“多规合一”背景下的城乡空间规划协调

文／张艳 淮北市规划设计研究院 安徽淮北 235000

引言：

自我国2003年提出“多规合一”改革试点政策之后，历经多年建设发展，我国国土空间规划体系初步建设完全。然而，由于我国国土空间规划涉及范围相对广泛且体系庞杂，在空间规划格局协调与优化改进方面可能会存在部分滞后性问题。新时期为进一步优化城乡空间开发格局，助推生态文明建设进程，各省市地区重点结合“多规合一”理念内容，对当前城乡空间格局构建存在的短板问题进行及时补齐。其中，为消除传统规划理念以及空间格局协调优化存在的不足问题，十四五规划通过强化国家发展规划统领作用，对城乡空间规划协调问题进行有效衔接与优化改进。在此基础上，通过贯彻落实一系列发展政策以及文件内容，进一步健全与完善了基于“多规合一”的国土空间规划体系，打造良好的城乡空间格局。

1、“多规合一”概念内容与发展背景、必要性分析

1.1 “多规合一”概念内容

“多规合一”可以理解为：统筹优化与衔接各类规划措施如城乡规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、林地与耕地保护等，实现优化空间布局、合理配置与开发利用土地资源等目标而采取的一项措施手段。与其他措施手段不同，“多规合一”需要依托于一级政府一级事权下采取科学合理的措施手段，在统一的空间信息平台上构建控制线体系，保障空间布局以及土地资源得以合理优化与配置应用。最重要的是，依托于“多规合一”的城乡空间规划协调工作在很大程度上可以增强政府空间管控效能以及综合治理效果，可以有效摆脱传统工作格局存在的滞后性问题[1]。

1.2 发展背景

近些年来，随着城镇化发展进程的持续推进，环境污染问题、土地资源紧缺问题等层出不穷，再加上城镇化发展背景所面临的扰动因素较多，如生态环境相对脆弱、城乡区域发展不平衡等，导致我国城镇化发展受阻问题十分严重。新时期，面对资源环境以及协调发展所产生的严峻形势，我国政府部门主动立足于我国基本国情以及中国特色新型城乡发展道路，重点针对城乡空间规划协调问题进行科学部署，以实现我国长期可持续发展目标。其中，为打造人与自然和谐发展的现代化新格局，政府相关部门对于传统规划发展理念所存在的短板问题进行了及时补齐。并通过出台国家新型城镇化规划等一系列措施内容，重点针对城乡空间规划协调发展以及生态文明建设问题进行了科学部署。

在理念的延伸表现下，主要通过贯彻创新协调以及开放共享的发展理念，促进生产空间集约高效以及生活空间舒适化发展。在以上种种政策以及发展理念的支持下，“多规合一”发展理念逐渐应用于城乡空间规划工作当中。“多规合一”部署理念通过主动集成国民经济、城乡规划、生态环境保护规划等多个规划内容，解决以往各类规划自成体系以及衔接效果不佳的问题，具有重要的可行性价值。结合当前各省份地区城乡空间规划情况来看，各地区政府部门通过依托于“多规合一”理念，在新型城镇化以及城乡融合发展工作中取得了良好成果，为各省市地区高质量发展目标的顺利实现奠定了良好保障[2]。

1.3 必要性分析

传统城乡空间规划所面临的资源高速耗散、空间利用低效等问题比较明显。再加上各城市地区空间规划之间所存在的矛盾问题也比较明显，如规划内容以及规划标准不统一，导致最终规划结果存在明显矛盾问题。从成因角度上来看，各城乡发展空间载体存在唯一性特征，对于同一个空间主体而言，各级政府部门需要在统一规范的平台上完成对空间规划以及发展诉求的表达分析。

而现行的三类主要空间规划所存在的规划内容以及标准不统一问题比较明显（三类主要空间规划主要指城乡空间规划、土地利用空间规划以及环境保护空间规划）。最重要的是，如果上述问题不得到确切解决，各类规划所存在的自成体系以及衔接失调等问题会越来越明显。严重时，可能会对我国城乡空间规划乃至国民经济发展带来负面影响[3]。

考虑到我国国土空间涉及范围广泛且体系庞杂的影响因素，国家政府部门对于新时期城乡空间开发格局的构建问题与优化问题进行了统筹部署（国土空间规划内容如图1所示）。其中，为实现城乡空间格局健全完善发展，国家政府部门主动强调“多规合一”理念，通过统筹优化与衔接各类规划措施如城乡规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、林地与耕地保护等，实现优化空间布局、合理配置与开发利用土地资源等目标。不难看出，将“多规合一”理念引入到城乡空间规划工作当中，不仅可以助推国土空间规划工作顺利开展，同时也可以增强政府部门管理效能，具有重要的可行性价值。 见图1

图1 国土空间规划体系示意图

2、基于“多规合一”背景下城乡空间规划协调发展要素分析

2.1 形成“一本规划”

基于“多规合一”背景下的城乡空间规划工作应该以主体功能区规划为重要基础。在规划过程中，需要统筹本地区经济社会发展规划以及各类规划内容，对本地区发展总体规划进行科学编制与部署，也就是形成一本规划。其中，在空间性规划方案的编制上，需要以总体规划为龙头，通过协调城乡规划、土地利用以及环境保护等空间性规划内容，稳步开展协调管理工作。需要注意的是，在编制规划阶段，政府相关部门应该对各类规划的规划期限以及基础数据等重要内容进行统一规范，以防止对城乡空间规划协调发展效果造成不良影响。

2.2 统一绘制“一张蓝图”

目前，为保障“多规合一”试点工作以及相关建设工作得以顺利开展，各省市地区应该积极成立“多规合一”试点工作领导小组。其中，各市县领导人员应该明确各自的岗位职责以及工作任务，对试点工作推进计划进行合理贯彻与落实。与此同时，相关负责人员应该对市区范围内的试点工作指南以及技术规定内容进行规范管理与合理发布。需要注意的是，应该着重针对基础数据、坐标系以及三类空间等重点内容进行规范管理。并按照国家政府所发布的文件要求以及相关法律法规，科学绘制“一张蓝图”[4]。

2.3 落实发展目标任务

在开展城乡空间规划协调管理工作时，相关负责人员应该针对发展目标任务进行重点贯彻落实。在落实过程中，应该根据发展总规中所制定的规划目标任务，实现资源环境、城镇建设以及耕地保护等一系列工作的协同发展。并通过采取定量以及定政策等方式手段将上述协同发展内容落实到三类空间协调发展工作当中。这样一来，可以有效打破长期以来我国空间土地规划各自为政的僵局。

2.4 健全完善规划弹性调整机制

健全完善规划弹性调整机制是有效推进“多规合一”在城乡空间规划协调中应用进程的重要举措。在健全完善过程中，需要在保持城镇用地总规模不变的前提条件下，对空间布局允许范围内的用地格局进行弹性调整。举例而言，可以在城市开发边界以内划定“白地”，此类“白地”可以作为城镇用地空间格局的优先备选地，进一步增强城乡空间规划协调效果[5]。

2.5 构建规范统一的规划信息管理平台

为促进城乡空间规划协调工作得以持续性开展，各省市地区应该结合“多规合一”政策要求以及新时期国土空间规划需求，构建规范、科学的信息管理平台。其中，该管理平台可针对全市范围内的各类规划空间坐标体系以及相关数据进行主动收集与整合分析，以切实增强空间信息共享效果。除此之外，为保障业务协同管理效果，可通过采取政务网接入方式对本省范围内各地区政府部门所涉及到的城乡空间规划管理业务进行协同管理，增强政府现代化治理能力。

3、“多规合一”背景下城乡空间规划协调问题分析

我国现行规划体系以及法规要求均是历经多年的演变发展以及改革建设形成的条例内容，其中，各个规划体系在内容建设以及惯例应用方面均存在一定特点。而“多规合一”理念的出现与应用打破了传统各规划体系各自为政的局面，并对原有条框以及建设内容进行了改进优化，以期可以实现一张蓝图干到底的目标。然而，在融合发展过程中，若想有效打破原有条框并不容易，需要政府部门与多个主管单位之间进行协调交涉，促进城乡规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、林地与耕地保护等工作内容的协同发展。结合近些年的改革发展情况来看，虽然“多规合一”政策理念已然成为我国推进国土空间规划改革的重要理念思想，并且在多个规划内容当中得到了良好应用实践，但是从整体角度上来看，仍旧存在诸多现实问题亟待解决。

举例而言，城市及乡镇发展空间资源信息平台信息化程度不高以及构建质量不佳，导致城乡空间规划工作难以突破治理不协调的瓶颈，容易影响区域空间发展可持续性效果。再加上各类规划基础数据存在规范不统一或者其他相关问题，导致一张蓝图干到底目标难以得到确切实现。与此同时，政府相关部门协同工作效能不高，对于空间资源统筹规划工作缺乏重视程度，导致“多规合一”政策内容以及相关建设要点难以贯彻落实到实际工作当中。除此之外，政府相关部门及主管单位对于“多规合一”建设内容缺乏重点强调与落实，难以为城乡规划管理流程顺利开展提供保障。在以上种种因素的制约作用下，“多规合一”背景下的城乡空间规划协调工作受阻问题明显，亟待解决[6]。

4、“多规合一”背景下城市空间规划协调管理措施及建议

4.1 重点掌握城市空间规划改革要点，贯穿“多规合一”发展政策

对于城市空间规划编制以及管控工作而言，各地区政府部门应该主动结合国家空间发展战略要求，国家各地区生态文明建设以及可持续发展工作内容进行科学部署。在此过程中，应该始终与国家空间管控理念保持一致，在国土空间规划以及管制工作中渗透多规合一发展理念。如严格遵循“三区三线”划定要求，对生态空间以及城镇建设区域等重要空间位置进行划定分析。并结合区域空间以及城市未来发展，科学统筹国土空间规划内容以及优化改进相关管控模式。这样一来，可以有效缓解以往整治治理不协调所带来的限制性影响。

与此同时，城市空间规划协调管理工作应该依托于国土空间规划改革要求，对当前空间资源统筹规划问题进行合理贯彻与落实。在此过程中，各主体部门之间应该加强紧密协作。重点针对城市关键空间资源的配置权问题以及开发利用问题进行合理界定，减少资源配置不合理或者其他问题。需要注意的是，城乡空间规划工作所具备的专业性特点相对较强。因此，在各部门协作管理过程中，相关负责人员应该发挥自身的岗位职权优势，对于关键事权必须集中管控，以切实增强城乡空间规划成果的合理性[7]。

4.2 依托于多规合一发展理念，打造科学舒适、绿色生态的城乡空间格局

科学舒适、绿色生态的城乡空间格局始终是多规合一政策理念予以重点实现的目标内容。近些年来，各城市地区主动依托于多规合一发展理念，针对本地区城乡空间格局规划以及协调建设问题进行了合理部署。其中，通过合理界定约束界限范围以及划定城镇建设，促使城乡统筹与功能完善等特点于一体的城乡空间结构体系构建完全。以湘江新区为例，湘江新区通过贯彻紧凑城市以及紧密增长的发展理念，对多规合一发展政策部署内容进行了有效落实。在新区城乡空间格局的建设上，相关负责人员按照多规合一总体建设思路，重点针对城镇建设、产业发展以及生态环境保护等重要空间布局进行了重新定位与匹配分析。

在分析过程中，通过结合新区环境资源情况、人口聚集点情况等重要数据，对核心片区空间规划以及建设问题进行了重点强调。除此之外，湘江新区针对产业用地以及用地布局问题进行了有效改进。通过留足生态用地空间，保障城市空间新格局得以构建形成。结合当前发展情况来看，湘江新区在多规合一理念的引导下，成功打造出了具有天际线优美、整体低密度等特点格局体系，具体可参照图2。

图2 湘江新区生态网络格局示意图

4.3 坚持按照集约高效发展原则，推进城镇建设用地空间格局健全完善发展

为推进城镇建设用地空间格局健全完善发展，相关负责人员应该对当前生态-耕地、生态-城镇以及城镇-耕地之间存在矛盾问题进行积极解决。在解决过程中，相关负责人员应该立足于国土保护以及开发利用建设标准，对当前开发格局进行全方位梳理与健全优化。通过不断开发秩序，保障城乡地区人口资源环境均衡化发展。

这样一来，基本上可以实现经济社会与生态效益相统一的发展目标。除此之外，相关负责人员应该立足于城乡空间规划管理现状，对当前土地利用强度以及效益情况进行深度研究与分析。在此过程中，相关负责人员可对闲置空闲土地盘活利用问题进行科学部署，以进一步增强土地利用强度以及效益。

4.4 注重数据信息共享问题，实现信息技术工具协同应用

政府各管理部门在开展城乡空间规划以及相关工作期间，应该对不同类型规划数据应用问题以及融合问题予以高度重视。最好可以依托于信息化技术以及大数据等相关技术内容，对各部门业务流程以及规划发展所涉及到的数据信息进行整合应用。与此同时，各管理部门应该对当前信息共享技术网络建设短板问题进行及时补齐。最好可以按照统一建设标准，对各业务平台信息共享管理工作进行科学部署。其中，在数据信息共享以及平台建设过程中，相关管理人员应该注重对平台系统安全防护问题的贯彻落实。

如可通过应用数据加密技术以及防病毒技术等，减少平台系统运行过程中存在的风险问题。除此之外，大数据技术所具备的数据挖掘功能以及整合分析功能，可以有效为各管理部门之间数据资源的整合与安全应用提供保障，建议各管理部门可以加强对大数据技术资源的深度开发与高效利用。需要注意的是，为防止各类规划数据出现标准不统一或者其他问题，在信息技术工具的使用上必须按照协同应用原则，统一规范使用，以防止对城乡空间规划管理工作的顺利开展造成阻碍性影响[8]。

结语：

总而言之，基于“多规合一”理念下的城乡空间协调规划工作更加注重对各区域空间资源优势的挖掘与发展短板的补齐处理。鉴于“多规合一”发展理念的重要性，建议在今后的城乡空间规划工作中，各省市地区应该按照新时期“一张图”总体要求对国土空间各类资源开发利用与保护作用进行协调管理。与此同时，在协调规划过程中，应该高度贯彻落实以人为本以及生态文明建设理念，促进多规城乡空间优化调整格局顺利形成。需要注意的是，为确保国土空间开发与保护格局得以协调发展，政府相关部门以及主管单位应该主动结合城镇建设、农业生产以及生态保护功能空间建设需求，加强对各类专项规划的衔接处理，以切实增强城乡空间协调规划管理效果。除此之外，在城乡空间协调规划管理工作期间，相关人员应该注重大数据技术国土空间开发以及其他专项工作中的应用优势。最好可以结合大数据技术数据整合以及挖掘优势，构建良好的城乡空间规划决策系统，进一步增强政府综合治理效能。