我国TOD项目发展情况及建议浅析

文／徐宁、祁佳、娄薇 北京城建设计发展集团股份有限公司 北京 100000

引言：

近年来，随着我国城市人口急剧膨胀、经济总量不断扩大，2020年我国常住人口城镇化率达到63.89%。而随着我国核心城市的空间结构由单中心向多中心方向的演化，交通对于城市的影响也愈发强烈。习总书记也曾在2019年9月25日视察北京新机场时提出“城市轨道交通是现代大城市交通的发展方向。发展轨道交通是解决城市病的有效途径，也是建设绿色城市、智能城市的有效途径。北京要继续大力发展轨道交通，构建综合、绿色、安全、智能的立体化现代城市交通系统，始终保持国际最先进水平，打造现代化国际大都市。”而恰好是以轨道交通为基础的新型集聚方式，为城市TOD实践提供了独有机会，也为城市更新提供了新的发展契机。“至2020年末，全国城市轨道交通总运营里程达到7978.19 公里，已开通城市数量达45 座，其中有29 座城市已在尝试和优化轨道交通TOD模式，以特大城市为例：轨道交通站点紧邻用地占建成区用地比值的均值超过3 成；同时近一半城市出台了轨道交通TOD开发的相关政策，且政策出台的城市经历了从一线城市为主到二线城市为主的变化。越来越多的城市开始重视城市层面的TOD发展，并积极引导城市开发土地储备秩序，仅2019年全国TOD土地储备规模已近5000 万平方米。”足见TOD模式已成为轨道交通发展及发达城市的城市更新的强力助推器。

1、TOD发展恰逢其时

1.1 双碳背景下，TOD大势所趋

钱七虎院士曾在报告中指出：世界范围交通碳排放约占总碳排放量的1/3，交通专项减排措施主要为城市交通进入地下与交通部门的电动化转型；考虑到我国的现实国情，以多制式高品质公共交通系统为导向的发展模式对我国实现“碳汇”目标具有更为深远的意义，而TOD则又恰好是充分利用公共交通引导降低小汽车使用从而实现“减排”的手段之一，同时也是实现城市资源重组、实现城市资源有效集约的手段之一，因此TOD的发展在一定程度上有利“双碳”目标的快速实现。

1.2 城市更新行动的背景下，TOD势在必行

时至今日，“人跟着产业走”已经转变为“产业跟着人才走”，人才则跟着城市的公共服务和市场环境走，这也是城市发展模式从城市空间扩张向城市空间优化转变的重要原因。而TOD城市发展模式正是通过对土地使用和交通规划来协调城市发展中产生的交通拥堵和供地不足的矛盾，实现城市轨道交通与城市空间的高品质融合发展。这也正是打造优质公共服务和营造高品质城市环境所必须的手段之一。

1.3 货币政策与财政政策“稳中趋紧”，TOD发展恰逢其时

2021年，随着经济的逐渐复苏、疫情影响的慢慢淡化以及外部环境的日趋改善，货币政策与财政政策“稳中趋紧”，财政赤字率和专项债发行继续规范有序推进。各地基础设施建设的主体及业主单位，地方政府、城投企业在基础设施投融资方面将面临新形势下的机遇与挑战。而TOD不仅在空间上能够实现人口、空间、资源的再分配；同时也为项目组织方式提供了一条新的路径，为轨道交通等基础设施投融资的有效循环提供了一种可行的实施路径。

2、TOD发展的问题

发展TOD能够在疏解城市交通、功能、人才、产业，改善环境和交通拥堵的前提下，“以线串面”的带动城市发展，打造疏密有致的城市格局。但是正由于TOD项目发展历程较浅且项目自身的复杂性造成了TOD项目发展的三难“自身协调难、外部统筹难、可持续难”。

2.1 TOD项目难以实现各利益主体和全生命周期的统筹协调

TOD项目往往涉及主体众多，项目周期漫长，协调统筹困难。从实际国情出发，在我国照搬日本和欧洲单一主体主导的TOD开发模式并不现实。而公共交通发展主体和物业发展主体间的各自为政，常常导致轨交与项目开发时间的错位，造成巨大的成本浪费，使得许多优秀的TOD项目难以实现一体推动，无法落地。

即便TOD项目能够落地，由于“投、建、运”之间缺乏系统性设计，后期运营阶段需求难以在前期建设阶段充分考虑，“一流设施、三流服务”的现象屡见不鲜。受到资金、征地等因素的影响，前期规划方案在实操过程中常常大打折扣，对于项目的运营质量和周边区域的发展造成显著的不利影响。

2.2 TOD模式的土地利用缺乏相关政策的实施保障

目前，我国许多城市的TOD发展非常依赖地方政府一手推动，尚未形成健全的组织管理机制和成熟的发展模式，政策的连续性和可复制性较差。

（1）TOD更新如何在规划调整中落实？由于我国大多数城市地铁发展滞后于城市建设，因此地铁在建设时，大多数周边的土地已先期开发完毕，那么，就衍生出早期拍卖出去的土地能否结合TOD进行调整的问题：TOD更新如何在规划调整中落实？

（2）TOD倡导的空间多层次利用如何在设计中落实？TOD倡导空间的竖向上的复合利用，倡导城市功能性空间与轨道交通空间的无缝衔接，因此便衍生出“城市道路下方等地下空间使用问题；TOD项目用地性质问题以及产权划分的问题”等。

2.3 TOD项目缺乏有效的、可循环的经济助推机制

轨道交通作为准公益产品，仅靠自身经营难以实现营利，其建设和运营补贴的双重负担给地方政府带来了较大的财政压力。现行轨道交通基础设施投融资体制存在资金来源渠道有限、建设投资主体单一、法律法规形成滞后等问题。而TOD项目目前的经济模式也大多与我国基础设施的投资模式相似，大致可分为以下三种模式：

模式1：通过地方融资平台，为地方政府基础设施建设融通资金。

模式2：地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。

模式3：PPP 模式。

3 种模式为迭代关系，但即便是最新的投资模式也存在市场参与主体间缺乏公平性，退出机制困难等问题，因此TOD项目也亟需匹配一种新的投融资模式，以确保TOD项目的有效可循环。

3、TOD项目发展的三点建议：

3.1 建立新的TOD建设组织机制

TOD本身涉及市政、交通、规划、建筑等多专业多领域，因此TOD项目先天具备一定的复杂性，这也给项目的组织及推动带来了天然屏障，总的来说，TOD项目的组织特点是“双游多端”，双游指的是项目的上下游，即审批端与建设端，即整个TOD项目的政府审批方与项目实际的建设和设计方，上下游两方分别涉及多端口、多领域。因此，为了TOD项目能够稳步推进，建议建立上游的统筹机制，希望建立政府统筹的TOD统一的决策机制，使得TOD项目自立项之日起便能建立起“顶层设计”的上位思维，以稳步推进TOD项目的有序进行。

3.2 建立健全规划方式方法，实现时间+空间多维度的规划管控措施

由于TOD项目与城市发展的非同步性，考虑到TOD模式的可应用性，建议适当调整规划和土地管理的方式方法如下：（1）学习东京的规划模式，比如通过采取“基准容积率+奖励容积率”的模式，为TOD项目的落地提供空间奖励；（2）通过完善及建立“分层出让”等方式为TOD项目土地复合利用提供基础；（3）促进“地下空间利用”法规化，为TOD模式下的地下空间的有效利用提供法规依据。

3.3 建立健全融资模式，从根源上实现TOD项目的可循环发展

2021年基础设施的投融资工作将有别于往年，不太可能出现投融资模式的主流模式，而是更多地谋求适合项目自身特点，在依法合规的前提下，在地方财政可承受能力范围内有序开展项目投融资模式的设计和组合。

结合现阶段TOD发展的情况来看，由于投入与产出的资源错配，造成基础设施建设的融资问题成为影响其稳定发展的最主要的因素，面对这样的问题，REITs 模式营运而生，为我国基础设施建设的发展提供了新的思路。国家发改委也于近几年先后发布了许多文件支撑REITs 试点的建议，并且近期又出台了针对公募REITs 业务的纲领性文件，即《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点工作的通知》（简称“958”号文）。都是实现TOD项目可循环的有效支撑。因此，在未来发展过程中，建议应有效对相关法律法规与规章制度进行优化，同时提升监管力度，完善机构建设与配套管理，使REITs 良好衔接PPP 模式，构建专项项目公司，促进TOD项目可持续建设。

结语：

我国TOD发展模式仍需要不断探索，从简单的将乘客送到目的地，再到加强站点与周边城市区域的联系，TOD的发展是螺旋上升的，不是一蹴而就的。因此，首先建议建立顶层的TOD统筹机制，以从系统性的角度统筹推进TOD项目，其次，希望建议二和建议三可以结合具体项目分步分项以试点的形式，先试先行，在探索的过程中摸索出一套适合我国现状TOD发展的系统性的实现方式。为我国城市更新与可持续发展提供一个确实可行的综合性、系统性的解决方案。