高质量实施乡村全域土地综合整治与生态修复 助推乡村振兴和共同富裕典范城市建设——以嘉兴市为例

□嘉兴市自然资源和规划局 沈 俊 丰家傲

乡村全域土地综合整治与生态修复工作是基于国家和地方经济社会发展战略需要，全域统筹运作的土地整治活动，对于提高粮食综合生产能力、保护耕地资源、优化土地利用结构、遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，促进生产、生活、生态融合和农民家庭财产升值，助推乡村振兴和共同富裕等方面具有重要作用。2018 年，嘉兴市人民政府印发《嘉兴市全域土地综合整治“四百工程”行动方案》，提出用5 年时间，选择100 个以上行政村，启动100 个项目，实施100 万亩乡村全域土地综合整治与生态修复，总投资超过100 亿元。至目前，嘉兴市申请获准国家级试点5 个，省级工程85 个，涉及行政村231 个，规模157.5 万亩，总投资303.9 亿元；实施绩效评价连续四年列全省前三位，其中2018 和2020 年度全省第一；连续四年获全域土地综合整治省政府督查考核奖励；获省级精品工程4 个，首批省级精品工程奖励资金3000 万元，是获省级奖励最多的地级市。

一、工作举措

（一）坚持一个理念，统筹推进

坚持综合整治理念。全区域全要素推进乡村全域土地综合整治与生态修复工作，统筹开展农村建设用地复垦、千亩方万亩方集中连片整治、高标准农田建设、宜耕土地开发等土地整治活动，协同推进“三改一拆”“五水共治”等生态环境整治工作，整合力量，集中资金，对“田水路林村居业”进行全要素、多手段、高效益整治，全面提升土地资源整体环境质量，全面优化乡村用地结构，节约集约精准保障城乡融合发展用地，进一步提升村级集体经济发展能力，逐步构建“农田集中连片、农业规模经营、村庄集聚美丽、环境宜居宜业、产业融合发展”新格局。

（二）抓好两个环节，持续推进

抓好基础调查和规划设计两个环节。对土地利用现状以及生态、人居、河道等整治潜力及需求进行基础信息调查。强化“多规融合”和规划引导，全域谋划，节约集约，做到无规划不建设、无设计不施工。按照“多规融合、按需而为”的原则，有序编制村土地利用规划，结合村庄布点规划和平台整合提升，划定各行各业功能分区布局，突出生态文明建设要求，深入挖掘项目特色，合理整合工程项目，科学控制投入成本，编制好设计方案，拟定好实施方案，为工程施工提供源头支撑。

（三）聚焦三大目标，精心推进

聚焦国土空间格局优化、乡村用地治理和服务乡村振兴三大目标。以生态文明建设为战略引领，以自然资源大保护为原则，精心选择和实施乡村全域土地综合整治与生态修复工程，高标定位建设内容和品质需求，努力重构“三生布局清晰、形态高效集约”的空间格局；聚焦“耕地利用破碎化、村庄用地无序化、乡村产业散乱化”的乡村用地三化治理；用足用好“带空间、带指标、带占补平衡”、增存挂钩指标奖励、永久基本农田调优以及经济利益补偿等政策，打好政策组合拳，全力服务支持乡村振兴。

（四）打造四种模式，分类推进

打造农业产业引导型、生态环境修复型、美丽农田建设型、农居环境改善置换型四种模式。创新推进方式，在部、省尚未出台具体政策的情况下，探索总结以“一选二调三平四定五实施”的五步项目推进方式先行先试，一选：选地块；二调：调查摸清资源底数、需求和目标；三平：算好土地、资金平衡账；四定：定规划、定设计、定内容、定计划；五实施：报方案、现场施工。按整治模式分类指导推进，主要有农业产业引导型（平湖市广陈镇服务支持农业经济开发区建设、秀洲区新塍镇服务支持田园综合体建设）、生态环境修复型（海宁市袁花镇废弃矿山修复治理和低散乱企业腾退）、美丽农田建设型（桐乡市濮院镇结合千亩方万亩方建设美丽农田）、农居环境改善置换型（嘉善县大云镇缪家村农房集聚、秀洲区王江泾镇城郊结合部脏乱差和乱搭乱建搬迁提升人居环境）等四种模式。

（五）构建五项保障，强力推进

构建组织保障、质量保障、激励保障、资金保障、考核保障五项保障。加强组织保障，市县两级成立工作领导小组，如嘉善县成立了书记、县长双组长的全域土地综合整治领导小组。加强质量保障，出台《关于进一步加强和改进土地整治全流程监管的通知》，从立项、实施、验收、管护、结算5 大关键流程15 个环节实施全流程监管。加强激励保障，浙江省规定全域整治项目区内建设用地复垦按2∶1 增存挂钩指标奖励，节余指标可全省调剂。嘉兴市鼓励各地每年安排5%以上的计划指标、预留5%左右的规划建设用地指标，专项支持一二三产融合发展用地。加强资金保障，除政府补助奖励、涉农资金整合外，市财政专门给予市区项目财政贴息政策。加大与金融机构合作，获取农发行、农行累计授信290.5 亿元，实际投放180.7 亿元。积极争取省级资金，获省级新增建设用地有偿使用费返还2.1996 亿元专项支持全域土地综合整治与生态修复，省级精品工程奖励资金3000 万元。加强考核保障，乡村全域土地综合整治与生态修复列入市重点改革突破项目，考评结果纳入党委、政府工作目标责任制，耕地保护、乡村振兴、共同富裕等相关工作考核。

二、工作成效

（一）优化了空间布局，推动了城乡融合发展

通过实施乡村全域土地综合整治与生态修复，调整优化各类用地布局，有效破解耕地保护碎片化、村庄用地无序化、农村发展低散弱等农业农村短板问题。通过“小田”变“大田”，田、水、路、林、渠等综合配套，改善农业生产条件，促进土地流转、农业规模经营，提高现代农业服务水平。一是农田更加集中连片。据统计，全市累计减少5 亩以下耕地图斑数3003 个，新增100 亩以上集中连片耕地块数380 块，永久基本农田保护区内部零星非耕地面积下降率达30%。二是建设用地更加集中集聚。全市累计减少零星农村建设用地规模1.81 万亩，盘活存量建设用地0.19万亩，零星建设用地图斑数较现状平均下降32% 以上。三是生态空间更加山清水秀。共新增生态用地960 多亩，其中新增森林面积470亩，森林覆盖率有所提升。

（二）提升了保障能力，促进了产业融合兴旺

根据乡村全域土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩政策，建立了城乡土地要素流动机制，有效缓解了耕地保护与产业发展用地需求之间的矛盾。2018—2021 年，通过实施全域土地综合整治和农村建设用地复垦，共产生建设用地增减挂钩指标6.6 万亩，其中4.0 万亩用于农民安置与新农村建设。通过增存挂钩获取奖励新增计划指标2.3 万亩，占同期新增计划指标（单独选址除外）的36.5%。统筹合理安排城镇村建设用地，促进农村一二三产业融合发展，激活农业农村发展新活力。乡村全域土地综合整治与生态修复为美丽乡村、产业融合发展和城市建设用地提供了保障，已成为乡村振兴、城乡融合和经济社会发展用地保障的重要来源。

（三）强化了治理水平，改善了人居环境

通过实施乡村全域土地综合整治与生态修复，不仅提升了整治效率，优化了空间布局，还提高了城乡一体新社区的基础设施配套和公共服务水平，缩小了城乡差距，改善了城乡人居环境和生态环境，推动了生产生活生态深度融合。通过多年来的农村土地综合整治，已建成百户以上城乡一体新社区264 个。全市新增清洁田园面积59907 亩，土壤污染综合防治面积3075 亩，整治废弃矿山4 座，农村卫生厕所普及率、农村生活垃圾分类覆盖率、农村饮用水质达标率都达到100%。另外，因地制宜，挖潜当地特色，创建乡村振兴精品村20 个，创建A级景区村42 个，创建美丽宜居示范村19 个，创建一村万树示范村31 个，不仅推动了具有当地乡村特色的旅游文化产业、乡村共享经济等新产业、新业态的发展，也壮大了村集体经济实力。

▲平湖市广陈镇全域土地综合整治后引入东郁国际植物新品种研究院。

三、下一步工作方向

“十四五”期间，嘉兴市将继续把实施全域土地综合整治与生态修复作为德政工程、希望工程、民生工程来抓，下一步将重点围绕深化理念、强化协同、生态修复、示范引领等方面深化推进乡村全域土地综合整治与生态修复工作，努力打造具有江南特色的乡村全域土地综合整治与生态修复2.0 版。

（一）持续理念深化，抓好重点项目推进

深化理念落实，按照“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”等四个“综合”导向，用长远思维、战略思维、系统思维看待全域整治，统筹考虑政府推力、经济社会需求、整治潜力、生态修复、产业导入等情况，因地制宜、合理选址，并加大在项目谋划深度、生态修复结合力度、文化传承挖掘度、优质产业项目导入等方面的研究。切实做好重点项目特别是国家级项目深化和推进工作，力争形成一批整治有力度、建设有深度、财力可承受、农民可接受、工作可推广的示范典型项目，助推乡村振兴和共同富裕典范城市建设。

（二）完善机制管理，强化系统协同推进

深化完善五项工作机制。一是完善项目联合论证制度，实施领导小组成员单位联合项目论证，分析项目区现状，以问题和需求为导向，重点审查包含村庄整治、农田整治、生态修复等3 项基本整治内容，同时挖掘文化传承、导入优质产业，结合项目特点形成整治特色，算好土地、资金、生态、产业、民生“五本账”。二是继续健全涉农资金整合长效机制，在建立项目储备库的基础上，提前预算谋划，强化资金整合。三是完善项目系统推进制度，改变以往单要素单项工程为主的实施模式，探索实行按规划功能区或者整治分区为整治空间单元的全域全要素系统推进实施模式。四是规范项目整体验收制度，明确验收程序，实行整体验收结果与省级精品工程推荐挂钩。五是落实强化后期管护机制，按属地管理原则，明晰管护责任，落实管护措施，遏制耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”。通过健全完善机制，明确部门工作职责，以强化系统协同推进，进一步提升项目全域化、综合化水平。

（三）增强生态修复意识，精准生态修复内容

积极争取将嘉兴市列为平原地区乡村全域土地综合整治与农田生态系统修复保护省级试点，先行开展探索研究。研究针对嘉兴平原型地区占主体的全域土地综合整治与农田生态系统修复保护工作，完善修复保护标准体系，制定农田生态系统修复保护技术方法和工程措施，精准生态修复保护内容。

（四）强化数字督查，加强服务宣传引导

充分利用数字化手段，依托浙江省国土空间生态修复监管系统，利用“天空地”一体化监管手段，开展不定期巡查和专项检查，对全域土地综合整治与生态修复工程实施动态监测。充分利用各种媒介渠道，大力宣传全域土地综合整治与生态修复工作相关政策和惠民利民措施，进一步加强对农户、村集体经济组织、农业经营主体、社会力量等宣传力度，引导参与整治，共享整治成果。及时总结推广先进经验和有效工作方法，发挥精品工程的示范引领作用。