协同视角下我国校园足球政策供给特征及其优化研究

2022-07-06部义峰来鲁振

山东体育学院学报 2022年2期

部义峰来鲁振

摘要：为了研究校园足球政策供给的协同状况，以2009—2021年国务院及各部委发布的53项校园足球相关政策为样本，采用文本分析法，基于“时间-主体-工具”三维分析框架，对政策的演变史、政策制定主体和政策工具使用类型等多个维度进行了计量分析。研究表明，我国校园足球政策连续性较好，但与时代发展目标的协同性不强;政策制定主体联动性有所提高，但多元治理主体的全面协同仍然不足;政策工具类型的使用比较全面，但不同类型组合的协同性不高，环境型政策过溢，供给型性政策不足，需求型政策匮乏。为了提高政策的执行效果，应该对校园足球政策体系的协同性进行优化，主要路径包括：加强政策与时代目标的协同以完成新阶段的新使命;深化政策决策主体间的协同以提高政策执行效果;提高政策工具组合的协同以完善政策工具使用结构。

关键词：校园足球;政策供给;政策协同;政策工具

中图分类号：G812.0;G843 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2022）02-0044-09

Policy Supply Characteristics and Optimization Path of Campus Football Based on Perspective of Collaboration

BU Yifeng1，LAI Luzhen2

1.Physical Education Institute， Jiangsu Normal University， Xuzhou 221116 ，Jiangsu，China;2.Xuzhou Kindergarten Teachers College，Xuzhou 221004，Jiangsu，China

Abstract：To investigate the policy synergy of campus football， 53 policies of campus football issued by the State Council and various ministries and commissions from 2009 to 2021 were analyzed based on a three-dimensional analysis framework of "policy release-policy makers - policy tools" by textual analysis method. Evolution history of policy， the main body of policymaking and the use of policy tools were measured. The results show that the continuity of campus football policy was well， but the proportion of policy allocation is unreasonable at the time node; the synergy of cooperation among policy makers has been improved， but the collaboration among stakeholder was still insufficient; the tool type was comprehensive， but the proportion among different types was skewed. The environmental policy tools were overflowing， the supply-oriented policy needs to be improved， and the demand-oriented policy was scarce. Therefore， policy system of campus football should be optimized in order to improve effect of policy implementation. To keep up with times， strength the collaboration of different policymaking and balance the proportion of tool types were mainly optimized path.

Key words：campus football; policy supply; policy synergy; policy tools

隨着校园足球发展的深入，尤其进入“提质增效”的新时代，校园足球政策数量逐步增多，校园足球政策体系也呈现出复杂性，再加上校园足球活动涉及到教育、体育、财政等多个管理部门以及“师生校家社”“人财物时空”构成的五大主体和五大条件，使得校园足球生态体系错综繁杂，对校园足球进行精准施策的要求也越来越高。因此，在校园足球进入“提质增效”新时代背景下，政策的协同性将发挥关键作用，将直接影响校园足球政策执行效果与发展质量。基于此，对2009—2021年国务院以及各部委颁布的校园足球政策进行研究，从政策文本入手，梳理校园足球的政策演变史，分析政策制定主体与政策工具组合的协同性，以期为新时代校园足球政策体系的优化提供依据。

1 相关理论与研究回顾

基于国家治理体系现代化建设需要和应对治理问题日益复杂化的趋势，有西方学者在 “整体性政府”实践基础上提出了政策协同理论[1]。其目的在于减少政策及其制定主体之间的重复、交叉和冲突，增强政策之间的连贯性、兼容性、协同性和一致性，解决政策供给因跨领域跨部门引起的诸多问题[2]。由于政策协同可以化解政策生态性失衡问题，提高政策的执行效果，所以政策协同研究逐步成为热点领域之一。目前，对政策协同的研究主要有三个视角：一是横向协同，主要考察政策及其制定主体的协同;二是纵向协同，主要考察政策效果与政策目标的一致性;三是时间维度协同，主要考察政策的前瞻性以及根据环境变化进行政策调整做出的制度安排[3]。从研究范式看，形成了三种较为成熟的分析框架：一是由政策层级、主体和工具构成的多维分析框架;二是由政策制定时间、主体、工具、目标等构成的多维分析框架;三是通过政策量化标准手册对政策力度进行的分析框架[4]。通过不同的研究视角和不同的分析框架可以实现对政策的多维评估，以实现对政策体系的持续性优化。183042A3-B9DD-410D-BEA9-7AEC5CAF89F3

自20世纪80年代，西方学者开始重视政策工具的研究，希望通过政策工具的改变来提高政策执行效率，政策工具研究也逐步成为一门新学科并应用到多个领域[5-6]。由于研究视角的多样化，政策工具也出现了诸多分类，例如，按照实现目标划分为命令型、劝导型、能力建设型和制度变迁型的四分类法;按照领域范畴划分为管制型、财政激励型和信息转移型的三分类法;按照政府介入程度划分为强制性、自愿型和混合型的三分类法等[7-8]。其中按照政府介入程度的分类居多，在体育研究领域常见Rothwell 和Zegvold的分类方法[9-10]，将政策工具分为需求型、供给型和环境型三类，其特点在于弱化了政府在政策执行过程的强制性，突出了需求和供给的协调性和匹配性，其理论蕴意恰好契合了国家供给侧结构性改革的时代背景，因此本研究在对政策的分类上也采用了该分类法。

随着国家校园足球事业持续发展过程中政策体系的日趋繁杂，校园足球政策成为研究热点之一，主要涵盖以下主要方面：一是校园足球政策解读，该类研究主要聚焦政策的内容诠释、价值体现、本质内涵以及推进思路 [11-13];二是校园足球政策执行研究，该类研究主要基于相关模型对校园足球的政策执行进行分析，并提出相应策略[14-15];三是校园足球政策工具研究，该类研究主要分析校园足球政策工具使用情况，评估政策工具使用合理性[16-18]。这些研究为分析我国校园足球政策提供了良好经验借鉴。但是，从研究内容看，多集中于政策内涵、价值判断、执行效果和工具选择方面，还没有关于政策体系的整体性研究，缺乏对政策协同的关注。基于此，本研究基于协同视角，通过“时间-主体-工具”三维分析框架对校园足球政策体系进行研究，以全面了解校园足球政策的协同性。

2 研究设计

2.1 数据来源

样本选取2009—2021年国务院以及各部委发布的校园足球政策。为了考察政策史的完整性，一些过期或失效的政策也纳入分析范围。样本搜集主要通过国务院、教育部、相关部委的官方网站以及万方科技、北大法宝等数据库或搜索工具。共检索到校园足球相关政策92项，在政策编码时，只针对包含实质性政策工具的样本，不包括只提及“校园足球”关键词字样的，经筛选后的样本数量为53项，根据政策颁布的先后顺序对其进行编号，如表1所示。

2.2 研究框架

采用的研究方法为内容分析法，在对我国校园足球政策体系进行研究时，从政策发布时间、政策制定主体、政策工具三个维度构建分析框架（如图1所示），分别考察时间维度、“时间-主体”“时间-工具”“主体-工具”以及“时间-主体-工具”的协同性。时间维度（X维度）主要呈现2009—2021年校园足球政策发文数量、政策工具类型数量、政策制定主体数量的年度分布。主体维度（Z维度）主要呈现单一部门和联合部门政策发布情况。工具维度（Y维度）主要包含供给型、需求型和环境型三种政策类型。供给型政策主要包括资金、场地设施、人才培训、技术和信息等方面的支持，为校园足球发展提供条件保障;需求型政策主要包括体育采购、贸易管制、服务外包以及海外交流等，通过引入社会力量参与拉动校园足球发展;环境型政策主要包括各类法规管制、目标规划、策略性措施以及税收优惠等，通过各种规制搭建校园足球发展框架。

2.3 文本编码方法

首先制作包含政策主体、工具类型以及基本信息的文本编码表，然后对每个政策文本按照“政策编号-章-节-条目-语句”的格式进行编码。在编码过程中，多层含义进一步细分为多个编码，直到不能分解，完成后最终获得编码1 156个，并将其制成表格（见表2）。

3 校园足球政策供给的维度分析

3.1 “时间”维度分析

校园足球的管理体制经历了以体育部门为主，教育部门为辅（2009—2014年）和以教育部門为主，六部委共治（2014年至今）两个阶段。通过统计可知（见图2），截至2021年底，国务院及各部委共出台政策92项，形成了保障校园足球发展的政策体系，同时也构筑了校园足球发展的“四梁八柱”，为推动校园足球持续发展奠定了良好基础。

统计结果显示，在体育部门主管校园足球期间，政策发文较少，5年时间仅颁布了5项政策。2014年教育部正式牵头负责全国青少年校园足球工作后，校园足球政策的发文量逐年递增。特别是2015年《国务院办公厅关于中国足球改革发展总体方案》《教育部等6部门关于加快发展青少年校园足球的实施意见》两个指导性文件的出台，深化足球改革成为国家战略，校园足球也成为国家战略的重要组成部分，更多的配套政策相继出台，尤其在2017年和2018年，政策发文量呈井喷式增长，超过了20项。从整个发展历程来看，国家对校园足球的价值与功能的认识更加全面，由培养后备人才单一目标转向了育人育才并重的多元价值目标，其管理范式也由单一管理转向多元治理。由于校园足球发展的系统性较以往更强，生态链也更加丰富，管理主体制定了多项政策予以规制，所以校园足球政策发文日益增多，政策体系逐步完善。

3.2 “时间-主体”二维分析

按照时间序列对单一部门和联合部门的政策发布数量进行统计，制作了不同政策制定主体发文的政策频数统计图（见图3）。结果显示，在2009—2013年之间颁布的4项校园足球政策中，有3项是通过部门联合发布，全部来自于国家体育总局和教育部。在2014年以后，领导小组由以前的二元权力结构转变为以教育部为主，六部委协同共治的多元治理结构。在政策发文数量增加的同时，联合部门发文的数量也有所增加，2015—2016年联合发文比例达到30。在2017—2018年期间，政策发文总量猛增，但是部门联合发文数量减少，所占比例均低于20，在2019年后联合发文比例稍有增加。总体来看，校园足球政策制定主体中单一部门占比高，达到78，联合部门占比少，仅为22。

进一步统计发现，校园足球政策制定主体共涉及14个部门，主导部门主要是全国青少年校园足球领导小组，包括教育部、国家体育总局、财政部、中国足球协会等七个部门。其中教育部主导发文数量最多，单独发文达到了59项，联合其他部门发文21项，主导或参与校园足球政策制定达87。另外，国家体育总局单独发文2项，联合发文13项，占总数的16。在其他部门中，除中国足球协会单独发文3项外，其余均为联合发文。从发文特征看，当前校园足球形成了以教育部主导，国家体育总局与中国足球协会密切参与，其他部门辅助的多元主体治理框架。183042A3-B9DD-410D-BEA9-7AEC5CAF89F3

3.3 “时间-工具”二维分析

对编码后的政策内容进行政策工具分类，统计并绘制了政策工具使用比例图（见图4）。结果显示，三种政策工具使用比例差异巨大，环境型政策工具占主导地位，达到61;供给型政策工具次之，占33;需求型政策工具最少，仅占6，说明当前校园足球发展动力主要依赖于政府的行政推动力，对市场、第三部门等社会力量的动员还存在巨大空间。从具体工具的应用上可以看出，在环境型政策工具方面，策略性措施、法规管制和目标规划分别占45、28、23，税收金融仅仅占到3。由此可知，策略性措施、法规管制和目标规划协同度较好，共同构建了校园足球的运行框架。但是，税收金融占有极少的比例也反映了政府在校园足球治理中仍将自己视为“无限政府”，还没有形成市场与第三方积极参与的环境。在供给型政策工具方面，人才培养力度最大，占42，其余占比较低，介于11～17之间。人才培养与场地设施较高的占有比例体现了政府对校园足球发展中师资与场地不充分的重视，但同时较低的科技支持也体现了对足球项目本身的专业支持不足。在需求型政策工具方面，各条目虽然都有涉及，但相对于其他两种工具，绝对数量过少，海外交流虽然占比最多但也仅有31条，服务外包只有8条，说明校园足球治理过程中多主体、多领域、多环节的合作还未形成。

将分类后的政策工具与时间维度相结合，按照时间序列制作了政策工具数量趋势图（见图5）。结果发现，在2009—2014年之间，由于校园足球刚刚起步，需要通过环境型政策工具为校园足球活动的开展创设适宜的环境，并借助供给型政策工具加以推动，所以环境型政策工具使用最多，供给型政策工具居中，需求型政策工具最少。在2015年之后，随着足球改革上升为国家战略，校园足球改革成为事关教育与体育两端的重要工程，教育部代替国家体育总局成为主导部门，并且形成了六部委协同共治的格局。为了构筑新的校园足球发展体系，政策工具的使用大幅增多。从整体看，当前环境型政策仍然是最重要组成部分，为搭建新校园足球运行体系发挥了关键作用;供给型政策工具虽然少于环境型政策工具，但是显著高于2015年之前由国家体育总局主导的校园足球，在教育部的主导下，加强了师资、场地、资金与科技等方面的投入，为校园足球发展提供了条件保障。从校园足球发展时间轴看，新校园足球时代虽然在环境型和供给型政策上有了强化，但是需求型政策仍然薄弱，仅仅依靠政府直接的供给还不能满足当前校园足球发展的巨大需求，更不利于培育校园足球发展的内生动力。

3.4 “主体-工具”二维分析

将分类后的政策工具与政策制定主体相结合进行计量分析后发现，单一部门发文比例显著高于联合部门发文。为了更加深入了解不同政策工具与制定主体间关系，制作了“主体-工具”的二维图（见图6）。结果显示，供给型政策工具中的场地设施、资金投入，环境型政策工具中的税收金融，需求型政策工具中的体育采购、服务外包与海外交流等联合部门发文比例超过50，这些方面涉及多个部门多个领域，对于解决横向层面的政策阻梗，提高政策执行力发挥了重要作用。由此可见，校园足球在形成以教育部主导的六部委共治格局后，政策发文更加灵活，多部门联合发文显著提高了跨部门合作效果，将更加有利于健全校园足球发展的支撑体系。

环境型与供给型政策两类工具是当前推动校园足球发展的外部动力源，前者偏向于制度设计，后者倾向于条件保障;从计量结果看，环境型与供给型两类政策工具联合发文的比例仅为36和45，其中，在环境型政策工具中的策略性措施、法规管制、目标规划和供给型政策工具中的人才培养等方面，联合发文的比例分别为39、32、35、36，呈现出单一部门主导政策制定的特征，导致在某些政策条目执行上出现梗阻或者失真现象。例如，在教育部2020年度全国校园足球特色学校复核调研中发现，足球教师参加体育系统的比赛时，取得的成绩、名次等业绩不被地方人力资源管理部门认可;社会第三方机构参与校园足球活动的方式不明确等问题。由此可见，在当前条块分割管理模式下，如果部门单独发文，对于部分领域会出现政策执行梗阻现象，影响政策的实施效果。

3.5 “时间-主体-工具”三维分析

综合校园足球政策发文时间、政策制定主体、政策工具三个维度的整体情况，制作了基于时间序列的政策制定主体和工具关系表（见表3）与关系图（见图7）。

结果显示，无论是在“旧校园足球体制”时代（2014年前，简称“旧体制”），还是“新校园足球体制”时代（简称“新体制”），在政策工具的使用上均以环境型政策为主，政策条目达到了702条，政府通过环境型政策工具构建了校园足球发展的“四梁八柱”，对校园足球发展方向的把握发挥了重要作用。供给型政策总条目为382条，在“新体制”时代，使用量显著高于“旧体制”时代，为校园足球发展提供了条件保障。需求型政策可以拉动校园足球发展，在政策工具使用比例中最少，仅有72条，虽然进入“新体制”时代后，从以前的10条增加到当前的62条，但总量上依然与其他两类差异巨大。从政策工具的使用结构看，呈现出金字塔形状，环境型政策使用最多，构成校园足球发展的塔基;供给型政策居中，为校园足球发展提供保障;需求型政策最少，反映了当前校园足球的建设仍以行政推动为主，培育新动力的政策工具使用还不充分。

校园足球进入“新体制”时代后，形成了教育部主导多部门共治的格局，解决了以往校园足球管理错位问题，形成了“高位推动+层级治理+多属性治理”的多部门治理模式，所以联合部门发文数量较“旧体制”时代增多。随着校园足球顶层设计的完成，教育部可以根据发展需要与政策性质选择单一发文或联合发文，提高了政策使用的灵活性和机动性。自2014年進入校园足球“新体制”时代后，联合发文数量的显著增多说明治理主体之间联动能力较以往提高，通过部门合作使用不同政策工具来完成政策目标的路径更加清晰，提升了政策的执行效率。

4 校园足球政策的供给特征与问题183042A3-B9DD-410D-BEA9-7AEC5CAF89F3

4.1 政策工具使用连续性较好，与时代发展的协同性需加强

校园足球活动自开启以来，在政策的制定和政策工具的使用上保持了良好的连续性。自2009年国家体育总局和教育部联合颁布《关于开展青少年校园足球活动的通知》，对校园足球的普及、师资培训以及竞赛体系的建设等进行了重点规划，为校园足球的发展奠定了基础。2013年教育部、国家体育总局联合出台了《关于加强全国青少年校园足球工作的意见》，针对校园足球活动出现的问题，提出“加大投入力度、加强场地建设和利用、加强师资建设、完善定点学校招生考试政策”等20条意见，并制定相关细则保证落实，解决了青少年足球发展中的部分薄弱环节。2015年，教育部等6部门联合发布《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》，系统规划了校园足球发展战略。为了进一步完善顶层设计，在2015—2017年间，《全国青少年校园足球教学训练竞赛体系建设方案》《中国青少年足球训练体系“165行动计划”》《中国足球中长期发展规划（2016—2050年）》《全国足球场地设施建设规划（2016—2020年）》以及《青少年校园足球扶持专项资金管理暂行办法》等文件相继出台，打牢了校园足球发展的制度基础，政策的系统性保证了校园足球健康发展。

从时间序列来看，在校园足球发展的初期，政策工具以环境型为主，构筑了校园足球发展的“四梁八柱”。但是，审视当前校园足球政策体系发现，政策工具类型仍以环境型为主，而环境型政策主要体现政府在发展校园足球上的行政推动，属于外部动力，只是对行政推动进行了强化，难以激发校园足球的内生动力，一旦行政推动减弱必将影响校园足球的可持续发展。同时，新时代校园足球高质量发展对供给型政策提出了更高要求，新动力机制的培育也更需要丰富的需求型政策。由此可见，校园足球政策工具使用要体现出与时代目标的协同性，要根據新阶段的新目标、新任务和环境变化对政策进行灵活调整，以确保在可预见未来具有持续效力。

4.2 政策工具使用主体的协作机制形成，多元主体的全面协同性待深入

环境型政策多为制度设计，计量结果显示，在策略性措施、法规管制、目标规划等方面单一部门的发文比例均超过60。随着校园足球进入提质增效阶段，再加上校园足球固有的“教育”“体育”双重属性，单一部门难以解决校园足球发展的系统性问题，于是，政府开始注重多部门协作，例如《关于加快青少年校园足球的实施意见》标志着教育部主导的六部委共治格局形式，《中国足球青训体系建设“165”行动计划》《全国青少年校园足球竞赛体系建设方案（试行）》的实施标志着教育部门与体育部门的全面合作，这为青少年校园足球发展一体化设计提供了可能。尽管如此，但是从整体看，目前联合决策的比例仍然不高，仅占发文总量的22。在教育部主管校园足球后，虽然相关政策的颁布主要解决教育领域问题，各项事务仍由教育部门管理，但是由于校园足球多属性特征，单一部门政策在执行中仍具有较大局限性，不同部门之间有时存在隐形冲突，甚至出现“利益博弈”，导致合作困境与“孤岛现象”。例如教育与体育两个系统赛事冲突问题、学生运动员与运动员学生的参赛身份问题以及教练员比赛成绩的业绩认定问题等。因此，尽管校园足球的主导部门是教育部，但校园足球是一项系统工程，条块管理模式会降低其治理效能，如果政策目标需要跨部门、跨领域合作时，还应充分发挥国家“高位推动+层级治理+多属性治理”多部门治理模式的优势，推进全面协同，进而助推教育中的体育与体育中的教育从“两层皮的教体结合”转向“一体化的教体融合”。

4.3 政策工具使用全面，工具类型组合的协同性需改善

政府对政策工具类型的使用比较全面，涵盖了所有类型。从数量上看，环境型政策的使用显著高于供给型政策和需求型政策。在环境型政策方面，策略性措施、法规管制和目标规划均占了较高的比例，税收优惠虽有涉及，但比例较低。策略性措施虽然有利于营造校园足球良好的发展环境，但毕竟属于短期行为，无法推动校园足球的可持续发展。法规管制和目标规划可以加强引导和规范，提升校园足球开展的力度，但过度使用会产生负作用，容易使政府对其产生依赖[19]。税收金融的优惠政策可以吸引和激励社会力量的参与，为校园足球的发展提供扶持资金，是校园足球可持续发展的动力杠杆[16]，其数量的匮乏在一定程度上影响了市场和社会多方力量的参与，也体现了环境型政策使用的内部不平衡性。

供给型政策工具是推动校园足球发展的动力，在政策工具使用上，人才培养的力度最大，其余几方面略显弱势，各政策工具间的内部协同度略优于环境型政策，但是总体数量偏少。信息服务是校园足球发展的“催化剂”，对于校园足球的文化培育、推广普及以及学习国外先进理念等都具有重要作用;科技支持是校园足球活动的“促进剂”，在足球教学、训练、足球产业的开发以及建立信息化平台等方面都能发挥较好的作用，但是在供给型政策中仅仅占到11，说明主管部门重视校园足球运行的条件保障，多关注宏观，缺少对足球运动微观本体的关照。政府应进一步优化供给型政策工具使用的内部结构，在师资培养、升学通道、科技服务与支持等方面提供更多支持，强化校园足球发展的基础保障。

需求型政策是培育校园足球外部发展动力的工具，其数量严重匮乏。其中，海外交流有助于学习国外先进专业知识和管理经验，并且可为中国足球的发展创造有利的国际环境。体育采购和服务外包可以刺激校园足球的发展，引导市场力量和社会力量参与校园足球建设，并通过有效的竞争机制优化资源配置。这两种政策具有导向作用，是发展体育事业最直接、最有效的方式和手段[20]，但在现阶段校园足球政策体系中，关于体育采购和服务外包的政策比较匮乏，多数情况下，校园足球的发展还要依赖政府的大操大办，与社会、市场等力量的互动与融合还不足，服务购买相关政策的不健全不但导致社会力量、社会组织、优秀退役运动员等力量参与不进来[21]，而且还弱化了政策对其他利益相关者的动员作用。183042A3-B9DD-410D-BEA9-7AEC5CAF89F3

上述分析表明，国家层面主要强调校园足球所要达到的目标、发展中需要采取的措施、手段以及师资培养和资金投入，弱化了体育采购和服务外包等市场行为能直接拉动校园足球发展的需求型政策，造成三种政策工具组合的协同程度较低。各级政府部门过度依赖通过政策的强制性措施推动校园足球发展，由于在执行过程中存在一定“政策阻梗”与“政策失真”现象，政策执行效果衰减，同时也无法调动社会和市场力量的参与，校园足球发展的动力源单一，不利于政府、市场与社会多元动力系统的培育与形成。

5 校园足球政策供给的优化路径

政策的制定应与时代目标相契合，在特定时代背景下，政府应根据阶段目标与任务合理使用不同政策工具组合，提高多部门之间的协同性，力保政策制定的科学性和执行的有效性，因此，我国校园足球政策体系的优化可以从“时间-主体-工具”三个维度进行（见图8）。

5.1 加强政策与时代目标的协同性，应对新时代校园足球发展的新挑战

任何政策的发布都具有时代性，要考虑主体认知、社会发展以及经济水平等多个因素。从校园足球发展史看，不同的历史阶段有不同的任务与目标，例如自2015年教育部主责校园足球以后，环境型政策工具的使用占据了主导，通过法规管制、策略性措施等搭建了校园足球的发展框架;2018年以后，校园足球的发展目标由增量转向提质，这就要求在完善校园足球运行框架的基础上提高供给型政策的靶向性，补足短板。同时，经过几年发展，校园足球发展的基本框架已搭建完成，如果还是仅仅依靠政府行政力量的外部驱动难以推动校园足球持续发展，政府应该根据发展态势适时培育校园足球发展的多元动力机制，通过增加需求型政策，积极吸收社会力量参与，提高校园足球发展的活力，实现校园足球发展由单一动力机制向多元动力机制发展的转变。基于上述分析认为，今后校园足球政策的制定應该重点考虑以下三点：第一，增加需求型政策，多吸引市场和社会力量的参与，培育更多利益共同体，逐步形成校园足球发展的内驱动力，形成政府、社会与市场多动力源的多驱动格局;第二，提高供给型政策的靶向性，按照轻重缓急有步骤地解决主要矛盾和突出矛盾，例如对足球专业人才实施精准培训，对全国校园足球特色学校进行质量认证，提高发展质量等;第三，优化环境性政策，明确新时代校园足球新使命，推进精细化策略措施，通过法规管制加强对第三方机构介入校园足球的治理，完善校园足球激励与荣誉制度，充分调动“师生家校社”的积极性，构建校园足球的生态系统。

5.2 深化校园足球决策主体的协同性，提高政策执行力

“高位推动+层级治理+多属性治理”的多部门治理模式是我国特色社会主义的体现[22]，其优势在于避免政策梗阻，避免各部门之间在合作过程中出现机会主义行为，减少集体行动障碍，减少部门间的利益博弈，降低部门狭隘利益的消极影响，防止政策内容陷入“碎片化”。因此在校园足球进入新时代后，更应该加强政策制定主体之间的协同，充分发挥多部门联动的政策合力，增加政策溢出效应，减少边际效应。坚决避免出现由于职能部门的职责所赋予的权力而形成“利益壁垒”[23]。另外，联合发文还可以整合各部门所掌握的信息和资源，提高决策的科学性以及执行的有效性，减少政策执行阻力。当然，并不是所有政策都必须联合发文，参与部门过多会使部门之间沟通周期过长，增加合作难度。这需要政府从政策层面解决各级领导小组的机构设置及人员问题，制定明确的责任清单和任务清单，减少各部门由于职责不清而出现跨部门协同的困境。

校园足球发展还处于初级阶段，在特殊阶段坚持行政推动不动摇有其必要性，但同时政策决策也体现了过强的政府主导性，通过政策决策与实施体现政府的意志，对于校园足球发展初期迅速搭建发展框架发挥了关键作用。然而，政府更多关注目标阶段的达成度，对于政策本身是否与校园足球价值以及需求相匹配还缺少关注。在政策制定与决策过程中，校园足球体系中的多个利益相关者缺失，降低了政策的执行效果，因此应该逐步建立“6+1”部门，地方政府、全国校园足球特色学校以及家长等多个利益相关者共同参与的“大协同”政策决策模式，一方面体现对利益相关者民意表达的尊重，另一方面提高利益相关者的认同感，继而形成价值认同、优势互补、利益共享和责任共担的共生合作体。

5.3 改善政策工具组合的协同性，提高政策目标达成度

校园足球进入新时代后需要完成两个重要任务，一是提质增效，二是培育校园足球发展内生动力。对此，可以从三个方面优化校园足球政策工具的使用结构。具体为：一是精准使用环境性政策，加强法规管制，完善校园足球发展框架，提高生态性;二是持续扩充供给型政策，继续保持对人才培养的重视程度和力度，加大资金和场地的投入，加强对信息服务和科技支持的扶持力度，强化条件保障，提高校园足球发展的推动力;三是逐步增加需求型政策，继续加强国际交流，多利用体育采购和服务外包等政策吸引更多的社会和市场力量参与，扩大足球市场，激活社会和市场等多主体参与的积极性，培育校园足球发展的拉动力，形成校园足球外部推力与内部驱动双重动力机制。通过上述路径调整政策工具的使用结构，可以改善政策工具类型组合的均衡性与协同性，进一步优化校园足球政策体系，继而提高政策目标的达成度。

6 结论与建议

校园足球政策工具的使用在时间轴上具有较好的连续性，但在不同时间节点上政策类型比例不合理，未充分体现政策前瞻性;政策制定主体之间的联动性逐步提高，但多方主体的全面协同性仍需深入;政策工具的使用始终以环境型为主、供给型为辅、需求型为补充，不同政策工具使用的比例结构失衡且固化。基于上述问题，提出我国校园足球政策的优化路径如下：（1）根据新时代的新目标、新任务和环境变化灵活调整政策，进行合理制度安排，保持政策效力在未来的持续性。（2）构建多元化利益相关者参与的“大协同”政策决策模式，培育共生合作体。（3）改善政策工具使用的结构比例，形成校园足球外部推力和内部驱动的双重动力机制。183042A3-B9DD-410D-BEA9-7AEC5CAF89F3

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