单双号限行常态化行政法上的思考

苏芹

摘 要：随着城市机动车数量逐年增加，机动车单双号限行已经成为很多城市缓解交通拥堵和大气污染的主要措施，虽然对交通和环境问题有短期的改善效果，但这种措施对公民自由驾驶造成了损害。本文主要通过分析机动车单双号限行在行政法上的合法性和合理性，理清单双号限行引起的政府和公民之间的矛盾。

关键词：单双号限行；合理性；比例原则

单双号限行是指相关行政主体根据机动车尾号的不同，来限制特定类型的机动车在特定的时间内通行某一路段，其目的在于缓解城市交通拥堵，减少汽车尾气排放从而避免环境污染①。通过限制私人的正当权益来保护公共利益，这决定了两种利益之间的博弈即个人利益和公共利益。目前，我国对单双号限行的争议主要表现其性质、合法性、权源。就性质而言，机动车单双号限行是一种行政许可，其目的是重新配置公共资源，一些学者表示，限行对行政许可进行了改变②；也有学者认为机动车单双号限行是一种行政强制措施，因为在北京市限行通告中出现了“封存”的字眼，是一种类似于“查封”的强制措施；也有学者认为这是一种实验性和临时性措施，这种观点将机动车限行界定为对财产和物权的限制。权源而言，目前各级政府及其工作部门一般都是通过制定规范性法律文件来实施机动车限行的，所以有的学者认为单双号限行的制定和实施主体都是地方政府。也有学者认为单双号限行要通过地方性法规来规制，这样更有利于行政处罚的实施。

一、单双号限行的合法性分析

（一）单双号限行的主体权限的合法性

进行主体权限合法性分析，必须先厘清行政职权的法律属性。行政职权不可以转让，不可随意放弃，其目的和界限的法定，使其在行使行政职权的过程中违反了或者超出了法律的规定就要承担相应的法律责任。在具体的单双号限行中，行政行为针对的主体是普通民众，客体是机动车，所实施的具体行政行为是限行，宪法第107条明确规定：县级以上人民政法要按照法律的规定，对辖区内的事务进行管理。所以政府的部门及其机构有权对交通事务进行管理。

（二）实施单双号限行的法律依据的合法性

宪法107条规定，市政府拥有对决定和命令发布的权力。但这种权力的行使还是要通过法律的授权来完成。《地方人民代表大会和地方政府组织法》规定：县级以上政府除要执行本级人大及常委会的决议外，还要执行上级行政机关的决议和命令。所以在三种情况下单双号限行令可以由各级政府发布：一是按照法律的相关规定，二是本级人大及常委会的决议，三是上级行政机关的决议和命令。以北京为例，除奥运会期间的单双号限行令之外，北京市其他的限行令均未得到本级人大及其常委会的授权，也没有上级行政机关的决议和命令，二是依据法律的规定进行的。但被广为援用的法律如《道路交通安全法》第39条：公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。本条所说的实施主体是公安机关交通管理部门，而各地的限行令的实施主体是政府部门及机构，还有从该法条可以看出这种措施是临时性的，而现在各大城市的限行是常态化的。所以不符合此法律的规定。另一被援用的法律是《大气污染防治法》。北京市有关实施大气污染防治法24条规定：市政府根据空气质量状况，在既定范围内对机动车辆进行管制。但该条没有对空气质量进行明确的说明，并且说的是既定范围，而不是对全市，所以以这部法律作为单双号限行的法律依据也显得有些牵强。

二、单双号限行的合理性分析

行政机关的行政决策是根据行政法的基本原则在权衡各项矛盾和各利益主体的利益的情况下做出的，现实中的各项事务越来越复杂化，所以行政机关要在法律规定的范围内，结合所处的实际情况，在可以采取的措施的范围内做出决策。所以自由裁量权并非可以随意自由的支配。在行政权的行使中，通过运用比例原则来对自由裁量权进行限制。行政比例原则是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者有适当的比例，这是对行政权的约束，要求行政主体对行政行为的作出有一定的权衡，考虑行政行为的适当性、必要性，不要挢枉过正。

上文已对单双号限行的目的进行了说明，从各地的实施情况来看，采取此措施的城市的交通状况有了较大的改善，但城市交通依旧存在很多的隐患，说明限行只是一种应急性措施，只能在短时间内起到相应的效果，而不能从根本上解决这一问题。由于有限行政策的存在，也导致了城市机动车数量的增长，有条件的家庭购买了第二、第三辆机动车来达到出行的目的，又造成新一轮的交通堵塞，环境污染，并没有达到限行的预期效果。单双号限行在短期内达到了效果，但是从长期来看，负面效果大于正面效果，违反了比例原则，合理性被质疑。

行政机关在采取行政措施时，要根据必要性进行措施的选择，必要性又被称为最小侵害原则，行政主体在能够通过多种方式达成某一目的时，要求行政主体选择一种能够有效地促进目的实现，但却不对目的的实现程度造成影响的必要措施。即行政机关为了达到行政目的，在有多种方式可以采取时，应使用损害公众利益最小的。

三、单双号限行的程序正当性分析

（一）公共利益角度的程序正当性

开展行政活动所要达到的主要目的是为了实现社会公共利益。“缓解交通拥堵和改善空气质量”就是行政活动所要达到的公共利益。以上两个利益很难由个人来实现，所以必须由国家和政府进行干涉，为了公益的实现，能够对公民个人的行为加以限制。由于道路资源的稀缺性，个人始终强调自己的道路通行权，实际上每一个驾驶人都享有道路通行权和要求交通畅行的权利，所以这种权利体现的是一种公共利益。为了确保交通畅行，必须创造良好的通行环境，采取单双号限行措施，提高道路这种资源的利用率，保证道路使用人的合法权益和切身利益，所以从这个角度来讲，单双号限行具有其正当性。

（二）公众参与角度的程序正当性

单双号限行的信息公开。《政府信息公开条例》第9-14条规定了应该公开的事宜，明确说明了与社会组织、企业法人、公民权益相关的信息。单双号限行是对公民权利的一种限制，应当进行信息公开。北京市在没有进行信息公开的情况下，就已经实施了限行措施。

单双号限行的公众参与。在行政决策的过程中，公众参与的方式主要有：听证会，论证会和座谈会。在限行措施决策的过程中，搜集社会的意见和建议，举行由专家和群众组成的听证会，将各种意见进行对比，形成可取的利益最大化的实施方案。正式施行限行措施后，还要定期举行座谈会、论证会，听取社会各界人士的意见，综合考量意见后，对措施的不足之处进行改正。但实际上，各市在进行单双号限行措施的过程中，并没有按照行政法的要求保证公众的参与权。从公众参与角度来说，单双号限行是非正当程序做出的。这种决策过程加剧了政府和公民之间的矛盾。

总之，机动车限行合理、合法的实现，必须建立相对完善的法律程序和补偿机制，公民作为主体参与其中，保护自身利益。（作者单位：甘肃政法学院）

注释：

① 曲凯歌.机动车“尾气限行”法律规制研究[D].长春理工大学，2014.

② 王锡锌.行政法治的逻辑及其当代命运.法学.论坛，2011，2：54.

参考文献：

[1] 刘海鸥，程昱芳.浅谈《物权法》对行政权行使的影响—以交通管理为视角[J].北京人民警察学院学报.2011（5）：3.

[2] 李红.权利与权力之博弈与平衡—机动车限行现象法律解析[J].社会法学战线.2010：11.

[3] 贾子欢.行政权对公民财产所有权限制的合法性分析[D].西南政法大学.2013.

[4] 胡建淼，张效羽.有关对物权行政限制的几个法律问题一一以全国部分城市小车尾号限行为例[J].法学.2011：11.

[5] 钱卿.交通限行措施的行政法解读——以单双号限行为样本[J].行政法学研究.2011：4.