解读国土空间体系背景下城市规划与土地规划的关联性

文／赵宝琴 淮北市规划设计研究院 安徽淮北 235000

引言：

近些年来，随着城镇化发展进程的持续推进，环境污染问题、土地资源紧缺问题等层出不穷，再加上城镇化发展背景所面临的扰动因素较多，如生态环境相对脆弱、城乡区域发展不平衡等，导致我国城镇化发展受阻问题十分严重。新时期，面对资源环境以及协调发展所产生的严峻形势，我国政府部门主动立足于我国基本国情以及中国特色新型城乡发展道路，按照新时期国土空间规划目标，重点针对城市规划与土地规划统筹协调问题进行科学部署，以实现我国长期可持续发展目标[1]。其中，为打造人与自然和谐发展的现代化新格局，政府相关部门对于传统国土空间规划发展理念所存在的短板问题进行了及时补齐。并通过出台国家新型城镇化规划等一系列措施内容，重点针对城市空间规划以及土地资源协调利用问题进行了科学部署，以期可以缓解长久以来城市规划建设用地规模超过土地利用规划的发展问题。

1、国土空间体系背景下城市规划与土地规划的关联性分析

土地规划与城市规划基本上可以视为国土空间规划体系的重要内容，同时也可以视为指导地方经济发展的重要空间性规划。从客观角度上来讲，土地规划与城市规划的合理衔接在很大程度上可以促进城镇化进程高效稳定发展，并实现可持续发展目标。然而结合实际情况来看，因土地规划与城市规划在内容界定、定位目标等方面存在差异，会导致城镇用地规模与布局之间难以实现协调统一发展。但是从宏观角度上来看，土地规划与城市规划之间还是存在相互促进、相互影响的作用关系，具体关联性如下所示：

1.1 城市规划与土地规划概念及目的分析

城市规划：可以理解为实现一定时期内城市经济与社会发展而制定的规划内容以及建设目标。其中，城市规划内容对城市性质、规模以及发展方向进行了精准梳理与合理确定。在规划编制期间，规划人员需要主动结合城市地理环境以及经济发展情况等客观因素，对适合本城市建设发展的规划内容进行合理部署。与此同时，在规划实施期间，要求政府相关部门及主管单位应通过合理利用城市土地以及各项资源设施，保障城市空间布局以及各项建设质量效果得以协调发展。从客观角度上来讲，城市规划基本上可以视为建设与管理一座城市的基本依据，也是实现城市空间资源合理配置与高效利用的重要手段[2]。

土地规划：土地规划更多是建立在经济发展前景以及需求对本地区土地资源进行合理开发与高效利用，确保土地利用效果可以满足我国经济建设要求而提出的一项政策规划。与其他规划不同，土地规划主要依托于现有自然资源、人力资源以及技术资源等重要影响因素，并根据这些影响因素的分布以及配置情况，对土地资源开发利用方案进行合理部署与贯彻，避免因决策失误或者其他原因导致土地资源浪费。结合当前规划情况来看，各省市地区通过严格按照国家社会经济可持续发展要求以及各项资源配置利用情况，对本地区土地开发利用以及治理保护工作进行了科学部署与精准落实，具有重要的可行性价值。

结合上述内容不难看出，城市规划与土地规划在目标追求上虽然存在不同，但是在本质上均是为了推进我国社会经济高质量发展以及国土空间健全优化发展而部署的规划战略，还是存在相互促进、相互影响的关系。

1.2 城市规划与土地规划差异点分析

城市规划与土地规划在根本目标上可以达到协同一致，但是从编制规划角度上来看，城市规划与土地规划出发点不尽相同。举例而言，城市规划更加侧重于强调满足经济社会发展需求，土地规划更加侧重于强调在资源约束的条件下，实现对土地资源的合理开发与高效利用[3]。

也就是说，为满足经济社会发展需求，城市规划工作可能会通过做大人口、土地以及扩大经济规模等方式达到预期目的。而土地规划则是以资源约束为开展前提，通过采取科学合理的方式手段，对有限土地资源进行合理开发与利用，因此二者在发展过程中可能会出现矛盾点问题。

2、城市规划与土地规划之间存在的矛盾点问题

2.1 城镇建设规模的扩大化发展，导致城市规划与土地规划之间缺乏衔接性

土地利用总体规划主要通过不断加强对土地资源保护的管理力度，确保土地资源开发利用效果得以达到预期。长期以来，国家政府相关部门通过推行一系列政策条例以及文件部署方案，对土地资源开发利用问题进行了科学控制，以期可以从根本上实现土地资源长远利用以及可持续发展。然而，随着城镇化建设进程的不断推进，政府相关部门对于城市规划以及建设问题进行了重点强调。

其中，为更好地促进城镇化建设目标健康持续落实，政府相关部门需要主动利用与开发城市管辖范围内的物质资源。甚至可能为了满足宏观经济发展需求，管辖范围之外的一定区域的资源设施进行合理配置与应用。在这一过程中，政府相关部门比较忽视物质资源以及自然环境利用保护问题，最终导致城市规划用地规模明显超过土地规划利用所能承担的范围。长此以往，土地规划建设目标将难以得到确切落实，并且土地资源紧张形势将会越来越严峻。最主要的是，当过度开发与利用土地资源之后，所显现出的生态环境问题将会越来越明显[4]。

2.2 城市规划与土地规划协调统一效果不佳，容易存在矛盾问题

我国现行规划体系以及法规要求均是历经多年的演变发展以及改革建设形成的条例内容，其中，各个规划体系在内容建设以及惯例应用方面均存在一定特点。其中，城市规划与土地规划在出发点、界定范围等方面存在明显不同。因此在现实统筹协调过程中，可能会存在协调统一效果不佳或者其他矛盾问题。再加上土地规划隶属国土空间规划体系，在管理模式上，优先采取自上而下的管理模式实现对全域用地空间的合理配置与高效利用。而城市规划隶属地方建设体系，主要通过立足本地经济发展现状，对当前土地资源以及经济资源等发展因素的建设应用问题进行高效开发与利用。

但是在这一过程中，为追求城市经济建设发展，会存在建设用地规模扩张的问题。一旦建设用地规模扩张，往往会对耕地等保护性要素构成威胁，并且滞后土地规划建设发展进程。与此同时，城市规划在土地利用率方面还是存在薄弱现象。如部分土地资源被闲置或者废弃，并未得到合理开发与利用，最终造成城市土地资源大量浪费现象。除此之外，城市规划与土地规划之间所呈现出的协调关系相对较差，并且在数据资源共享以及管理制度建设方面也存在短板问题。如果不加以及时协调以及处理就很容易影响我国国土空间规划发展进程，甚至会对我国社会经济高质量发展造成阻碍性影响[5]。

3、新时期国土空间规划背景以及发展趋势分析

3.1 规划发展背景

经济发展水平以及发展模式在一定程度上会对我国国土空间开发方式的制定以及水平的提升产生重要影响。需要注意的是，传统重规模以及重建设的扩张式空间开发方式虽可在一定程度上促进粗放式经济快速增长，但其所表现出的经济发展质量以及国土开发品质严重减弱，不利于实现可持续发展目标。近些年来，为消除传统重规模以及重建设的扩张空间开发方式带来的负面影响，政府相关部门主动立足于国家治理现代化目标，着重针对国土空间治理体制机制进行全力改革。其中，在改革过程中，更加侧重于强调通过构建健全统一的国土空间规划体系，加强对国土开发方式的优化改进，以期可以从根本上实现经济高质量发展目标。

举例而言，我国于2017年针对全国国土发展内容进行了科学部署。明确强调在今后的发展过程中，国土空间规划应该全面推进国土空间集聚开发以及综合整治等工作内容开展。在工作开展期间，应该重点围绕国土开发格局构建问题、国土全域保护格局优化问题以及国土综合整治格局等关键内容进行适当调整与优化改进。目前在十四五规划的推动作用下，国土空间规划工作在原有规划建议的基础上，融入了可持续发展战略理念，如主动立足于资源环境承载能力以及土地资源合理开发与利用等方面，构建国土空间开发保护新格局[6]。

3.2 规划发展趋势

传统城乡空间规划所面临的资源高速耗散、空间利用低效等问题比较明显。再加上各城市地区空间规划之间所存在的矛盾问题也比较明显，如规划内容以及规划标准不统一，导致最终规划结果存在明显矛盾问题。从成因角度上来看，各城乡发展空间载体存在唯一性特征，对于同一个空间主体而言，各级政府部门需要在统一规范的平台上完成对空间规划以及发展诉求的表达分析。而现行的三类主要空间规划所存在的规划内容以及标准不统一问题比较明显（三类主要空间规划主要指城乡空间规划、土地利用空间规划以及环境保护空间规划）。最重要的是，如果上述问题不得到确切解决，各类规划所存在的自成体系以及衔接失调等问题会越来越明显。严重时，可能会对我国城乡空间规划乃至国民经济发展带来负面影响。

新时期国土空间规划工作更加侧重于强调多规合一理念，所谓的多规合一主要是指统筹优化与衔接各类规划措施如城乡规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、林地与耕地保护等，实现优化空间布局、合理配置与开发利用土地资源等目标而采取的一项措施手段。与其他措施手段不同，多规合一需要依托于一级政府一级事权下采取科学合理的措施手段，在统一的空间信息平台上构建控制线体系，保障空间布局以及土地资源得以合理优化与配置应用。最重要的是，依托于多规合一的城乡空间规划协调工作在很大程度上可以增强政府空间管控效能以及综合治理效果，可以有效摆脱传统工作格局存在的滞后性问题。至此不难看出，我国国土空间规划以及治理目标相当明确[7]。

4、基于新时期国土空间体系背景下的城市规划与土地规划统筹协调措施分析

4.1 依托于多规合一发展理念，注重城市规划与土地规划的协调发展问题

基于多规合一背景下的城市规划工作应该以主体功能区规划为重要基础。在规划过程中，需要统筹本地区经济社会发展规划以及各类规划内容，对本地区发展总体规划进行科学编制与部署。其中，通过协调城乡规划、土地利用以及环境保护等空间性规划内容，稳步开展协调管理工作。与此同时，在开展城市规划与土地规划统筹协调管理工作时，相关负责人员应该针对发展目标任务进行重点贯彻落实。在落实过程中，应该根据发展总规中所制定的规划目标任务，实现资源环境、城镇建设以及耕地保护等一系列工作的协同发展。这样一来，可以有效打破长期以来我国空间土地规划各自为政的僵局。

此外，城市规划管理工作应该依托于国土空间规划改革要求，对当前空间资源统筹规划问题进行合理贯彻与落实。如在规划编制期间，规划人员需要主动结合城市地理环境以及经济发展情况等客观因素，对适合本城市建设发展的规划内容进行合理部署。并且在规划实施期间，要求政府相关部门及主管单位应通过合理利用城市土地以及各项资源设施，保障城市空间布局以及各项建设质量效果得以协调发展。需要注意的是，城市规划与土地规划工作所具备的专业性特点相对较强。因此，在各部门协作管理过程中，相关负责人员应该发挥自身的岗位职权优势，对于关键事权必须集中管控，以切实增强城市空间规划成果的合理性。

4.2 坚持以土地循环利用为工作重心，统筹兼顾资源发展

城市规划与土地规划统筹协调期间，相关规划人员应该坚持以土地资源可持续利用为工作中心，保障城市规划布局结构科学合理的同时，促进土地资源合理开发与高效利用，为国民经济稳定发展奠定保障。在此过程中，城市规划管理部门应该主动发挥宏观管理优势，立足于可持续发展角度，对当前土地利用规划所存在的短板问题进行及时改进。并结合多规合一的理念原则，需要以总体规划为龙头，通过协调城乡规划、土地利用以及环境保护等空间性规划内容，稳步开展协调管理工作。需要注意的是，不可过度关注短期经济效益而对城市建设规模进行大肆扩张[8]。

同时也不可对土地空间结构以及资源进行过度开发与利用，尽量规避传统粗放式管理模式存在的弊端性问题。除此之外，在城市建设发展过程中，规划人员应该强调土地资源长远发展问题。其中，在规划建设指标的确立上，应该侧重于强调非农业建设用地指标。并且在规划过程中应该综合衡量多方面影响因素，如经济因素，社会因素等，合理确定城市发展客观规律。在此基础上，对于当前土地资源利用规划方案存在的不足问题进行改进优化。通过适当缩减农耕地占用面积，加强对各项资源的统筹兼顾。这样一来，城市建设用地空间布局结构以及规划体系将会得到健全完善发展。

4.3 贯穿集约高效发展理念，优化完善城市建设用地空间格局

我国现行规划体系以及法规要求均是历经多年的演变发展以及改革建设形成的条例内容，其中，各个规划体系在内容建设以及惯例应用方面均存在一定特点。而多规合一理念的出现与应用打破了传统各规划体系各自为政的局面，并对原有条框以及建设内容进行了改进优化，以期可以实现一张蓝图干到底的目标。然而，在融合发展过程中，若想有效打破原有条框并不容易，需要政府部门与多个主管单位之间进行协调交涉，促进城市规划、土地利用规划、等工作内容的协同发展。在实践过程中，规划人员应该对城市发展与耕地保护之间存在矛盾问题进行积极解决。在解决过程中，规划人员应该立足于国土保护以及开发利用建设标准，对当前开发格局进行全方位梳理与健全优化。通过不断开发秩序，保障城乡地区人口资源环境均衡化发展。

与此同时，规划人员应该立足于城市空间规划管理现状，对当前土地利用强度以及效益情况进行深度研究与分析。在此过程中，相关负责人员可对闲置空闲土地盘活利用问题进行科学部署，以进一步增强土地利用强度以及效益。以老城区土地资源更新改造为例，随着城镇化建设进程的持续推进，新城建设逐渐成为城市规划建设的重点内容。但是城市在发展过程中，部分老城区建筑老旧且设施配套不完善严重对城市整体风貌建设产生负面影响，甚至部分老城区在土地资源开发利用方面存在浪费问题。近两年来，为加强对闲置空闲土地资源的盘活与利用，城市规划建设工作主动立足于框定总量、盘活存量以及提高质量的原则理念，对老城区进行更新改造。在更新改造过程中，应该对老城区原有土地资源进行重新整合与高效利用。其中，重点针对低效用地问题进行盘活利用，以期可以从根本上增强城市土地利用效能。

4.4 注重数据共享问题，加强各部门的统筹协调力度

结合近些年的改革发展情况来看，虽然多规合一政策理念已然成为我国进国土空间规划改革的重要理念思想，并且在多个规划内容当中得到了良好应用实践，但是从整体角度上来看，仍旧存在诸多现实问题亟待解决。举例而言，城市及乡镇发展空间资源信息平台信息化程度不高以及构建质量不佳，导致城乡空间规划工作难以突破治理不协调的瓶颈，容易影响区域空间发展可持续性效果。

针对于此，为加强城市规划与土地利用规划之间的统筹协调，各主体部门应该主动转变传统粗放式管理理念，通过不断加强协调配合以及沟通力度，对当前城镇建设用地规模以及土地利用规划用地问题进行统筹协调与重点强调。期间，可通过构建城市规划与土地规划共用信息平台体系，对相关参数数据以及重要资料进行共享应用。在实践过程中，可依托于5G 以及互联网技术等新兴技术内容，加强数据交流以及共享力度。其中，最好可以按照统一建设标准，对各业务平台信息共享管理工作进行科学部署。

结语：

总而言之，十四五时期我国社会经济发展迈进了全新的发展态势。在这样的发展背景下，国土空间规划理念以及重点将会发生显著改变。为进一步促进我国国土空间规划工作健康持续开展，政府相关部门应该始终坚持高质量发展目标，并顺应当前发展形势，对工作重点以及具体内容进行调整优化。其中，城市规划与土地规划统筹协调作为促进国土空间规划工作高质量贯彻与落实的根本保障。应该主动立足于可持续发展要求以及高质量目标建设要求，加强对城市规划与土地规划空间布局问题的优化调整。通过打造出高效和谐的生产生态空间，进一步为国土空间规划工作的转型发展夯实基础。