公共图书馆地方立法与古籍保护*

李华伟 刘 娇

(1 天津师范大学古籍保护研究院,天津 300387;2 天津师范大学历史文化学院,天津 300387)

1 引言

古籍是我国珍贵的文化财产。 据报道,我国已有30 个省份的2861 家单位完成270 余万部另1.8万函古籍普查登记工作,占预计存藏机构总数的96%以上,占预计汉文古籍总量的90%以上[1]。 其中,各级各类公共图书馆无疑在公藏机构中占比较多,其所存藏古籍的数量也最多。

目前,我国尚未出台专门的古籍保护法律,图书馆政策法规中的古籍保护内容是古籍保护政策法规的主要渊源和重要组成部分,想要更好地保护古籍、更好地完善和发展古籍保护法制体系,研究图书馆立法中的古籍保护内容至关重要。 我国公共图书馆立法文件由国家层面和地方层面两个层级构成,其效力和范围也有所差别。 国家层面的重要图书馆立法文件,远有《省(自治区、市)图书馆工作条例》,近有《中华人民共和国公共图书馆法》(以下简称《公共图书馆法》)。 图书馆地方立法文件众多,既有较早的《湖北省公共图书馆条例》《北京市图书馆条例》《乌鲁木齐市公共图书馆管理办法》,也有近些年新近出台或最新修订的《贵州省公共图书馆条例》《广州市公共图书馆条例》《佛山市公共图书馆管理办法》等。 本文撇开国家层面的公共图书馆立法文件不论,仅对地方层面图书馆立法中的古籍保护内容进行梳理与分析。 希望通过分析这些地方法规、规章或规范性文件的古籍保护内容,可以理清古籍保护立法的发展脉络,为提高我国古籍保护法制建设水平提供些许参考。

2 公共图书馆地方立法中的古籍保护内容

截至目前,地方政府颁布的古籍保护专门规章只有《镇江市古籍保护条例》,除此之外,基本上地方关于保护古籍的法律性文件都包含在公共图书馆地方立法中。 颁布过公共图书馆地方法规或规章的省市则主要有15 个,分别是山东省、河南省、湖北省、浙江省、四川省、贵州省、北京市、上海市、内蒙古、广西壮族自治区、乌鲁木齐市、广州市、佛山市、深圳市、东莞市,共有15 部图书馆法规、规章。 这15 部图书馆法规和规章中带有古籍保护条款的地方立法有12 部,其中7 部是地方性法规,5 部是地方政府规章。 《重庆市公共图书馆管理办法》(2017)[2]作为《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市公共图书馆管理办法的通知》的附件,属于规范性文件的范畴,鉴于其主体也是图书馆并且也包含古籍保护相关条款,所以本文也将其列在比较范围之内。 按照主题分,可将这12部法规、规章以及1 部规范性文件中的古籍保护内容分为古籍保护中心职能、古籍原生性保护、古籍再生性保护、古籍服务、古籍研究与宣传推广五种类型,笔者将以表格的形式按照条款内容分类来分析比较其中的古籍保护内容,具体的立法情况见表1。

表1 含有古籍保护条款的公共图书馆地方立法

2.1 古籍保护中心职能

实践中,很多省市的图书馆内都设有古籍保护中心,但是只有一些地方法规或规章有明确规定,相关条款内容见表2。

表2 公共图书馆地方立法中有关古籍保护中心职能的内容

如表2 所示,关于公共图书馆的古籍保护中心职能,12 部图书馆地方法规、规章中仅有3 部提到,其中佛山市明确规定了“市图书馆应当设立市级古籍保护中心”,而《四川省公共图书馆条例》和《贵州省公共图书馆条例》是采用说明省级图书馆有负责全省古籍保护的工作任务,未明确规定省级图书馆的古籍保护中心职能。

从发展脉络来看,对于省市级图书馆具有古籍保护中心职能的提法在逐渐明晰,这或可说明公共图书馆地方立法,确定图书馆的古籍保护中心职能正越来越多地进入立法者的视野。

2.2 古籍原生性保护

古籍原生性保护是图书馆的一项重要业务,包括古籍书库的建立、古籍鉴定、登记、编目等活动。图书馆地方立法中关于古籍原生性保护的内容相对较多,表述不一。 具体的法律条款见表3。

表3 公共图书馆地方立法中的古籍原生性保护内容

如表3 所示,关于古籍原生性保护的内容,包含在5 部图书馆法规、规章与1 部规范性文件之中,它们基本都提到了加强古籍的保护措施,有3 部提到了要根据法律法规提供保护性措施,而规定古籍编目、登记等具体古籍管理事项的仅有2 部,可见地方图书馆法规规章关于古籍原生性保护的内容大部分都比较笼统。

另外,除时间稍早的《湖北省公共图书馆条例》和《乌鲁木齐市公共图书馆管理办法》外,《四川省公共图书馆条例》《重庆市公共图书馆管理办法》《贵州省公共图书馆条例》都提到了古籍保护制度,而不是把古籍粗略地归类到文献类型中,其中《贵州省公共图书馆条例》还提到了改善民族文化古籍的保护措施。

2.3 古籍再生性保护

古籍的再生性保护,主要包括古籍缩微复制、影印出版以及数字化等,关于这方面的内容也有部分地方图书馆法规或规章提及,具体内容见表4。

表4 公共图书馆地方立法中的古籍再生性保护内容

如表4 所示,共有4 部法规或规章以及1 部规范性文件提到古籍再生性保护的内容,其中3 部法规规章与1 部规范性文件提到了古籍整理、出版的内容,有3 部法规规章提到了善本再造,有2 部法规规章提到了古籍数字化,而仅有1 部法规提到了缩微技术。

2.4 古籍服务

各大图书馆存藏的古籍众多,是以在各省市出台的公共图书馆法规规章中的“服务”一章,经常会包含古籍服务的内容,详见表5。

表5 公共图书馆地方立法中的古籍服务内容

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如表5 所示,这些公共图书馆地方立法文件中,含有古籍服务内容的共8 部。 它们都提到了“本着保护的原则限制使用”或者“提供保护性使用”,“保护性使用”可视为对“本着保护的原则限制使用”的进一步延伸,“本着保护的原则限制使用”侧重点似乎在于限制,而“提供保护性使用”侧重点则在于使用。

2.5 古籍研究与宣传推广

古籍研究是指对古籍的研究利用。 古籍宣传推广是个比较新的概念,包括但不限于古籍创意产品开发、古籍讲座、古籍展览等内容。 关于古籍宣传与利用,出现在2017 年发布的《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》和《“十三五”时期全国古籍保护工作规划》中。 《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》中的第5 部分是“充分利用馆藏资源,传承和弘扬中华优秀传统文化”,其中第2条和第3 条提出了“推进传统文献典籍的整理推广和开发利用”和“文化创意产品开发”的要求。《“十三五”时期全国古籍保护工作规划》中的第5部分是“利用古籍传承和弘扬中华优秀传统文化”,其中第2 条即为“组织和开展古籍宣传推广活动”,并且还提到了要利用现代技术手段宣传和推广古籍。

在上述13 部图书馆地方立法文件中仅有3 部地方法规规章与1 部规范性文件涉及这方面内容,详见表6。

表6 公共图书馆地方立法中的古籍研究与宣传推广内容

通过表6,我们可以看到12 部地方性法规或规章中,提到古籍研究的规章或法规有3 部,但只有较新出台的《佛山市公共图书馆管理办法》和《贵州省公共图书馆条例》提到了古籍宣传和利用,其中《佛山市公共图书馆管理办法》还提到要利用现代信息技术和传播技术加强古籍宣传和利用,《贵州省公共图书馆条例》提到要用展览讲座等形式加强古籍宣传和保护。 《重庆市公共图书馆管理办法》这一规范性文件也提到了要推进古籍的研究利用。 这也在一定程度上印证了地方性图书馆立法对国家层面相关立法文件的响应与配合。

3 图书馆地方立法中古籍保护内容的局限性

从上文的梳理可以看出,我国图书馆地方立法中大都含有部分古籍保护条款,这部分古籍保护条款的存在使得我国图书馆立法成为了古籍保护法制体系的重要渊源。 但不可否认,这些图书馆地方立法中的古籍保护内容也存在局限性,这在一定程度上阻碍了图书馆古籍保护工作的健康发展。

3.1 宣示性条款多,规范性弱

《公共图书馆法》和图书馆地方立法的古籍保护条款基本都是宣示性条款。 所谓宣示倡导性规范亦可称为象征性立法,是指立法文本中那些缺乏具体行为模式,未设定具体权利义务与法律后果的法律规范[15]。 由于宣示性条款不设定权利义务,这类条款的规范性较弱,可操作性不强。 宣示性条款在司法审判中不可以对当事人的行为定性及最终处理措施发挥直接作用,只能在法律审判过程中体现法律的引导作用。 在司法实践中,宣示性条款只能起到鼓励和倡导作用,这就直接导致了这些古籍保护条款的法律约束力的缺乏,并且其司法适用频率也很低。

各个省市图书馆立法中关于古籍保护的内容很多都是宣示性条款,缺少明确的权利义务关系,缺少具体的行为模式,如对于图书馆古籍原生性保护的规定,只有两部提到了古籍的编目、登记,没有明确权利义务关系,这种情况在古籍再生性保护、古籍服务、古籍研究与宣传推广等方面也有所反映。

3.2 古籍保护条款数量少、覆盖不全面

从上面分析来看,各省市图书馆法规或规章中虽然包括古籍保护的内容,但是条款有所不同,有的只对古籍原生性保护活动进行了规定,有的只对古籍服务活动进行了规定,数量较少,且其中的古籍保护条款涉及的内容并不全面。 各个图书馆法规或规章包含的古籍保护其内容分类与条款数量见表7。

表7 公共图书馆地方立法中古籍保护内容分类与条款数量

通过表7 可以看出,13 部地方图书馆法规规章与规范性文件中,除了《四川省公共图书馆条例》《贵州省公共图书馆条例》中包含五种古籍保护内容外,其他的法规或规章大多只有较少的古籍保护内容,而且多规定的是古籍服务或者古籍原生性保护的内容,其他内容没有涉及。

3.3 落后于实践发展,更新不及时

与时俱进是一部法律能够发挥其最大作用的重要保证,但是以目前图书馆立法的状况来看,很多地方立法仍然没有做到与时俱进:在上文分析的2000-2022 年间包含古籍保护条款的13 部法规或规章当中,有6 部法律的制定时间在十几年前,其间从未修订,其法律条文已经渐渐显露出不相适应的态势。比如,对于古籍、文献保护的规定有3 部法规或规章仅仅局限于古籍服务方面,没有考虑到古籍的原生性保护、再生性保护等方面,没有起到对图书馆古籍的全方位保护作用;即使针对古籍服务,其也仅仅落脚在本着保护的原则限制古籍使用,而没有考虑到用其他手段如古籍数字化等为读者提供古籍服务。再如,虽然有2 部规章提到了古籍的原生性保护内容,但规定较为简单,仅规定要对古籍进行“保护和管理”或者“采取特殊保护措施”,没有考虑到建立古籍保护制度,而且其也未曾考虑古籍再生性保护的措施,没有有效解决古籍藏与用的问题;总之,这些立法的滞后使得其对图书馆的古籍保护工作没有起到应有的法律保障作用。

4 完善地方图书馆立法中古籍保护内容的建议

图书馆立法中的古籍保护内容是保障图书馆古籍保护活动有序开展的重要保障。 图书馆在进行古籍保护活动时,在专门规范古籍保护工作的法律法规没有出台的情况下,图书馆立法中的古籍保护内容就成为了图书馆古籍保护活动进行的主要抓手。但是,从上文的分析来看,我国的图书馆立法中的古籍保护内容仍存在规范性弱、更新滞后等局限性。只有尽快完善图书馆立法中的古籍保护内容,才能对图书馆古籍保护工作提供更好的保障,有鉴于此,提出如下建议。

4.1 提升立法技术,慎用或少用宣示倡导性规范

从图书馆地方立法中古籍保护条款的内容来看,这些条款大多是宣示倡导性规范。 这类条款的规范性较弱,可操作性不强。 这就要求提升立法技术,尽可能避免大量倡导性、原则性的规定,尽量减少不必要的非规范性内容,还应当为已有的倡导性规范设定明确的权利义务关系、法律责任具体认定等内容,切实增强古籍保护条款的实施效力。

在法律法规应用时,准确的条文规定可以使法律在实施时更有针对性,而笼统的条款内容可以对应的行为模式太多,在应用时往往会出现问题。 所以,在今后对它们进行的修订时,要坚持问题导向,对行为模式和责任分配等的规定力求明确清晰、准确管用,切实提高立法质量。

为了使公共图书馆立法中的古籍保护内容具有更强的规范性,建议在古籍保护相关条款中加入明确权利义务的内容。 以《四川省公共图书馆条例》第二十一条为例,其对古籍原生性保护的行为模式规定较为详细,但缺少对权利义务关系的规定,似可再加入“由专人负责馆内古籍保护工作”“出现古籍损坏、损毁等情况时,按照国家相关规定追究公共图书馆及相应责任人员的责任”等内容。 而《山东省公共图书馆管理办法》只规定了“对珍贵文献信息资源,必须采取特殊保护措施”,而没有对古籍原生性保护的具体模式进行规定,似应再加入“开展古籍登记、定级、著录”“改善古籍保管条件”等内容。

4.2 及时制定或完善古籍保护相关条款

现有图书馆地方立法中的古籍保护条款普遍偏少。 如上文表7 所示,在13 部相关图书馆地方立法中,有8 部的古籍保护条款只涉及古籍保护的一个方面,这对于图书馆古籍保护工作的保障力度显然是不够的。 将来,在地方图书馆立法可能进行的修订中,应尽量覆盖图书馆古籍保护工作的各项主要内容,对其给予更加全面的保障。

我国有34 个省级行政区域,其中主要有16 个省、市、自治区制定了图书馆法规规章或规范性文件,还有一些省市(像西藏、江西、云南等地)至今仍然没有图书馆法规或规章。 在《公共图书馆法》已经出台的情况下,这些省市尤其需要尽快出台图书馆法规或规章,以更好地推动本行政区域图书馆事业的发展。 建议其在立法时,发挥后发优势,制定符合当地实际情况且行之有效的古籍保护条款。

5 结语

促进图书馆地方立法,完善其中的古籍保护内容,需要相关各方面力量一起努力。 首先,地方人大与政府立法相关部门要对本区域的立法进行经常性调研与评估,该列入立法计划的尽快列入立法计划;应与时俱进修改的,及时启动修订工作。 其次,推行民主立法。 遵守正当程序,不断完善立法参与、立法公开和立法听证制度,多吸取业界专家和社会大众的建议,确保相关多元主体能够公平、公正、公开地参与立法。 最后,要善于进行普法宣传。 加强法治理念宣传工作,引导公民积极参与到立法活动中。具体到古籍保护工作,地方人大与政府相关部门、以公共图书馆为主的各古籍保藏单位、大中小学校等教育机构应联合起来,共同推动古籍保护政策法规的宣传工作,在普法宣传过程中培养、提升公民参与古籍保护立法的意识。