行动者为导向视角下多元行动者参与决策分析——基于公共决策的多案例比较

同济大学政治与国际关系学院 热依汉古丽·麦麦提

制定政策主要涉及“谁来制定”和“如何制定”两大问题，即政策主体和决策过程。实现公共决策多元行动者的有效参与有助于决策过程中决策主体的良好互动，从而提升政策的科学性和民主性。公共决策不可能依靠单一主体做出，需要囊括与政策有利害关系的人与组织，考虑到权力机关、行政机关和其他相关机关、政策研究者、各类社会组织和公众参与需求。按照安德森的分类方法，公共政策主体分为官方决策者和非官方决策者两大类[1]。以行动者为导向的解释逻辑同样从微观视角入手，通过解释个体动机、目的和作用来解释相应的结构和变迁，程序上让政策利益相关者参与决策过程。

一、问题提出

公共决策和公共治理中有效社会参与的实现可以从提升决策参与主体多元化角度努力。十九届四中全会提出的加速推进国家治理体系和治理能力现代化战略目标倡导政府、市场和企业、公民和社会组织等多元行动者结成伙伴关系，尤其是在公共决策过程中突出多元行动者的合作决策呼之欲出[2]。

公共决策制定过程中由于构成要素、利益主体及其利益诉求也都具有分散性和多元性，存在行动网络失灵的现实梗阻，建立多元行动者之间的协调网络，实现科学精准的公共决策行动者网络会遇到现实问题。多元行动者形成的网络结构中还会存在数量上、规模上、参与性质和影响力度，甚至积极参与到被迫卷入上的差异。用公共决策的相关理论阐释我国公共政策的多元行动者网络一方面在解释相关问题的同时，也会出现理论解释限度问题。本文基于以上问题，试图分析在行动者为导向去分析公共决策中的多元行动者逻辑中，决策过程中各个行动主体是如何参与到政府公共决策过程中的。各个阶段的核心行动者的界限以及影响程度有多大，即在不同阶段的主要行动者之间的博弈和参与行为逻辑和互动模式以及公共决策理论在解释相应的行动者逻辑的限度。

二、行动者为导向的多元行动者参与决策逻辑

行动者为导向的研究方法在西方社会学研究中广泛运用，作为与结构、制度分析相对应的研究视角，行动者为导向的研究方法认为社会行为在关系网络中理解不同的社会行为需要从社会行动者入手并找出他们的行动策略的差异[3]。因此，行动者为导向的研究方法从行动者的关键问题入手，关注社会的异质性，了解不同行动者对问题的不同认知和回应，鉴别不同的行动者的普遍性的解释框架。

（一）多元行动主体参与决策逻辑理路

不同决策主体根据政策需要和自身特性和能力，参与到政策制定中，并发挥着不可代替的作用。哪些公共政策主体能够进入政策制定过程？通过何种途径进入以及如何通过与各方的互动来影响政策制定的不同环节？从决策需求-供给面来看，在不同阶段都有相应的决策需求和决策供给。

首先是政策对多元主体参与的需求，即政策议程，需要围绕政策目标整合不同主体要求，力求达成政策共识[4]。其次是政策主体依照与政策的相关度、参与意愿和关系性质回应政策需求，寻求适当参与并反馈各自的利益和要求。换句话说，政策与政策主体在需求-供给层面上共同达成政策目标。

政策参与者间互动视角下，决策过程更多被视为一种政策参与者如政府与政府之外的公众媒体、专家学者等达成“共识”的结果。多元主体共同参与决策作为一种参与式民主，决策过程中的最主要利益相关者公众参与的程度和影响范围与不同政策类型和要求相关。

政府主导下多元主体参与模式下，政府安排者（政府部门）无疑是决策主体，从公共政策问题提出、纳入政策议程并提上决策议程的所有过程，政府部门的注意力分配、政策偏好、不同时期的政策侧重点等都会影响政府决策。

专家、学者等研究性政策主体利用自己的专业知识影响公共决策，一般都会遵循政策需求和性质的前提下采取有针对性的行动策略①。公众参与的程度和范围、行动模式和采取的策略取决于不同的政策类型和政策内容，公众更倾向于参与与自身利益密切相关的公共政策。此外，公众参与的渠道、参与影响力和政府对公众参与的态度等都会影响公众在公共决策中作用的发挥。公共决策的不同阶段，不同行动者发挥一定的作用，不断走向协同决策。

（二）主要决策行动者之间的互动逻辑

按照政策网络理论的五核心分析框架来分析中国公共决策过程中在各个阶段的核心行动者以及影响程度。政策共同体一般为中央政府，专业网络包括专业团队、研究机构等政策群体，府际网络是地方政府，生产者网络是经济团体、企业等以及议题网络是公民、媒体等主要参与主体。从参与主体、行动者地位、参与方式、参与范围、参与态度和优劣分析，有助于探究多元行动者的决策互动过程。

从公共决策中的多主体互动逻辑及其博弈中，归纳总结我国公共决策中行动者逻辑的变迁与发展。表1多元行动者在决策中的互动逻辑所示，把多元行动者按照不同类型进行分类，不同行动者在决策参与方式、决策阶段如专家学者作为专业网络，决策影响力通常极为有限，从主客体视角分析都能发现由于专业网络自身不足和民众的政治参与诉求影响其作用的发挥[5]。按照罗茨的政策网络理论，各大主体之间在不同阶段发挥主要作用的同时，更加需要注重彼此间的互动和沟通。围绕决策共同体不断进行意见反馈和相互沟通，反映出决策的科学化和民主化发展趋势。政策网络中各主体之间内部的关系建立以及演变通过不同决策理论和模式呈现，试图去解释中国公共决策中的重大议题。信息技术的发展进一步推动了多元主体的政治参与，数字化政府建设更需要考虑各个主体的充分参与，发挥数字化技术对公共决策的支撑和重塑作用[6]。

表1 多元行动者在决策中的互动逻辑

三、中国场景下行动者导向的公共决策理论及其限度

由于公共政策本身的复杂性，随着实践和理论的发展各种公共决策理论不断衍生，形成了大量具有广泛影响力的决策理论。许多概念和理论开始传入中国并试图解释中国公共领域的相关问题，理论假设成立的同时，在我国的适用性和解释力需要进一步修正，客观上限制了相关理论在中国语境下的应用和解释力。本文结合文献及案例，揭示不同的行动者其间体现的公共决策理论以及这些理论是如何进行应用和解释的及其解释限度。

首先是公共决策理论的逻辑假设和框架上都对相应的问题进行阐述。从表2的对比阐述中也能看到，行动者为导向的几大公共决策理论在解释中国语境下的决策问题和行动者行为逻辑时，能够解释不同行动者如何参与、参与的程度以及在其中发挥的作用等问题。罗茨的政策网络理论提出边界清晰的政策主体相互互动[7]，在扩大政治参与和吸纳不同利益主体，打开政策网络中提供重要分析框架。如多源流理论解释框架能帮助我们去理解和阐述公共政策议程设置需要的几大因素，尤其是在“政策之窗”打开过程中不同政策主体所发挥的作用，见表2。

表2 行动者导向视角下的公共决策理论及其解释限度

与此同时，仍存在一些局限性和解释限度需要进一步克服，尤其是中国特色的公共决策多元主体和模式下西方公共决策理论会遇到无法阐释的问题。政策网络理论无法准确界定每个行动者和进入政策网络的渠道，更倾向于强调各类志愿者等参与[8]。不管是政策网络理论的网络界限模糊问题还是多源流理论三大源流汇合问题，本文探讨的公共决策理论在解释力上都不具有充分性。

为了推动公共决策理论的体系化发展和进一步修正，行动者为导向的公共决策多元行动者逻辑研究在今后的探索中，需要从以下几点予以把握。

一是行动者为导向虽不是新颖的研究视角，但与传统的制度研究和结构研究相比显得不足。未来的政策研究可以更多关注行动单元的作用，在微观研究层面添砖加瓦。

二是时刻关注相关理论的解释力问题，不能完全依靠西方理论去揭示中国的决策问题和困境。尤其是在行动者分类、在不同阶段发挥作用大小过程中需要注意政体、央地关系、共产党的地位等相关因素的影响。

三是决策过程中各行动者之间要积极沟通对话，建立良好的对话协商运作模式，决策主体之间内部的关系建设和发展问题将是我们深入探究的方向。尤其是互联网、人工智能等现代信息技术可为多元行动者参与公共决策提供决策方式、决策流程和决策结果上的变革。

本文基于行动者为导向的研究视角和方法，对中国公共决策过程中的不同行动者逻辑以及相关理论的解释力问题进行了梳理，归纳总结了中国场景下不同决策主体是如何进入政策议程并在政策设置的不同阶段发挥作用，以及现阶段的公共决策理论的解释力及其限度问题。最后归纳总结了在今后的研究中需要关注的三点研究方向和路径优化。目前，我国公共政策很多领域仍处在理论探索阶段，行动者为导向的研究方法提供一种新的视角和理论框架，促进公共政策多元主体朝着多元协同方向发展。

注释

①详情请参考朱旭峰：《政策变迁中的专家参与》的相关部分。按照专家参与理论的观点，专家参与公共政策决策所采取的行动策略跟政策性质和开放程度、专家学者的专业背景和知名度，甚至跟个人社会网络密切相关。