权交易市场建设仍严重滞后，表现在农村产权交易机构数量偏少和经营效果欠佳。据对某地的16家农村产权交易机构调查了解，除个别机构经营效果较好之外，多数机构运营状况不理想。造成这种结果的主要原因：一是缺乏顶层设计。从国家和省级层面看，一是一些地方没有针对农村产权交易的多样性和复杂性，提出顶层设计要求；二是缺乏部门联动。农村产权流转交易涉及农业农村、财政、自然资源、水利、林业、地方金融、知识产权等多个部门，许多地方统一组织协调不到位；三是农民农村产权意识比较薄弱。农民对产权交易理解不够，图省事、怕麻烦的心理导致对产权交易缺乏热情。

三、推动农村集体产权股份制改革的思考

（一）深入调研，积极探索，科学确认经济组织成员身份

针对农村集体经济组织成员身份确认工作困难的情况，在改革试点中，要探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的管理办法，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。成员身份的确认既要维护法律法规的尊严，又要能得到多数人认可，还要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女儿童合法权益。因此在制订农村集体产权制度改革方案时，应拟订完善的集体经济组织成员资格界定方案，明确成员界定基准日，界定标准，界定程序、公示期限，方案应履行必要的村民大会或村民代表大会审议通过的民主程序，并报有关部门备案。在股权结构设计中，可探索男女差异化分配办法。如某都市村庄在股份制改革中尝试了除正常进行资产折股以外，对于未婚男性可另外分配一处宅基地用于统一标准建房，取得较好效果。某地在股权结构设计中，预留一定比例的股份，用于今后新增人口分配，既考虑了眼前集体资产的合理分配，又适当照顾了以后新增人口的生存问题等。

（二）强化联动，创新手段，完善确权登记颁证工作机制

针对确权登记颁证工作进展缓慢现状，应采取以下几方面措施。一是强化联动机制，明确职责，加强部门间沟通协调。为解决林权类不动产登记工作不规范、不到位等问题，2020年自然资源部办公厅和国家林业和草原局办公室联合下发《关于进一步规范林权类不动产登记做好林权登记与林业管理衔接的通知》明确要求：一是各地不动产登记机构要将林权登记纳入不动产登记一窗受理。除法定不予受理情形外,不得以登记资料未移交、数据未整合、调查测量精度不够、地类重叠等原因拒绝受理；二是采用先进技术手段，提高工作效率，如引进先进测量方法或委托第三方专业机构协助办理等；三是完善确权登记颁证工作机制。探索建立不同权属数据互通机制，不同部门密切配合，基于同一张底图、同一个平台,加快数据资料整合。在股份制改革中可尝试用容易确权或已经确权的权属先行流转，通过相关部门协调逐步完成全部权属确权。如某地在对集体林地确权过程中，对于比较容易确权的经营权先行确权，以经营权流转证作为入股或转让依据，先行进行股份制改革，在改革的过程中，逐步完成林地所有权、承包权确权登记。

（三）加强学习，强化培训，打造一流专业技术团队

受几千年传统农业生产模式的影响，许多农村地区对于产权制度股份制改革还不适应，对于改革失败的承受能力较弱，因此，推动农村集体产权制度股份制改革需要做到万无一失。为顺利推动农村集体产权制度股份制改革，需要有一支专业技术团队，为农村集体产权制度股份制改革统筹策划。建议有关部门积极组织协调，通过学习、培训、交流等，借鉴成功农村集体产权制度股份制改革先进经验，打造一支专业性强、技术过硬的专业技术团队，对广大农村集体产权制度股份制改革地区进行指导，拟订符合农村实际、有针对性的农村集体产权制度股份制改革方案。方案应明确股权结构设置、股份类型、资产量化办法、折股比例、入股流程、“三会”设置、股权管理、风险处置及时间安排等相关事项。还要根据国家法律、法规及政策规定，科学制定章程，规范管理和运作。章程内容应参照《公司法》的要求，广泛征求集体经济组织成员意见，履行民主程序。

（四）政府引导，市场运作，完善农村产权交易市场

完善农村产权交易市场建设，有利于推动农村集体产权制度股份制改革，提高农村集体经济的融资功能。一方面需要加强政府主导，另一方面需要采取市场运作的方法，构建有利于交易服务、信息发布、组织交易、咨询策划及政府监管的综合服务平台体系。平台应统一交易规则、操作流程、交易文本。完善的农村产权交易市场有利于农村集体产权制度股份制改革主体通过产权交易市场增加信用评级与授信，有利于改革主体的经营性资产或股权的抵押融资，拓宽直接融资渠道。如针对林权交易的特点，可探索通过林权交易为受让方增信、专业机构进行评估、银行提供贷款支持、政府组建的担保机构进行担保及政府协助资产变现的林权流转的融资模式。

坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国的基本经济制度。以土地集体所有为基础的农村集体所有制，是社会主义公有制的重要形式，在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相交织，构成了我国农村治理的基本框架。探索农村集体所有制有效实现形式，通过农村集体产权股份制改革盘活农村集体资产，对于促进乡村振兴，增强集体经济发展活力，引领农民逐步实现共同富裕具有重要意义。