从无证建筑谈征收补偿中比例原则的适用

翁碧霞

摘 要：在征收过程中，不可避免地会涉及无证建筑的拆除和补偿，这也是近年行政争议案件量不断上涨的主要原因之一。我国现行法律法规对于无证建筑在征收中的补偿问题缺乏全面系统的具体法律规定。对征收中无证建筑的补偿需要在法律框架之下，区分无证建筑的形成时间、形成原因和违法性质，区别对待无证建筑与违法建筑，这就涉及到比例原则的适用。

关键词：比例原则；征收补偿方案；无证建筑

近年来，随着国家经济的发展，城乡的规划也在变更，全国各地就有越来越多的征收项目，在土地征收、房屋征收过程中时常发生因拆除被征收人房屋而产生的行政争议。其中最突出的问题就是无证建筑的补偿标准，因此，如何在征收中保障无证建筑的被征收人的合法权益，比例原则的运用是重中之重，本文拟就征收过程中遇到无证建筑时如何在兼顾比例原则和法的严肃性对于补偿进行研究和探讨。

一、将无证建筑区分应补偿的建筑和不应补偿的违法建筑

通常认为无证建筑是指未依照國家的法律法规办理相关行政审批手续或者超出行政许可范围的无证件或者证件不齐全的建筑物。在实践中有些行政机关和司法机关经常把无证建筑统一定义为违法建筑，其实这个观点笔者认为有待商榷，基于违法建筑不赔偿的理念，如果把所有的无证建筑都囊括为违法建筑，那无疑会产生概念冲突，在处置过程中也无法保障行政机关的行政裁量权，更无法平衡个人利益和公共利益之间的关系。

笔者认为，在征收中应当将无证建筑区分应补偿的建筑和不应补偿的违法建筑，对违法建筑的认定除了无证建筑的特征外，还应当综合时间因素、历史因素、社会危害程度等因素综合判断，不应将无证建筑一概而论为违法建筑。特别是在相关地块被纳入征收范围前，应当先进行建筑物调查确认，依法认定违法建筑，对违法建筑的处理在征收批文下发前进行，不宜在征收发生之时，同步进行拆违工作，这样易导致矛盾激化，偏离执法目的的正当性，产生以拆违促征收的嫌疑。这也符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”[1]的条文规定。

二、比例原则的起源和具体内容

两千多年前，古希腊哲学家亚里士多德提出“分配的公正在于合比例性，违反比例就是不公正”，是比例原则在早期的一个体现；而同说认为比例原则的起源是18世纪末期的德国警察行政法是当代法学领域的比例原则的起源，具体体现在德国1794年颁布的《普鲁士普通州法》中。现在比例原则是当今国家公权力行使的最高指导原则，有人称其为“法律帝国的基本原则”[2]。

对于比例原则的概念，学界较为统一。比例原则又称行政比例原则，是行政法的重要原则，它要求行政主体实施行政行为时，应该从全局考虑，兼顾私益和公益，所采取的措施必须能够实现或者至少有助于实现行政目的，并且若是行政目标的实现可能对相对人的权益带来不利影响， 则该不利影响应尽量控制在小的限度和范围之内，二者有适当的比例［3］。其包含了三个子原则：适当性、必要性和狭义比例原则，其中，适当性原则是指实施公权力采取行政措施时，在合理尺度中达到目的即可，不应过度消耗公民权利；必要性原则指在符合适当性原则的基础上，选择一种措施方式，将被行政处罚的相对人受到的权利侵害最小化，以此来保障行政相对人权益的原则；狭义比例原则是指国家达成行政目的而选择抑制途径的弹性，不能同行政目的达成所需的强度不匹配，同时这种抑制途径产生的损害结果程度不能够超出其本来想要达到的效果。

我国社会主义法治发展需要多方共同推进，依法治国在我国社会法治理念中占据着核心的地位，法治政府是其中不可或缺的一环，比例原则在很大程度上有助于指导行政机关的执法工作，是公益与私益之间取得平衡的有效准则，有利于政治和经济活动有序开展，兼顾社会多方利益，营造多方共赢的局面，维护社会的稳定和谐，有助于在我国法治建设中贯彻落实社会主义法治理论的运行。

三、比例原则对无证建筑在征收补偿中的具体运用

河南省高级人民法院于2017年11月27日作出的一份某县政府与杨某的行政判决书[4]，该判决结合比例原则，很好的处理征收中对于无证建筑的拆除和补偿问题，并综合考量了造成当地房屋建筑无证的历史背景，在法、理、情之间形成了一种各方均能基本接受的处理结果。比例原则的适用在上述案例中得到体现，也是对行政机关进行征收时的一种监督和引导，该原则无疑是征收方与被征收方之间的一种润滑剂。

由此可以看出，比例原则存在的意义是使行使公权力的人能够在自由裁量时，损害最小化地达成行政目的，规范行为、保障人权。对于被纳入征收范围的无证建筑，进行盲目的拆除，显然违反了适当性原则。因为拆除无证建筑的行政目的实际上是为了实现符合城乡整体规划和治理城乡环境，但是在征收中，通过征收补偿程序同样可以消除相关建筑对规划实施的影响，更有利于保护被征收人的合法权益。一刀切地强制拆除无证建筑，不加以区分建筑的本质属性，对无证建筑均不列为补偿对象有可能激化矛盾，不利于行政目的的实现，增加行政争议、增加诉累的同时亦会浪费社会资源，显然不符合最大限度保护行政相对人的利益，也是违反比例原则的。

四、结语

比例原则作为公权力机关在执法过程中的基本原则，其从依法治国原则和基本权利的基本要求或实质精神出发，对于保障基本人权、监督行政权力、防止行政权力滥用有着正面地不可替代的作用。而考虑到征收补偿涉及到是民生大计，对于征收中无证建筑的补偿，国家层面应当制定专门的法律法规，以统一规范和调整行政征收中各方的利益。在面对征收中违法建筑补偿的问题，需要在基本的国家法律原则指导下，根据一般性公平原则与各地习惯，平衡公共利益和个人利益，在比例原则的基础之下，制定对应的补偿方案，让补偿更具有人性化，才更有利于保障征收项目的顺利推进，维护社会的稳定性。

参考文献：

[1]《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款.2011

[2]蒋红珍：《比例原则的全球化与本土化》，载《交大法学》2017年第4期，第6页。

[3]王达.比例原则在违章建筑处理中的运用［J］.人民司法，2007，（5）.

[4]河南省高级人民法院.（2017）豫行终2450号《行政判决书》.2017