国家级经济技术开发区管理体制现状及创新研究

曹晓虹

摘 要：国家级经济技术开发区随着我国改革开放的深入应运而生，在体制改革、对外开放、产业集聚等方面起到了重要的窗口、示范、辐射和带动作用。随着国家级经济技术开发区进入政策优势弱化、发展空间受限、比较优势丧失的新阶段，法规缺失、体制复归、赋权不足、功能弱化等问题日益突出，经济功能区位优势受到冲击，无法适应创新提升发展阶段的新要求。本文围绕新形势下充分发挥国家级经济技术开发区制度优势带动地区经济发展这一问题进行研究，以在全面把握管理体制面临的新情况和新问题的基础上，探索新时期国家级经济技术开发区创新管理体制、重塑发展新优势的策略。

关键词：国家级经济技术开发区;管理体制;现状;创新研究

一、国家级经开区管理体制演进及现状

（一）国家级经开区的产生与发展

1.产生

设立经济技术开发区（以下简称“经开区”），是我国对外开放的重大战略部署，也是推进中国特色社会主义现代化建设的一大创举。1984年，在总结成功创办经济特区经验的基础上，创办经开区。自此经开区成为专有名词，指在特定区域集中力量建设完善的基础设施，创建符合国际水准的投资环境，通过吸收利用外资、发展对外贸易、构建以高新技术产业为主的现代工业结构，成为所在城市及周围地区体制改革、对外开放、产业集聚的重点区域。其中，国家级经开区由国务院批准设立，是我国各类开发区中设立最早、发展最快、数量最多的经济功能区，在开发区的发展中始终扮演着领头羊的重要角色。

2.发展

随着改革开放的纵深推进和发展方针的不断完善，国家级经开区从无到有、从小到大、从东到西，布局由沿海向内陆和沿边、沿江扩展，至今全国共230家国家级经开区，其中东部地区112家，中部地区68家，西部地区50家。2020年，218家国家级经开区实现地区生产总值11.6万亿元、实际利用外资611亿美元、进出口总额6.7万亿元，依次占全国的12%、23%和21%，成为我国经济发展快、吸引外资多、投资环境优、技术水平高的现代化产业集聚区。

（二）国家级经开区管理体制现状

1.概念

管理体制，是中央和地方各级政府内部和相互间管理行政事务的机构设置、职权划分与运行等各种体系与制度的总称，受制于经济制度、政治制度、文化等多种因素。国家级经开区管理体制是指在其规划范围内建立的组织结构和组成方式，规定了国家级经开区的管理范围、权限职责、经济利益及相互关系。随着社会经济、政治、文化的发展，管理体制必须适时进行改革，使之能够更好地适应当前发展阶段的需要并发挥原有体制的作用和功能。因此，随改革开放应运而生的国家级经开区必然有着与传统行政区域不同的管理体制。

2.类型

一是准政府型。由上级政府设立管理机构（经开区管委会），作为政府的派出机构行使国家级经开区的主要决策和管理权，全面负责经开区的基础设施建设、土地开发、招商引资和社会管理等活动，具有人员精简、办事高效的特点。二是区政合一型。将国家级经开区与所在行政区有效合并，实行一套机构、两块牌子，按一级行政区进行管理的模式，既承担经开区的开发建设任务，又承担行政区的行政管理和社会职能，能使经开区的功能优势与行政区的发展基础和自然优势得到有机结合。三是公司治理型。成立开发公司对国家级经开区进行规划、开发和管理，地方政府赋予开发公司有利于经开区发展的权限，开发公司承担一定的政府职能，并自负盈亏。

（三）国家级经开区管理体制的演进

国家级经开区的管理体制随着37年的开发建设进程逐步确立并不断创新完善，大致经历了体制探索、体制统一、体制转型、体制创新四个阶段。

（1）体制探索阶段（1984-1991年）。自1984年确立逐步兴办经开区的战略部署后，15家国家级经开区相继成立并在探索中起步发展，但因初创不久，各经开区尚未形成统一的管理体制。

（2）体制统一阶段（1992-2004年）。1992年，国家级经开区数量及规模逐步壮大，较多地方政府把管理职能下放给经开区管理机构，逐步形成准政府型的管委会管理模式。截至2004年，国家级经开区增至54家，大部分为此管理模式，如广州、天津经开区;少部分为公司治理模式，如漕河泾、闵行、虹桥经开区。

（3）体制转型阶段（2005-2014年）。此阶段，国家级经开区面临三个突出变化：一是形势变化，由依靠政策优势向依靠体制优势转变;二是定位变化，由单一经济功能区向多功能综合性产业区转变;三是设立方式变化，由国务院批准新设向省級经开区升级转变。国家级经开区数量增至218家，由于各经开区发展基础不同，发展阶段各异，管理模式日趋多元化，早期设立的国家级经开区开始探索区政合一模式，如广州、青岛经开区，新升级的国家级经开区除前述三种主要模式外，还有部分采取委托管理模式和合作共建模式。

（4）体制创新阶段（2015年至今）。面对经济发展进入新常态、国家级新区和自贸区先后设立、政策红利释放殆尽、发展空间受限的新形势，国家级经开区进入发展瓶颈期，管理模式多元化下的体制复归、赋权不足、功能弱化等问题日益突出，在一定程度上造成国家级经开区的经济功能区位优势受到冲击，甚至一度影响经济发展速度，“十三五”期间国家级经开区GDP、进出口总额、实际利用外资年均增速降至个位数。因此，在国家级经开区进入“壮年”阶段后，改革管理体制与当前阶段经济社会发展目标不相适应的方面，重塑制度创新优势，成为国家级经开区创新发展的迫切需要。

二、国家级经开区管理体制存在的问题

（一）法律地位不清

在国家层面，于2005年提出“抓紧研究制定《国家级经济技术开发区管理条例》”，但受立法条件和时机等多种因素制约，至今尚未出台，未能对国家级经开区及其管理机构的法律地位予以明确。在地方层面，半数以上省份制定了本地区《开发区管理条例》，但存在覆盖面不广、针对性不强、修订不及时、创新性不足等问题。国家级经开区法律地位的缺失和其突出的经济地位不相符合，从而造成管理机构的社会地位、体制、机制、政策缺乏稳定性、规范性，容易导致管理体制和运行机制受到旧体制或外部因素侵蚀或同化。

（二）体制复归趋显

一是早期国家级经开区发展壮大后，经济社会辐射带动作用日益增强，定位也从单一的产业集聚区向多功能综合性区域转变，通过规划、投资、能源、土地、财税等环节与外部的联系日益紧密，管委会体制与传统体制产生更多的摩擦，形成向传统体制复归的压力。二是2010年及以后批准的国家级经开区基本由省级经开区升级而成，一方面其管委会为原所在行政区的派出机构，级别相对较低、权限相对较少，而其母城区也不愿其脱离本区导致产业空心化;另一方面其发展时间短、经济规模小，在国家级经开区动态考核评价的机制下压力较大，部分升级经开区采取与行政区合并的方式理顺关系、扩大规模、化解压力。从而导致管理机构不断膨胀，人员越来越多，职能越来越细，工作效率也日趋下降。

（三）主导功能弱化

随着部分国家级经开区与行政区双轨并行、实行一体化管理模式，以及部分国家级经开区托管相关街镇整体建制模式的兴起，国家级经开区的经济建设、对外开放、体制改革三大主导功能有所弱化。一是并轨机制下，经开区与行政区部门之间的关系未理顺，管委会的部门演变为行政区的政府部门，地方会议必须参加、行政公文急剧增多，管委会部门陷入行政公务和辖区的日常管理中而疏于经济发展。二是托管街镇机制下，由于行政权力的纵向结构配置不合理，使街镇在管理中的积极性未能得到充分发挥，在政策执行中出现决而不行、选择性执行等现象，不利于突出国家级经开区的经济建设功能。

（四）赋能放权不足

支持国家级经开区在“放管服”改革方面走在前列，支持下放省市级经济管理审批权限，实施先建后验管理新模式。但从实际情况看，因改革自主权不足而导致国家级经开区“放管服”改革落地艰难，编制束缚、用人机制的滞后导致人员流失严重，容缺审批、告知承诺制、限时办理、智慧监管等新型管理方式亟待确立完善。导致在简政放权环节，下级承接以及合理配置下放的职权，面临配套政策缺乏、人员专业度不够、人手不足等问题;在放管结合环节，审管分离模式因信息壁垒的存在容易出现审管脱节的新问题;在优化服务环节，经开区管理机构因过多的行政事务而无暇将高效行政、法律、金融、知识产权等优质服务顺利接入。

（五）创新观念淡化

国家级经开区一直扮演着改革先行军的角色，但随着发展壮大，一定程度上出现利益固化背景下的体制定型化，尤其是在多年积累下来的功劳簿面前，部分经开区向前闯的干劲、拼劲在减弱，出现怕担责的心理包袱，改革开拓创新的积极性降低，如在政策创新方面对中央和上级政策尚未涉及的新问题存在坐等上级下达政策文件的“等、靠、要”依赖心理;在体制变革方面，部分国家级经开区职能部门与企业容易结成利益共同体，不愿进行体制变革。

三、广州开发区创新管理体制的先进经验

（一）经济主导功能突出

广州开发区由1984年成立的广州经济技术开发区、1991年成立的广州高新技术开发区、1992年成立的广州保税区、2000年成立的广州出口加工区整合而成，在国内唯一集开发区、高新区、出口加工区、保税区的管理机构为一体，实现四种类型国家级开发区的功能整合。回顾37年的发展历程，广州开发区始终将促进经济建设、发展开放经济、探索体制改革作为开发建设的主导方向，率先提出开放理念、建立高效政府运行机制、探索市场经济的做法，具有更强的经济活力和更大的创新空间，GDP、实际使用外资、高新技术企业数等七项指标位居国家级经开区首位。

（二）管理权限相对独立

广州开发区管委会作为广州市政府的派出机构，享有市级经济管理权限，授权履行同级人民政府行政审批、经济协调与管理职能，对辖区内的经济和社会事务实行统一领导、统一管理，具有经济管理权限大、管理权限相对集中、干部配备规格较高的优势，在客观上减少了外部行政管理体制对广州开发区的束缚，为其赢得了相对独立和宽松的管理环境。

（三）机构设置精简高效

广州开发区一直坚持“精兵、简政、统筹”的方针，各部门职能高度整合。1984年管委会成立时设置“三处一室”，到80年代末形成8个职能局的建制;1993年以责权一致为原则、以职能统一为纽带划分部门事权，把职能相同或相近的部门归口管理，减少机构数量，理顺职能关系，避免职能交叉;2005年增设萝岗区后，开发区部分领导与行政区领导交叉任职，综合性部门增挂行政区牌子，实行合署办公，23个部门的设置远少于其他行政区;2019年机构改革，围绕开发区的经济建设职能单设营商环境改革局、民营经济和企业服务局等职能部门，构建起广州开发区大部制的基本框架，有效整合行政资源，节约行政成本，保证行政管理效率。

（四）敢為人先的创新机制

广州开发区在开发建设进程中逐步确立了管理体制改革的理论自觉，形成勇于探索，敢为人先的改革风尚。一是构建长效用人机制，统筹使用人力资源，从建区伊始即逐步探索政府雇员制度、人员工资待遇、岗位交流以及统筹使用区内外人力资源等创新机制。二是重视投资者与企业服务领域的制度创新，在招商方式上充分发挥各类中介机构作用，探索出一条招商市场化、产业化的路子;在规范化管理方面，全面推行质量管理体系标准，优化服务程序，提高服务效率;在企业筹建与服务流程再造方面，在国内较早设立“一站式”服务中心，打破行政管理过程中的部门界限，推行干部联系筹建企业责任制，及时解决企业在筹建过程中遇到的急需解决的问题。

四、国家级经开区管理体制创新对策

国家级经开区管理体制创新的实质，是通过开发模式、管理模式的转换，进一步解放和发展社会生产力，激发市场和社会活力。科学构筑适应自身发展需要的富有生机和活力的新型管理体制是国家级经开区管理体制创新的根本任务和目标。

（一）推进顶层立法，强化法治保障

37年的发展充分验证了国家级经开区政策方针的适用性、先导性和正确性，对国家级经开区相关的法律问题进行整体性、归纳性立法的时机已成熟，建议适时出台“国家级经开区管理条例”，对国家级经开区的性质定位和目标、管理机构主体资格、管理职能和权限等进行明确。通过推进顶层立法、各地方补充制定和完善法规，维护国家级经开区管理机制和职能的相对稳定，使国家级经开区的发展和管理有法可依、有章可循，为国家级经开区的长远发展提供统一的法治保障。

（二）突出经济功能，强化目标引领

国家级经开区不论在哪个发展阶段、采取哪种管理体制，都应突出以经济开发为主导的功能定位，理顺国家级经开区与所在行政区的关系，贯彻实行“优势叠加、互动发展”的原则，形成“开发区主导、行政区配合、经济发展为主、社会管理为辅”的格局。在具体运行中，国家级经开区作为综合经济体，管理机构职能主要体现在经济运行的组织、协调、服务和管理上，行政区定位为综合配套服务区，承担着除国家级经开区必备的行政管理职能之外的全部职能，以社会管理和公共服务为主，减轻国家级经开区发展负担。

（三）充分赋权授权，营造改革空间

围绕赋予国家级经开区改革创新自主权核心，争取赋予国家级经开区更多的省、市级先行先试权，推动对国家级经开区更大力度地简政放权，进一步理顺地级市政府与国家级经开区的事权关系。争取省、市级相关部门下放一切可以下放的经济管理权力，使国家级经开区既可以在授权范围之内充分调配人员、财力、土地，制定相关法规和区域政策，又可以在宏观政策和部门及地方规章出现矛盾时有变通的空间。

（四）构建合作机制，推进协同治理

一是继续转变政府职能，国家级经开区管理机构应将工作重心放在政策协调与政务服务层面，把具体执行性事务让渡给企事业单位和社会组织来完成，借鉴“权力清单”经验，明确权力使用的边界、法律依据和流程，给予公众知情权。二是整合优化经济职能，国家级经开区侧重于经济发展，可将其对于经济运行的组织、协调、服务和管理职能整合资源后独立运作，甚至可在条件成熟时进一步通过企业化的运作方式以保障经济职能的高效运行。三是借鉴“整体政府”理念调整部门关系，通过构建伙伴关系、分享共同议程协同工作，实现跨组织或部门的政策与资源整合，同时保持自身的目标及其活动独立性，便于各政府部门对资源的充分利用。

五、结论

综上所述，管理体制创新是国家级经开区经济活力和发展动力的不竭源泉，是其取得目前发展成就的关键。在创新提升发展阶段，国家级经开区应针对管理体制中法规缺失、体制复归、赋权不足、功能弱化、观念淡化等问题，研究借鉴广州开发区管理体制创新的成功经验，通过推进顶层立法、突出经济功能、充分赋权授权、推进协同治理打造新型管理体制，使之既符合我国社会主义市场经济制度又符合国际惯例，既契合所在区域情况又充分体现经开区特色、既突出经济职能又兼容社会管理职能。希望通过本文的论述可为国家级经开区的创新提升发展提供参考借鉴。

参考文獻：

[1]唐秀鑫.中国—马来西亚钦州产业园区行政管理体制创新研究.广西大学，2016.

[2]葛腾.我国高新技术产业开发区行政管理体制创新研究——以保定高新区为例[D].河北大学，2012.