行政事业单位全面预算绩效管理新模式分析

于海霞

摘 要：全面预算绩效管理是新时期现代财政体制建立的重要途径，致力于提升政府资金配置与利用效率。通过结合现行政策背景进行全面预算绩效管理模式的分析，借鉴政府综合财务分析指标进行预算绩效管理指标体系的设计，依托绩效目标分解、战略目标设计与考评机制设立完成全面预算绩效管理模式建构，配合制度流程与全过程管理机制的完善设计，以期为新政府会计制度实施背景下行政事业单位预算绩效管理模式的创新提供借鉴思路。

关键词：预算绩效;管理指标;绩效评价

十九大的召开为新时期政府治理体系重构、治理模式创新提供重要借鉴思路，主张将全面预算绩效管理融入行政事业单位原有会计处理环节，以具体项目及业务为核心引领预算、绩效管理模式的创新，致力于解决业务成本、运行费用、债务、资产等绩效管理存在的失真问题，为行政事业单位预算绩效管理水平的提升提供现实参考。

一、研究基础

（一）政策背景

2018年9月印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》这一文件，其中明确强调以“全方位、全过程、全覆盖”为基本原则构建预算绩效管理体系对于实现国家治理现代化的关键要义。与此同时，《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》于2019年1月起正式施行，确立权责发生制、收付实现制并行的财务、预算会计信息体系，进一步深化对行政事业单位全面预算管理体系的建设要求。鉴于预算管理和绩效管理工作主要以会计信息作为参考依据，在《意见》实施与政府会计制度改革并行背景下，亟需根据会计信息变化寻求全面预算管理模式的创新理路，实现行政事业单位预算与绩效管理的一体化建设。

（二）全面预算绩效管理模式

根据《意见》要求进行全面预算绩效管理模式的解构，主要由“3+4+5”结构组成，包含政府、部门和单位、政策和项目3个层级，一般公共预算、政府性基金、国有资本经营、社会保险基金4项预算，以及事前评估、目标管理、运行监控、绩效评价、结果应用5个环节。针对将全面预算绩效管理模式引入行政事业单位的作用进行分析，首先树立全过程预算绩效管理理念，有助于优化财政资金配置、提升预算资金利用率;其次能够引导行政事业单位强化绩效意识、减少行政成本支出，强化对预算资金使用环节的监控，提升预算项目产出效益;最后引入全生命周期管理模式建立预算项目的绩效监管机制，强化全员预算责任意识，并保证预算资金收支全过程的公开透明，有效杜绝违法行为、违规操作的发生，保障预算资金安全。

二、政府会计制度改革背景下全面预算绩效管理模式的创新路径

（一）整合重构绩效管理指标体系

1.政府综合财务分析指标

《意见》实施与制度改革重点强调在会计信息中反映权利与责任的关系、资产与负债等信息，对于行政事业单位项目预算监督及约束机制的建构提出具体要求。基于此，行政事业单位应深入分析政府综合财务报告的编制要点，聚焦公共服务导向进行具体财务分析指标的设计，在指标选取上关注政府区别于企业的特殊资源，如市政、交通、水利等公共基础设施以及战略、能源、抢险救灾等政府储备物资，确保上述指标能够如实反映政府财务运行状况及其面临的风险，进而衡量政府绩效。

2.绩效管理指标体系设计

在基于宏观视角完成政府绩效指标设计的基础上，应面向具体行业、部门进行资金性质、用途的细分。以某单位设备购置项目为例，设置三级绩效指标体系，包含“预期产出”、“预期效益”和“满意度”3项一级指标，其中在“预期产出”之下延伸出4项二级指标，分别为“产出数量”（包含“购置设备数量”1项三级指标）、“产出质量”（包含“质量合格率”、“采购规范性”2项三级指标）、“产出时效”（包含“采购及时性”、“资金支付率”2项三级指标）以及“产出成本”（包含“资金节约率率”1项三级指标）;“预期效益”之下延伸出4项二级指标，分别为“经济效益”（包含“收入同比增长率”1项三级指标）、“社会效益”（包含“设备使用率”1项三级指标）、“生态效益”（包含“对环境影响”1项三级指标）以及“可持续影响”（包含“提升效果”1项三级指标）;“满意度”之下包含“服务对象满意度”1项二级指标，由此延伸出“使用人员满意度”、“有效投诉率”2项三级指标。依托上述绩效指标的设计，聚焦项目预期产出和效益两个主要方面进行量化考核，由此启示行政事业单位从前期立項环节入手进行各项绩效指标的审查，辅助提升项目决策的科学性。

（二）全面预算绩效管理模式建构

1.细化财务预算绩效分解

根据政府会计制度改革在财务、预算会计信息两方面的落脚点，引入绩效管理模式进行指标分解与细化。其中财务绩效主要面向政府综合财务报告数据进行指标设计，包含资产结构、负债结构、运行成本、偿债能力等具体分析指标，用于评判行政事业单位的财务状况、风险隐患以及可持续发展能力等;预算绩效则参考预算项目的业务收支数据进行分析指标设计，包含项目成本、预算支出、产出效益等指标，可用于衡量行政事业单位预算资金配置效率、公共服务水平等，并通过将财务会计、预算会计信息进行比较，从中提炼出构成二者间差值的原因，由此实现对行政事业单位预算收入的评价分析。

2.设置中长期战略目标

根据行政事业单位中长期发展目标进行预算绩效目标的设计，结合项目类型、属性与相关政策进行立项必要性、可行性的综合评估，围绕项目预算投入、绩效目标、项目执行方案等层面进行具体审查，保证以单位中长期战略目标为导向进行项目绩效目标的设计，并将其细化、分解至具体业务流程及环节中，发挥对业务执行过程中的有效指导，最终为行政事业单位战略目标的实现提供执行保障。

在此基础上，聚焦战略目标进行预算绩效管理体系的逐步完善，首先从制度建设入手，整合行政事业单位日常业务范围及各项业务活动，成立预算项目库，引入事前评估、事中监控、事后评价机制进行预算编制、执行及结果的全面管控，全面提升预算管理水平;其次从组织架构入手，在行政事业单位现有内部组织结构的基础上设立专门的全面预算绩效管理委员会及具体工作小组，基于总分式结构实现对预算绩效目标的分层规划和统筹管理;再次从人员队伍入手，围绕人才引进、培训、管理等环节进行人才储备库建设，结合新时期制度改革背景对预算绩效管理人员建立常态化培训机制，保证及时引入最新理念、方法与技术辅助其提升预算绩效管理水平;最后从信息化建设入手，在现有会计电算化、财务信息化管理模式的基础上，还应充分应用大数据、云计算等技术进行信息化系统的完善与更新，打破不同层级、各部门及具体岗位之间的信息孤岛局面，依托开放性接口、信息共享模式实现财务信息、业务信息的高效流通，提升预算绩效管理的信息化水平。

3.落实绩效监督考评机制

基于过程管控理念介入行政事业单位各项业务活动及具体项目执行过程中，以阶段性绩效目标为参照进行监督、考核与评价机制的建构，依托审查与监督落实过程管控，保证对执行过程偏差进行及时调整与纠正，保证最终达成绩效目标;通过将业务或项目执行过程中的指标数据进行收集整理，将其与预设标准值进行比较，分析差值成因、评价绩效目标完成度及其质量，并依托惩罚、激励措施建立绩效考核机制，实现对行政事业单位财务状况水平、资源配置效率、风险管控能力等方面的综合评价，根据考评结果提出相应整改建议及措施，如调整资金配置结构、减少无效资金支出等，从而辅助提升绩效管理水平。

（三）完善预算绩效监控制度流程

1.绩效目标监控

为避免在预算执行过程中产生较大偏差，需细化预算绩效目标执行过程的监控流程设计：（1）目标确定，根据行政事业单位日常业务及实际项目进行绩效目标的调整，确定最终目标值。（2）信息收集，综合运用案例分析、实地勘查等方法进行项目或业务完成进度的跟踪监督、设置具体监测点，收集各项动态信息与指标判断目标实现程度，做好监测信息的收集与整理。（3）数据分析，综合运用比较、评估、预测等方法进行监测信息的分析，包括结合相关背景资料将预算支出进度与实际预期结果进行比较，计算出目标值与实测值之间的差额，判断依照现有执行进度能否在规定时点达成预期目标，并根据偏差成因分析结果提出具体的整改方案、提炼出影响实际执行进度的因素，例如政府财政资金是否在规定时限内拨付到位、各项信息数据是否得到及时反馈等，便于为后期干预方案、纠偏措施的编制提供借鉴思路，最终生成预算绩效目标监控报告，进而及时上报至管理层进行决策部署、掌握项目执行进度，为后续同类项目或业务的实施提供参考依据。

2.补充制度建设

在规范流程建设的前提下，需运用制度手段强化对预算绩效目标执行环节的约束效用，并且为后续预算评价环节提供制度保障。具体来说，一方面应建立预算绩效评价结果报告与公开制度，面向地方政府、人大常委会等层级进行评价结果的及时反馈，为政府决策部署、人大审查监督提供借鉴依据，并基于民主集中制原则将社会力量纳入监督管控机制中，进一步强化对评价结果的约束与激励作用，引导项目主体秉持责任意识规范自身行为、遵守程序制度，保障预算绩效目標的稳步实现。另一方面还应完善绩效分配制度与奖惩措施的编制，将预算绩效考评结果列入各级单位、部门及具体岗位的考核体系中，实现按劳分配、按绩分配，借此在行政事业单位内部形成良性竞争氛围、激发工作人员的创造热情，为最终项目目标的实现提供动能。

（四）落实预算绩效全程管理机制

1.预算绩效编制

基于预算、绩效一体化管理模式的建构要求，行政事业单位应加快数字财政系统导入、完善内部信息共享环境建设，利用信息系统收集、整合各业务部门提供的具体信息，完成项目前期调研资料收集、项目实施计划编制、预算绩效目标设计等工作，保证将项目总目标分解、落实到具体业务环节及项目工作中，在此过程中既能够保障预期目标实现，也有助于更好地履行其公共服务职能，并根据实际项目情况、业务信息从项目库中调用具体评价指标建立绩效评价体系，生成项目可行性评估报告，实现对预算绩效的量化评价。

例如在某招商项目管控工作中实行项目评审机制的前置，根据上一年度招商经费数额，将本年度招商经费预列至具体招商单位的部门预算之中，并围绕城市维护费、地方教育费、营业税等方面进行资金来源的分类，面向项目类型、资金性质完成项目预算编制;随后针对预算项目建设依据进行审查，综合参考政府文件、各项会议纪要等信息进行项目审核，确保项目的合同文件、中标通知书等资料完备，保证预算编审环节的规范化运行;再次从预算审查深化环节入手，面向社会公开征集关于项目的各项意见与信息，为预算编制提供参考依据，并召集人大代表及社会各界人士共同参与项目评审过程中，进一步强化对项目评审环节的约束力;接下来对项目评审流程及组织管理要点进行精细化设计，在配套文件、规章制度的指导下成立专门的项目评审小组，汇集人大代表、各级预算单位代表、财政人员等各方成员，基于回避制、保密制原则组建专业、独立的评审委员会，整合项目材料、评估报告、具体测算数据等资料进行项目综合评估，并将评审结果及时公开;最后落实督查与通报制度，以部门为单位对其预算编制情况建立督查机制，在每周内采取具体调度策略，选取周末进行预算编制方案的评比，并在项目期末对其预算绩效执行情况进行监督审核，且每日将预算单位基本情况、项目预算增减量等信息整合编写成工作简报，借此进一步提升预算编审环节的进度管控水平。

2.预算执行监控

基于目标管理理念建立预算项目执行过程的监控机制，要求行政事业单位秉持全面、全过程、全覆盖理念实行对预算项目具体执行阶段的监控，将实际预算指标与预期值进行比较、分析差值原因，及时采取干预措施、提出纠偏建议，督促项目执行主体严格依据目标要求完成各项任务，并根据进度时间、资金用途两个方面对预算支出的合理性、经济性进行综合评价，保证预算资金支出流向的公开透明，借此最大限度规避资金风险，促进预算绩效目标的实现。在实际监控过程中，应根据行政事业单位项目属性、业务范畴适当扩大填报范围，将预算资金规模超过300万元的项目和政府基金统一纳入绩效目标范围中，并使绩效目标成为项目预算建立的前提条件，对于未纳入绩效目标范围内的项目则不予批复预算，借此进一步实现对行政事业单位业务项目的规范化管理。

3.绩效评价结果运用

针对预算绩效评价结果进行合理运用，首先应收集预算绩效评价结果，依据产出、效益、满意度评价结果进行不同项目综合评价结果的排序，便于为下一年度预算资金配置、决策部署等提供参考依据，并且对于综合评价结果较差的项目终止投入，借此合理运用绩效评价结果提升行政事业单位预算资金利用率;其次针对预算绩效评价报告进行深入分析，通过将实际结果与目标值进行比较，根据偏差原因定位项目实施、资金配置等方面存在的薄弱环节，并且在绩效评价指标体系中对相应指标予以剔除，借此持续修正、完善预算绩效评价指标库，服务于行政事业单位长期绩效管理与评价效能的提升;最后应加强预算绩效评价结果与单位内部现有绩效考核机制的对接，细化评价结果的分类，用于为行政事业单位内部的干部选拔任用、岗位晋升标准、评先评优、薪酬福利制度建构等环节提供重要参考依据，并基于责任制度落实对绩效评价中发现问题的惩罚措施，如对绩效评价不合格项目采取资金收回措施，保证单位内部各项业务及项目的规范有序实施，助力公共服务质量、财政资金配置效率的提升。

三、结论

总体来看，全面预算绩效管理是深化现行体制与制度改革、重新界定行政事业单位职能与要求的重要管理手段与工具，将其理论基础与工作实践相结合，成为辅助行政事业单位实现预期战略目标的必由之路。基于上述研究成果，未来还需结合行政事业单位的核心战略目标进行具体预算管理方案的编制，实现对预算项目前期投入、目标确立、项目执行、后期评价及结果应用等环节的全覆盖，在此基础上科学运用预算绩效管理手段与工具进行理念重构、制度完善、评价体系建立、试点推广以及宣传培训，更好地维护预算绩效评价科学性与有效性，服务于行政事业单位资金配置效率及公共服务水平的长效提升。

参考文献：

[1]刘艳华.预算绩效管理在行政事业单位的应用探讨[J].财会学习，2020，（07）：3.

[2]刘鑫.预算绩效管理改革与行政事业单位财务管理模式分析[J].财经界，2020，（27）：2.

[3]郝晓春.基于全面预算绩效管理的绩效目标与指标设计研究——以绍兴市行政事业单位为例[J].交通财会，2021，（04）：4.

[4]罗君心.新政府会计制度对行政事业单位固定资产管理的影响[J].中国经贸，2020，（20）：3.

[5]张劲刚.基于内部控制视角下对行政事业单位预算绩效管理的分析[J].现代经济信息，2021，（17）：2.