新形势下对电子烟市场开展常态化监管的途径探索

李峰涛

本文在电子烟行业发展现状研究的基础上，分析近年来电子烟行业的发展趋势、监管政策特点，通过借鉴国内外相关经验，探讨实施电子烟行业常态化监管的必要性和实施路径，为加强电子烟市场监管，规范市场经营秩序提供参考。2018年以来，电子烟受到资本市场和创业市场关注，发展势头迅猛。随着电子烟产品在全球范围内的兴起，电子烟民的数量不断扩大，市场消费规模亦不断增长。目前，中国已成为全球电子烟十大市场之一。但与市场发展相对应的，是技术门槛低，没有统一的标准等造成的无序扩张、乱象丛生。针对向未成年人出售电子烟的销售乱象，国家政策持续收紧，电子烟线上销售渠道受到严格限制，但随着电子烟社群的兴起，打着“擦边球”的违规销售似乎又有了蔓延趋势。电子烟监管面临的“政策依据欠缺、监管手段有限、上级和群众有期待、社会舆论高度关注、电子烟市场急速增长”等复杂局面，新形势下对电子烟行业的常态化监管之路仍然任重道远。

电子烟发展现状及趋势

资本市场融资活跃

自2018年以来，众多资本涌入电子烟行业，获得融资的电子烟企业快速成长。据悉，电子烟品牌“YOOZ柚子”已于2021年上半年完成超2亿美元融资。数据显示，从2013到2020年间中国电子烟市场规模平均增长了72.5%。同时，2013年到2021年，中国电子烟企业数量增长了73.9%。

生产技术水平提升

目前全球电子烟消费市场集中于欧美地区，而我国作为世界最大的电子烟生产国，贡献了全球95%左右的电子烟配件或产品，在电子烟行业产业链占据主力地位。随着技术发展及产品的更新迭代，电子烟企业的集中度及品牌化程度正在逐步加强，许多本土电子烟品牌也开始进入市场。

线下渠道持续扩张

受“网络禁售令”影响，众多电子烟企业转向线下布局抢占市场。2019年开始，一些电子烟企业例如悦刻、柚子、铂德等启动万店计划，提供给加盟商巨额补贴，线下实体店开始疯狂扩张，电子烟生产企业呈现出由沿海区域向内陆省份扩散蔓延的趋势。

市场渗透率提高

据艾媒咨询数据显示，2013年至2021年，我国电子烟市场渗透率从0.10%增长至1.5%。可以预见，在电子行业规模呈逐年扩张的趋势下，市场渗透率将会持续提高。

近年来电子烟监管政策特点

自2018年第一份通告发出后，各级烟草专卖和市场监管部门积极贯彻落实通告精神，线上，大力清理整治电子烟线上销售和网络虚假违法广告；线下重点整治中小学周边的销售电子烟的行为，保护未成年合法权益。

主要管制措施

2018年8月，国家市场监督管理局和国家烟草专卖局发出通告，禁止向未成年人出售电子烟。

2019年10月30日，国家烟草专卖局联合国家市场监督管理总局，发布《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》。

2019年11月，国家卫生健康委等八部门联合印发了《关于进一步加强青少年控烟工作的通知》。

2019年11月，政府监管部门约谈9家互联网平台，电子烟全网下架。

2020年烟草专卖和市场监管部门联合开展全国电子烟市场专项检查行动，上百家电子烟及互联网企业被约谈。2020年11月25日，深圳对电子烟广告开出国内首张罚单。

2021年3月22日，工信部公布《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定（征求意见稿）》，在附则中增加一条，作为第六十五条：“电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行。”

2021年6月1日起，《中华人民共和国未成年人保护法》正式施行，第十七条第四项规定：“未成年人的父母或者其他监护人不得放任、唆使未成年人吸烟（含电子烟，下同）、饮酒、赌博、流浪乞讨或者欺凌他人。”电子烟与传统卷烟一样，被禁止售卖给未成年人。

2021年6月19日，国家烟草专卖局和国家市场监督管理总局决定联合开展保护未成年人免受烟侵害“守护成长”专项行动，并发布了《保护未成年人免受烟侵害“守护成长”专项行动方案》（国烟专〔2021〕89号）。

2021年6月25日，依据《未成年人保护法》第五十九条规定，河南省开出首例向未成年人销售电子烟的行政处罚，此罚单标志着控烟工作从传统烟草产品覆盖到电子烟等新型烟草制品，控烟力度不断加强，对青少年保护程度不断加大。

2022年3月11日，国家烟草专卖局公布了《电子烟管理办法》，5月1日起实施；4月8日，国家市场监管管理总局（国家标准化管理委员会）发布《电子烟》国家标准，10月1日起实施。明确了电子烟的监管对象、监管主体和监管措施等内容。

管制措施主要特点

1.强调烟草部门与市场监管部门之间的协调配合，将电子烟监管纳入烟草市场综合治理，重点加强与市场监管部门执法协作；2.2021年3月22日，工信部公布《征求意见稿》，其中提到以卷烟为参照执行电子烟的监管释放了一个极为重磅的信号，电子烟行业无论是从销售渠道，还是税收上，整个行业的监管都将会更为严格；3.监管重点放在严厉打击互联网销售电子烟行为、重点清理中小学周边销售行为、重点监管电子烟实体店；4.高度關注烟对未成年人身心健康的危害，以保护未成年人免受电子烟危害为出发点和目的；5.监管手段以引导为主，行政处罚为辅。

国内外电子烟监管相关做法

国外电子烟监管措施

从全球对电子烟的监管来看，按照各国对电子烟的属性定位及是否禁止销售和使用的差异，可将电子烟的监管方式分为以下五类：视为烟草制品进行监管、视为医药产品进行监管、视为普通消费品进行监管、禁止销售、禁止销售和使用。目前，全球近40个国家和地区已禁止销售电子烟，部分欧盟国家禁止网上销售电子烟，以防止青少年使用电子烟。

以电子烟最大的市场美国为例，2016年，美国食品和药物管理局（简称FDA）将电子烟纳入监管。2019年9月，FDA出台规定，禁止销售非烟草味的电子烟产品，以控制青少年吸电子烟的趋势。2019年底，美国总统签署了修改联邦食品、药品和化妆品法的立法，并将联邦烟草制品的最低销售年龄从18岁提高到21岁。2020年9月，FDA开始执行烟草制品的上市认证制度，要求在美国上市的电子烟生产商必须提交烟草上市前申请（PMTA），申请材料包括相应产品的成分清单、一份对公众健康影响的代表性研究成果等，只有经过PMTA，才能进入美国市场并进行售卖。

国内电子烟监管措施

近年来，随着电子烟的流行以及相关问题的暴露，我国部分省份对电子烟使用的管控也愈发严格。

2018年，香港政府提议香港全面禁售电子烟。

2018年，《杭州市公共场所控制吸烟条例》明确规定，禁止吸烟场所明确禁止吸电子烟。

2018年，《西安市控制吸烟管理办法》第十八条规定，鼓励控制吸烟场所的经营者、管理者对控制吸烟场所内使用电子烟产品作出规定。

2019年，《深圳经济特区控制吸烟条例》，正式将电子烟纳入控烟管理。

2019年，武汉发布《武汉市控制吸烟条例》（下称《条例》），《条例》指出，“禁止向未成年人销售烟草制品或者电子烟，禁止向未成年人销售或者提供香烟外观的食品、玩具等物品。”

2019年，上海发布《关于明确本市可能产生不良影响的户外广告具体范围的通知》，对本市可能产生不良影响的户外广告具体范围进行修订，禁止电子烟及相关商品或服务广告在本市户外公共场所发布。

2020年，《河南省爱国卫生条例》明确：“城市市区公共场所、工作场所的室内区域和公共交通工具内禁止吸烟 （含电子烟 ） ，禁止吸烟场所应当设置醒目的禁止吸烟标识。全面推行无烟机关、无烟单位建设。”同期，《郑州市公共场所禁止吸烟条例》修改也经人大常委会批准通过，其中明确规定：“本市市区的室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内禁止吸烟 。”

上述政策导向充分彰显出国家规范电子烟行业发展的决心，以及想促进行业健康、有序发展的意愿。

实施常态化监管的必要性

从税收角度

根据相关的税收法律、法规规定，电子烟目前仅按普通消费品征税，其担负的税负责任低于传统烟草，规避了占据传统烟草行业税费大头的消费税等，使得电子烟企业以较低的成本享受烟草的牟利，造成国家财政税收流失。

从消费群体角度

目前存在的电子烟，无论产品体验还是宣传手法，面向的主要是尝鲜人群，甚至是以前从未接触到烟草产品的年轻人，与其“戒烟”的口号相悖。2021年5月26日，国家卫健委发布的《中国吸烟危害健康报告2020》指出，15到24岁的年轻人使用电子烟的比例最高。

从监管角度

如今随着电子烟社群的兴起，一些电子烟商家凭借禁令前建立起来的客户关系，通过微商走线上渠道，然而商家如何判断群里的买家是不是成年人？社群渠道是否通过品牌官方认证？买到假货仿货如何维权？我国吸烟人群数量之庞大，给电子烟行业带来了巨大的潜在市场，同时也带来了巨大的风险。

常态化监管策略

广泛开展宣传教育，营造良好法治氛围

在开展市场检查过程中，加强政策法规宣传，重点宣传新型烟草制品的危害性和对国家财政税收的侵蚀性， 让卷烟零售户清楚知晓违规售卖电子烟的后果及需要接受的处罚；密切关注电子烟产品动向，在检查中发现经营电子烟的零售户进行建档登记，记录所售电子烟的类型、购买渠道、安全标准等详细信息，严格按规定将其纳入管控；以12315、12313投诉举报电话为载体，畅通投诉举报的渠道，形成多种监督并行的机制。

持续强化电子烟监管，深入开展电子烟市场专项检查

持续推進电子烟市场专项整治行动，坚持对电子烟不规范问题，露头就打，切实保障消费者合法权益。

1.持续抓好实体店监管。开展电子烟实体店全面检查，重点检查产品质量、品牌备案、广告宣传、警示标识、年龄核验等方面情况，进一步规范电子烟生产经营活动；全面准确掌握本地区电子烟项目情况，制定针对性措施，努力做到早发现、早干预，切实有效解决苗头性问题。

2.持续抓好烟叶原料监管。将打击非法经营烟叶原料提取烟碱等违法行为列为专卖工作重点，紧盯社会存量烟叶非法流动，紧盯系统内工商企业废弃烟叶、烟梗、烟沫和霉变烟叶违规处置，严厉打击利用非法经营烟叶提取烟碱行为，从源头遏制废弃烟草专卖品用于生产烟碱的风险。

3.持续抓好网上监测。加强对网络销售电子烟经营主体和交易行为的监测，全面清理“商家”通过自建网站、公众号、小程序、短视频等平台销售电子烟行为，严防改头换面、变相销售电子烟问题死灰复燃。

4.持续抓好重点领域清理工作。重点关注中小学周边、青少年宫等未成年人集中区域和电子烟以赞助冠名等推广形式诱导未成年人购买吸食问题，全面清理自动售卖机等各类新型销售渠道销售电子烟行为，严厉打击向未成年人销售烟草制品行为。

健全联动执法机制，强化对违法违规行为的全链条治理

密切与市场监管、公安、邮政、海关等相关职能部门的沟通协作，定期开展座谈分析研判，明确监管思路，细化职责分工，完善工作流程，为常态化开展电子烟市场监管建立保障机制。

1.定期召开联席会议，制定电子烟市场专项整治行动计划，通报和总结电子烟市场综合治理工作开展情况，分析打击违法违规制售电子烟工作中出现的新情况、新问题，制定电子烟重点问题清单，明确时限，逐一落实。

2.全面实现信息共享，共同梳理互联网、实体店电子烟违规宣传销售、诱导未成年人购买吸食电子烟等各类违规问题线索及投诉举报，相互通报电子烟市场违规宣传销售信息线索，确定下一步检查重点。

3.组织开展联合检查，对电子烟生产经营商户和未成年人密集区域进行集中整治，采取明查与暗访相结合的办法，定期或不定期地对其实施检查，持续净化市场环境，坚决打击向未成年人销售电子烟违法行为。

4.强化电子烟案件经营查办，完善烟草公安联合执法工作机制，发挥治安、网监、技侦多警种作战优势，梳理各类异常情况线索，查清查明非法销售加热卷烟供货层级关系、资金流、物流流转方式、渠道，确保案件管辖、侦办、取证、移送等工作无缝对接。

（河南省烟草职工培训中心）

参考文献：

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