完善北京市政府投资公园建设机制措施的思考

2022-07-05北京市工程咨询有限公司赵思宇

区域治理 2022年26期

北京市工程咨询有限公司赵思宇

在各类园林绿化建设项目中，公园是最能体现城市生态和谐、最能直接服务市民休闲游憩的重要载体。自2007年开始，北京市开展了对第一道绿化隔离地区进行近自然化、公园化改造，2012年及2018年平原造林工作逐步推进，2017年开始建设城市森林公园。“十三五”时期北京市新建城市休闲公园190处、城市森林52处、小微绿地和口袋公园460处，北京市各类公园已达到1090个，公园绿地面积达到3.57万公顷，人均公园绿地面积达到16.59平方米，公园绿地500米服务半径覆盖率达到86.85%，明显提高了人民群众的绿色获得感。公园在改善区域环境、提升城市形象和品质的同时，也为广大市民提供了良好的休闲空间，深受市民好评。随着第一道绿隔地区、新城城区已基本完成城市化，中心城区城市化进一步加深，市民对公园的各类需求不断增长，对公园所承载的功能及建设水平提出了更高的要求。当前北京市不少公园还存在着服务功能单一、缺乏吸引力、留不住人等现象，绿色生态产品不平衡不充分的供给与人民群众对美好生活的需求之间的矛盾较为明显。基于公园的公益属性，北京市公园建设资金渠道主要为市、区固定资产投资及市、区财政投资，公园主要承载的功能包括游憩、生态景观、健身娱乐、应急避险、科普教育、文化传承等方面，具体根据公园类型不同而有所侧重。基于政府投资的特点及使用情况，目前本市公园建设内容与功能需求尚未完全匹配，结合《北京政府性投资园林绿化项目功能“功能建设标准清单”》（以下简称建设标准清单）的相关内容，在公园建设层面仍有优化完善的空间。

一、功能建设标准清单主要内容及执行建议

《北京政府性投资园林绿化项目功能建设标准清单》①是针对北京市政府投资园林绿化项目而确立的统一建设标准，旨在推进园林绿化项目的高质量[1]发展，解决部分建设内容及规模政府资金支持无依据的情况，提高政府资金使用效率。功能标准清单各指标内容基本成熟，待相关部门批复后，将面相北京市园林绿化项目执行。功能建设标准清单基于城市公园作为绿色基础设施所承担的功能出发，针对公园调研中发现的普遍性问题和现行标准中的不足之处，从建设层面提出了多项解决方案：

（一）细化功能建设标准清单中公园高质量发展的要求

功能建设标准清单除了规定基本建设内容要求及相关指标外，还完善了多项尚无参考的建设标准，统一现行存在争议的建设标准。编制过程中将高质量发展、成长型园林、全龄友好公园、绿色基础设施等理念落实到功能清单之中，体现在如下几个方面：

（1）功能建设标准清单细化了项目的前期工作的要求，首先明确在项目前期需开展问卷调研，根据各公园的不同情况，合理确定使用受众、使用人数，将功能需求作为公园设计的基础；其次对前期勘察、土壤调查、建筑垃圾使用、智慧园林等方面作出了更加细致和明确的要求。（2）改善公园内外交通便捷性，新建公园入口应与现有或规划公交和地铁站点进行衔接，规定了距离范围，儿童团游乐场等场地应靠近交通便利的出入口。公园内道路设置应考虑改善区域慢行系统的便利性，承担区域非机动车通行或行人快速通达的功能。（3）提升公共服务设施的服务水平，设置多形式、多类型的公共服务设施、对部分直接关系游客使用便利性的公共服务设施作出了更加细致的要求，如根据公园人流量峰值进行厕位测算、提倡设置母婴厕所和无障碍厕所等、提高男女厕位的比例等。（4）丰富公园承担的社会功能，如郊野及湿地公园可试点自行车进入以及设置宠物活动区等；视公园场地条件解决公园周边居住区、商业区等停车困难的情况；加强体育场地的建设等。为引导公园建设朝着更符合游客需求的方向发展，对于新建公园项目应尽快启动试行功能建设标准清单，将公园的功能与需求相融合，并且通过项目的实践也可进一步检验功能建设标准清单的可操作性和实施效果。

（二）参考功能建设标准清单执行层面的建议

功能建设标准清单立足于提高投资效益的原则，适用于北京地区政府性投资的绿化项目建设，项目建议书、可行性研究报告及初步设计概算阶段的建设内容应参照清单进行项目划分并相应进行投资测算。功能建设标准清单规定了政府性投资绿化项目中关于绿化、庭园、给排水、电气等主要建设内容的基本要求，不包括征地、拆迁、补偿等建设内容及其投资，前期工作开展应参照功能建设标准清单各类型的建设详细要求进行执行。

（1）开展前期工作立足于清单使用。项目单位及设计单位应根据功能建设标准清单技术指标，结合工程实际进行方案设计；咨询单位在评估时应依据本清单对上报项目设计方案的合理性进行评估，其他评估依据中涉及技术指标及建设规模与功能建设标准清单中规定不一致的，参照功能建设标准清单执行；建设单位可依据本清单项目内容，对上报项目的建设内容、建设标准进行初步判别。

（2）建设需求与功能建设标准清单相结合。公园作为城市区域绿色基础设施，不仅能够通过与其他城市设计元素整合引导城市形态持续发展。公园建立城市与自然空间的基本保障，公园功能体现在生态环境、游憩休闲、绿色出行、体育健身、亲子康养、科普教育、文化传承、活动展览、应急避险、宠物互动等方面。公园开展前期工作时首先应详尽调研周边情况、交通条件、远期规划等因素，确定使用受众、使用人数、功能需求等作为公园设计的基础；其次根据周边远期规划，预测未来5年、10年后或更远期公园承载功能，预留市政配套接口、场地铺装可扩展空间等建设内容。

（3）先期开展试点项目前期工作。试点新建公园以功能与群众需求为导向，以改善区域生态及服务水平为目标，按照功能建设标准清单的各项要求试点开展公园前期工作。推动个别公园项目率先突破，实现前期工作与功能建设标准清单双向校验，为后期各类绿化项目按照功能建设标准清单要求开展前期工作打好基础。

二、改善公园交通可达性

公园的交通可达性成为影响游客去公园并决定游客满意度的关键因素，目前针对北京市公园停车不方便、缺乏公共交通工具或站点设置不合理等问题反馈较为突出。通过对高人口密度世界级城市的研究，可以得出高密度城市主要采取均衡的绿色空间供给、密集的轨道交通站点、智能化的停车平台、完善的绿道体系等解决公园可达性问题。

（一）丰富区域内综合性公园的功能性

北京市公园存在一定程度上的跨区域游园情况，其中功能丰富的综合性公园会吸引各区市民，各区会对区内综合性公园的功能进行补充和完善，形成多中心综合公园的格局，从而方便各区居民就近游园。

（二）完善绿道系统

应鼓励绿色出行，进一步提升游园路上的体验，缓解交通压力。城六区应进一步推动水、路、绿三网融合，加强巡河路、园林绿道与城市慢行系统互联互通，打通“最后一公里”。探索跨环线的自行车专用道路，打造可串联公园绿地的骑行空间。对已建绿道的慢行系统、服务设施系统、标识系统、交通衔接系统进行查漏补缺，确保安全高效使用，为市民打造出高品质的休闲、娱乐、游憩、健身的绿色慢行系统。

（三）增加公共交通的运力

根据调研显示，东西城居民对公交普遍较为满意，问题主要集中在面积较大的公园，该类公园普遍出入口较多，部分出入口存在与公交站点步行距离较长的问题。各区应在大尺度公园周边增设公交场站或调整公交场站位置，保证公园大门在300米之内要有1处公交站点。在游览旺季，还可增加公园专线公交车，并适时缩短发车时间间隔，提升公共交通的便捷性，方便市民出行。

（四）增加停车位

根据调研情况，群众对停车场的需求主要为增加停车场停车位，具体情况参见图1，公园可参考《公园设计规范（GB 51192-2016）》②中公园配建地面停车位指标，依据周末高峰或节假日停车数量，综合测算公园停车位需求，合理配置固定停车场、临时停车场和立体停车场。城六区公园应综合考虑公园用地情况，经过充分论证后，可新建立体停车设施，在有限的土地空间设计立体分层停车，提高土地集约化利用水平，提升公园的承载力。平原新城区建议可采用扩建现有停车场、增设应急停车位等方式解决部分热点公园的高峰停车需求。门头沟、怀柔、平谷、密云、延庆等生态涵养区，可新建林荫停车场提高公园停车位数量。

图1 游客对停车场的需求

（五）创新停车管理模式

各区可推进停车场智慧化改造，充分利用车牌识别技术、数字人民币支付等方式，做到出入口不停车，提升停车场管理效率。加快对接高德地图、腾讯地图等地图APP，完成线上公园固定停车场的位置标注及停车场剩余停车位数量的显示，以便游客能快速方便停车。探索在热点公园的游园高峰期实施预约停车机制，通过小程序预约停车位，做到有序入园停车。

二、完善公园公共服务功能

公园的服务功能是决定游客满意度的关键要素，同时也是游客日常投诉最为集中的内容。在公园建设层面，重点是要做好公园配套服务设施设置与建设，特别是针对已建成时间长、承担游客量大、设施严重不足的老旧公园，要尽快启动提升改造计划，提升公园公共服务设施，主要包括以下几个方面。

（一）完善社会服务

随着城市的不断发展，公园对于提升生态价值与人居环境具有日益重要的作用。公园已经从单一的城市生态布局理念逐渐转变为体现以人为本、城市生态、文化传承、经济圈共荣等方向，开始承担更多的社会服务功能。公园建设应结合非机动车通行、防灾集散、应急医疗、活动组织、宠物游园等社会功能，规划建设配套建筑、场地，并预留给排水、电气配套管线。如建筑及场地可实现“平、灾”两用，提升城市公共安全的应对能力，服务建筑应兼顾游憩及展陈功能，从而使公园后期发挥出公园的社会服务功能，提升公园的服务能力。

（二）建设全龄友好公园

公园新建及改造应优先满足为老、为幼服务，考虑不同年龄段人群使用需求，合理配置服务设置、无障碍设施，因地制宜设置儿童活动和适老化设施，鼓励开展儿童游乐场地、慢行步道、特色运动场地的建设。着力解决好老年人进公园景区的数字鸿沟问题，发挥公园休闲、康养的功能。

（三）提升公共设施的服务水平

根据目前评审工作与相关周边调研情况显示，居民访问公园的目的已经从单纯的欣赏自然景观，转变为与健康和社交相关的综合游赏。对于运动设施、社交设施（餐厅/茶室、展览馆）与辅助设施（存包柜、饮水点、遮阳设施）的满意度较低。根据部分反馈总结，公园场地和设施数量满意度显著相关，即指标数值越高，使用者的数量满意度越高。如建设可供游玩的设施越多，则使用者满意度越高。同时，公园建设应与文化、体育、新媒体、红色资源等元素进行有机融合，实现公园差异化设计，提升公园设施服务水平。

三、树立项目全生命周期的思想

树立项目全生命周期[2]的思想，建设景观成长、功能复合的公园，将建设与运行相协调。措施主要包括以下几个方面。

（一）公园前期建设预留远期发展空间

公园在规划阶段需考虑公园周边未来的发展情况，在项目前期明确预留空间的基本功能和规模。考虑好道路交通、给排水、电气等各项配套设施的建设，预估配套服务建筑、活动场地、停车场等设施的建设规模并适度留白。为社会资本引入预留空间，更好地发挥项目的整体功能和综合效益。

（二）提供公众参与开放平台

采用意见反馈、座谈、现场体验等多种广泛的参与方式，识别人民群众的建设诉求，加强对地域文化等场地精神的挖掘，增加公众对公园的满意度和认同感。对于项目范围较大的公园或远期周边发展尚不确定的公园，可以试点采取“边使用、边打造”的策略，探寻居民使用需求最契合的公园建设需求，减少政府一次性投入，并分担公园运营和维护中的资金压力。

（三）多渠道资金同步推动公园建设

随着公园承担的社会功能日益增多，对项目的成本设计可试行限额设计，给予设计单位自主发挥的空间，允许在适当条件内使用创新施工方式、材料开展建设试点。对于施工工艺及材料的选择，考虑建设及后期维护修缮成本进行综合计算。公园设计方案在获得行业主管部门的意见后，各渠道资金可同步开展支持范围内的资金审查，做到同步拨付同步建设，这有利于提高公园建设效率，完善公园功能。

（四）引入社会资本，建设与运营统筹考虑

要求在前期文件中明确运行管理的单位、模式、经费来源等内容。可试点在公园特定范围内集中规划建筑及娱乐设施，按一定比例由企业经营，采取“政府主导、市场主体、商业化运作”模式。（1）运营政策支持。允许部分建筑可由企业经营，其他用于公园管理或公益活动；（2）成立专业的运营公司。政府注入资本金，按市场化原则开展公园投资、建设和运营。（3）强调统一管理。通过市属国企统筹组织实施，将各领域的产业运营进行统一管理，避免出现各产业各公司分散运行、各自为政的现象。（4）运营反推规划建设。运营公司提前介入，尽量参与到公园的规划建设中，在不违背规划原则的前提下尽量考虑利于运行维护，提高建设方案的科学性、可操作性。（5）强化商业化逻辑。通过市场化公开方式招引专业化市场主体进行运营管理，实现“专业的人干专业的事”，如公园运动场采用计费运动场形式、草坪可作为商业演出场地、淋浴间按时计费等。